ICCJ. Decizia nr. 4385/2010. Contencios. Anulare act administrativ. Recurs
| Comentarii |
|
ROMÂNIA
ÎNALTA CURTE DE CASAŢIE ŞI JUSTIŢIE
SECŢIA DE contencios ADMINISTRATIV ŞI FISCAL
Decizia nr. 4385/2010
Dosar nr. 725/36/2009
Şedinţa publică de la 15 octombrie 2010
Asupra recursurilor de faţă;
Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:
Prin cererea înregistrată pe rolul Curţii de Apel Constanţa, secţia comercială, maritimă şi fluvială, de contencios administrativ şi fiscal, la 26 mai 2009, reclamanta G.R., în contradictoriu cu pârâtul Guvernul României, a solicitat anularea O.U.G. nr. 37/2009 privind unele măsuri de îmbunătăţire a activităţii administraţiei publice, anularea Ordinului nr. 69602 din 23 aprilie 2009 al Preşedintelui Autorităţii Naţionale Sanitar Veterinare şi pentru Siguranţa Alimentelor prin care a fost eliberată din funcţie/i-au încetat raporturile de serviciu, suspendarea executării O.U.G. nr. 37/2009 şi a actului prin care a fost eliberată din funcţie, până la soluţionarea definitivă şi irevocabilă a cauzei.
În motivarea cererii sale, reclamanta a arătat că are calitatea de funcţionar public şi, din data de 01 decembrie 2000, a fost numită în funcţia publică de director executiv adjunct al Direcţiei Sanitar Veterinare şi pentru Siguranţa Alimentelor Tulcea, prin Ordinul Ministrului Agriculturii şi Alimentaţiei nr. 1515 din 01 decembrie 2000. Actele a căror anulare şi suspendare o solicită au fost emise cu nerespectarea dispoziţiilor legale referitoare la modul de adoptare şi cu încălcarea drepturilor sale reglementate la nivel constituţional.
Prin întâmpinarea depusă la data de 09 iunie 2009, pârâtul Guvernul României a invocat excepţia lipsei calităţii procesuale pasive, întrucât ordinul nr. 69602 din 23 aprilie 2009 a fost emis de Preşedintele Autorităţii Naţionale Sanitar Veterinare şi pentru Siguranţa Alimentelor, iar faţă de cererea reclamantului de anulare a O.U.G. nr. 37/ 2009 a ridicat excepţia inadmisibilităţii cererii, având în vedere că actul normativ respectiv nu este un act administrativ susceptibil de anulare sau suspendare pe calea contenciosului administrativ.
A mai susţinut pârâtul Guvernul României că O.U.G. nr. 37/2009 a fost adoptată în conformitate cu dispoziţiile art. 115 alin. (4) din Constituţie, scopul acestui act normativ fiind reducerea cheltuielilor bugetare. Situaţia extraordinară ce a determinat emiterea acestei ordonanţe a fost generată de necesitatea îmbunătăţirii şi completării cadrului normativ şi instituţional existent privind eficientizarea activităţii administraţiei publice, pentru serviciile publice deconcentrate din cadrul ministerelor.
Prin cererea depusă la dosar, la data de 10 septembrie 2009, reclamanta a precizat că îşi menţine primele două capete din cererea introductivă de instanţă şi că renunţă la judecarea cererii de suspendare a executării actelor administrative contestate.
La termenul de judecată din data de 06 iulie 2009, în raport de faptul că emitentul ordinului atacat este Autoritatea Naţională Sanitar Veterinară şi pentru Siguranţa Alimentelor şi de dispoziţiile art. 16 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, instanţa a dispus introducerea în cauză, în calitate de pârât, a acestei autorităţi publice.
Autoritatea Naţională Sanitar Veterinară şi pentru Siguranţa Alimentelor Bucureşti a formulat întâmpinare prin care a invocat excepţia inadmisibilităţii acţiunii, motivat de faptul ca reclamanta nu a îndeplinit procedura prealabilă, prevăzuta de art. 7 alin. (1) din Legea nr. 554/2004.
Pe fondul cauzei, pârâta a susţinut ca ordinul nr. 69602 din 23 aprilie 2009 a fost emis cu respectarea dispoziţiilor O.U.G. nr. 37/2009, a avut un drept de opţiune, astfel încât desfiinţarea funcţiei publice s-a făcut ope legis, cu consecinţa încetării raporturilor de funcţie ale reclamantei.
Se mai arată că cererea privind anularea O.U.G. nr. 37/2009 este inadmisibilă, întrucât ordonanţele de guvern reprezintă acte administrative de autoritate cu putere legislativă, emise în temeiul art. 115 din Constituţie.
Prin sentinţa nr. 102/CA din 15 martie 2010, Curtea de Apel Constanţa, secţia comercială, maritimă şi fluvială, de contencios administrativ şi fiscal, a admis cererea reclamantei, a dispus anularea Ordinului nr. 69602 din 23 aprilie 2009 emis de Autoritatea Naţională Sanitar Veterinară şi pentru Siguranţa Alimentelor, reintegrarea reclamantei în funcţia publică deţinută şi obligarea pârâtei la plata de despăgubiri egale cu salariile indexate, majorate şi reactualizate şi cu celelalte drepturi băneşti de care ar fi beneficiat reclamanta, de la data încetării raporturilor de serviciu, în baza ordinului nr. 69602/2009, şi până la reintegrare.
Pentru a pronunţa o asemenea soluţie, prima instanţă a reţinut următoarele:
Acţiunea dedusă judecăţii a fost întemeiată pe dispoziţiile art. 9 din Legea nr. 554/2004, modificată, reclamanta contestând ordinul prin care s-a dispus încetarea raporturilor sale de serviciu şi, totodată, invocând excepţia de neconstituţionalitate a O.U.G. nr. 37/2009, în baza căruia a fost emis actul administrativ atacat.
Ca atare, pârâtul Guvernul României are calitate procesuală pasivă în cauză, întrucât a fost invocată excepţia de neconstituţionalitate a unui act administrativ emis de această autoritate publică.
Excepţia de inadmisibilitate a acţiunii nu poate fi primită, întrucât reclamanta nu a învestit instanţa de contencios administrativ cu o acţiune care vizează exclusiv neconstituţionalitatea O.U.G. nr. 37/2009. Mai precis, reclamanta a invocat nelegalitatea ordinului prin care i-a încetat raportul de funcţie, ca urmare a faptului că a avut ca temei legal un act normativ declarat neconstituţional.
De asemenea, reclamanta a renunţat la soluţionarea capătului de cerere privind suspendarea efectelor O.U.G. nr. 37/2009, motiv pentru care excepţia inadmisibilităţii acestuia nu se mai impune a fi analizată.
Nici excepţia inadmisibilităţii acţiunii, ca urmare a neîndeplinirii procedurii administrative prealabile nu poate fi primită, deoarece reclamanta a depus la dosarul cauzei dovada parcurgerii acestei proceduri.
Instanţa a respins ca inadmisibilă cererea de sesizare a Curţii Constituţionale cu excepţia de neconstituţionalitate a O.U.G. nr. 37/2009 întrucât, prin Decizia nr. 1257 din 07 octombrie 2009, Curtea a admis excepţia de neconstituţionalitate a Legii de aprobare a O.U.G. nr. 37/2009, fiind incidente prevederile art. 29 alin. (3) din Legea nr. 47/1992, modificată.
Pe fondul cauzei, prima instanţă a reţinut că, prin ordinul contestat în cauză, reclamanta a fost eliberată din funcţia publică de conducere de director executiv adjunct al Direcţiei Sanitar Veterinare şi pentru Siguranţa Alimentelor Tulcea, începând cu data de 23 aprilie 2009.
În preambulul acestui act administrativ s-a precizat că acesta a fost emis în aplicarea dispoziţiilor O.U.G. nr. 37/2009 privind unele măsuri de îmbunătăţire a activităţii administraţiei publice locale.
Prin Decizia nr. 1257 din 07 octombrie 2009, O.U.G. nr. 37/2009 a fost declarată neconstituţională, pe considerentul că au fost eludate prevederile art. 115 alin. (6) din Legea fundamentală, urmare a faptului că Guvernul a intervenit într-un domeniu pentru care nu avea competenţa materială.
Ca atare, prima instanţă a apreciat că actul administrativ atacat în speţă este nelegal, întrucât a fost emis în aplicarea unor dispoziţii legale declarate constituţionale.
Împotriva acestei sentinţe au declarat recurs pârâţii Guvernul României şi Autoritatea Naţională Sanitar Veterinară şi pentru Siguranţa Alimentelor.
Recurentul Guvernul României a solicitat admiterea recursului, casarea în parte a hotărârii judecătoreşti atacate, în sensul respingerii acţiunii formulate împotriva sa pentru lipsa calităţii procesuale pasive.
În dezvoltarea căii de atac, încadrată în drept pe dispoziţiile art. 304 pct. 9 C. proc. civ., recurentul a arătat faptul că hotărârea a fost dată cu aplicarea greşită a legii, întrucât prima instanţă nu s-a pronunţat cu privire la lipsa calităţii sale procesuale pasive pe capătul de cerere având ca obiect anularea ordinului de eliberare din funcţie al intimatei-reclamante.
Recurenta Autoritatea Naţională Sanitar Veterinară şi pentru Siguranţa Alimentelor a solicitat modificarea sentinţei, în sensul respingerii acţiunii reclamantei ca nefondată.
În motivarea căii de atac, recurenta arată că prevederile O.U.G. nr. 37/2009 erau în vigoare la data emiterii ordinului contestat în cauză.
Decizia nr. 1257 din 07 octombrie 2009 pronunţată de Curtea Constituţională se aplică pentru viitor, ceea ce presupune că legea în raport cu care se apreciază existenţa cauzei de nulitate este cea în vigoare la momentul emiterii actului administrativ nelegal, potrivit regulii „tempus regit actum”.
Conform art. 3 alin. (1) din O.U.G. nr. 37/2009, funcţiile publice de director executiv adjunct al serviciilor deconcentrate au fost eliminate din categoria funcţiilor publice, reglementate de Legea nr. 188/1999.
Pentru ocuparea noilor funcţii publice de conducere urmau să se desfăşoare concursuri, în perioada 18 mai 2009-19 mai 2009, în temeiul ordonanţei anterior nominalizate.
Prin urmare, argumentaţia primei instanţe, în sensul că intimata-reclamantă a fost eliberată din funcţia publică fără respectarea prevederilor art. 97 lit. c) raportat la art. 99 lit. b) din Legea nr. 188/1999, este nefondată, deoarece desfiinţarea funcţiei publice a operat de drept.
Intimata-reclamantă a formulat concluzii scrise în care a solicitat respingerea recursurilor declarate în cauză.
Analizând sentinţa atacată, în raport cu criticile formulate, cât şi din oficiu, în baza art. 3041 C. proc. civ., Înalta Curte apreciază că recursurile sunt nefondate pentru considerentele care vor fi expuse în continuare:
Într-adevăr, prin întâmpinarea formulată în faţa instanţei de fond, recurentul Guvernul României a invocat excepţia lipsei calităţii procesuale pasive cu privire la cererea de suspendare şi de anulare a Ordinului nr. 69603 din 23 aprilie 2009 emis de Autoritatea Naţională Sanitar Veterinară şi pentru Siguranţa Alimentelor.
Prima instanţă s-a pronunţat cu privire la excepţia aflată în discuţie, iar la termenul de judecată din data de 15 iunie 2009 a dispus introducerea în cauză în calitate de pârât a emitentului ordinului nr. 69603 din 23 aprilie 2009, respectiv Autoritatea Naţională Sanitar Veterinară şi pentru Siguranţa Alimentelor.
Mai mult decât atât, prima instanţă a luat act de renunţarea intimatei-reclamantei la judecarea capătului de cerere privind suspendarea ordinului nr. 69603 din 23 aprilie 2009 şi a O.U.G. nr. 37/2009.
Prin Ordinul nr. 69603 din 23 aprilie 2009 emis de Autoritatea Naţională Sanitar Veterinară şi pentru Siguranţa Alimentelor s-a dispus eliberarea intimatei-reclamante din funcţia publică de conducere de director executiv adjunct al Direcţiei Sanitar Veterinare şi pentru Siguranţa Alimentelor Tulcea, începând cu data de 23 aprilie 2009.
Temeiul juridic al acestei măsuri administrative l-a constituit art. 3 alin. (1) din O.U.G. nr. 37/2009 privind unele măsuri de îmbunătăţire a activităţii administraţiei publice locale, Legea nr. 188/1999 privind Statutul funcţionarilor publici, republicată, precum şi H.G. nr. 11/2009 privind organizarea şi funcţionarea Ministerului Muncii, Familiei şi Protecţiei Sociale.
Înalta Curte apreciază că pentru argumentarea soluţiei adoptate în legătură cu problema de drept dedusă judecăţii se impune prezentarea unor scurte consideraţii cu privire la excepţia de neconstituţionalitate şi efectele acesteia.
Controlul de constituţionalitate exercitat pe calea excepţiei de neconstituţionalitate este un control de conformitate şi conformare a legii sau ordonanţelor guvernamentale cu dispoziţiile Constituţiei, în cadrul căruia prevalează garantarea drepturilor şi libertăţilor cetăţeneşti.
Potrivit art. 147 alin. (1) din Constituţie, dispoziţiile din legile şi ordonanţele în vigoare, precum şi cele din regulamente, constatate ca fiind neconstituţionale, îşi încetează efectele juridice la 45 de zile de la publicarea deciziei Curţii Constituţionale dacă, în acest interval, Parlamentul sau Guvernul, după caz, nu pun de acord prevederile neconstituţionale cu dispoziţiile Constituţiei; pe durata acestui termen, dispoziţiile constatate ca fiind neconstituţionale sunt suspendate de drept.
Conform alin. (4) din art. aflat în discuţie, deciziile Curţii Constituţionale se publică în M. Of. al României; de la data publicării, deciziile sunt general obligatorii şi au putere numai pentru viitor.
Ca atare, deciziile Curţii Constituţionale privind admiterea unei excepţii de neconstituţionalitate sunt de imediată aplicare, cu consecinţa înlăturării normei declarate neconstituţionale din sistemul normativ.
Cu alte cuvinte, în situaţia în care soluţia Curţii Constituţionale nu ar avea aplicare directă şi imediată, întreaga procedură de control a constituţionalităţii legilor şi ordonanţelor ar fi lipsită de finalitate.
Pe acest aspect, poate fi amintită şi Decizia Curţii Constituţionale nr. 186/1999 în care s-a statuat că instanţele judecătoreşti trebuie să facă aplicarea directă a dispoziţiilor constituţionale relevante, în sensul de a înlătura prevederile neconstituţionale, dacă legiuitorul nu a procedat la modificarea sau abrogarea acestora.
Plenul Curţii Constituţionale, în temeiul art. 146 lit. a) din Constituţie şi art. 15 şi urm. din Legea nr. 47/1992, a exercitat controlul de constituţionale a priori asupra legii de aprobare a O.U.G. nr. 37/2009 şi, totodată, asupra ordonanţei respective, care constituie conţinutul normativ al legii.
Prin Decizia nr. 1257 din 07 octombrie 2009, instanţa constituţională a declarat neconstituţională Legea de aprobare a O.U.G. nr. 37/2009, iar din analiza considerentelor deciziei rezultă că viciul neconstituţionalităţii afectează însuşi actul normativ aprobat prin această lege.
De asemenea, prin Decizia nr. 1629 din 03 decembrie 2009, instanţa constituţională a declarat neconstituţională şi O.U.G. nr. 105/2009.
În considerentele deciziilor anterior enunţate, Curtea Constituţională a arătat, în esenţă, că modalitatea de reglementare a funcţiei publice, respectiv „actul administrativ” de numire reprezintă o construcţie juridică deficitară şi confuză care ridică problema statutului juridic al directorului coordonator şi a naturii juridice a contractului de management.
În plus, instanţa constituţională a precizat că, prin adoptarea O.U.G. nr. 37/2009, au fost încălcate prevederile art. 15 din Constituţie, precum şi statutul juridic al funcţiei publice de conducere, reglementat prin Legea nr. 188/1999, întrucât Guvernul a intervenit într-un domeniu pentru care nu avea competenţă materială.
Potrivit art. 9 alin. (1) şi (5) din Legea nr. 554/2004, modificată, persoana vătămată într-un drept al său ori într-un interes legitim prin ordonanţe sau dispoziţii din ordonanţe poate introduce acţiune la instanţa de contencios administrativ, acţiune care poate avea ca obiect acordarea de despăgubiri pentru prejudiciile cauzate prin aceste ordonanţe, anularea actelor administrative emise în baza acestora, precum şi, după caz, obligarea unei autorităţi publice la emiterea unui act administrativ sau la realizarea unei operaţiuni administrative.
Acelaşi text de lege reglementează, în alin. (4), situaţia acţiunilor formulate de o persoană vătămată, în cazul în care s-a declarat neconstituţională ordonanţa prin admiterea unei excepţii într-o altă cauză.
Din analiza acestor dispoziţii legale, Înalta Curte constată că legiuitorul a prevăzut faptul că, în ipoteza admiterii excepţiei de neconstituţionalitate a ordonanţei într-o altă cauză, efectele se produc, de la data admiterii excepţiei, şi în cauze similare, care au ca temei juridic aceleaşi prevederi declarate neconstituţionale.
În speţa de faţă, intimata-reclamantă a solicitat anularea ordinului de eliberare din funcţie, temeiul juridic fiind art. 1 şi art. 9 din Legea nr. 554/2004.
După cum s-a relevat anterior, această măsură a avut la bază aplicarea prevederilor O.U.G. nr. 37/2009 care a fost declarată neconstituţională, prin decizia nr. 1257 din 07 octombrie 2009.
Ca atare, în temeiul art. 9 alin. (4) din Legea contenciosului administrativ, efectele acestei decizii a instanţei constituţionale se extind şi asupra celorlalte cauze având ca obiect anularea actelor administrative emise în temeiul O.U.G. nr. 37/2009.
În altă ordine de idei, Înalta Curte reţine că eliberarea intimatei-reclamante din funcţia publică pe care o deţinea, în alte situaţii decât cele reglementate de Legea nr. 188/1999, reprezintă un act nelegal, de natură a afecta în mod evident securitatea raporturilor de funcţie, care se circumscrie noţiunii de securitate socială, protejată prin Convenţia Europeană a Drepturilor Omului şi actele comunitare, precum şi prin alte tratate internaţionale la care România este parte şi a căror îndeplinire este obligată să o asigure, potrivit art. 11 şi art. 20 din Constituţia României.
Nici critica recurentei-pârâte referitoare la ultraactivitatea O.U.G. nr. 37/2009 este nefondată.
Pe acest aspect, Înalta Curte reţine că legea de aprobare a acestei ordonanţe a fost constatată ca neconstituţională, prin decizia nr. 1257/2009, iar analiza de neconstituţionalitate a avut în vedere atât legea de aprobare, cât şi însăşi ordonanţa de urgenţă, întrucât Parlamentul nu a adoptat legea, ci a aprobat ordonanţa de urgenţă, corpul legii fiind reprezentat de înseşi dispoziţiile ordonanţei.
Înalta Curte arată că actul şi măsura adoptată în baza acestei ordonanţe sunt afectate de viciul de neconstituţionalitate al ordonanţei şi, în consecinţă, corect au fost anulate de instanţa de fond.
Pentru considerentele anterior arătate, Înalta Curte, în temeiul art. 312 alin. (1) teza a II-a C. proc. civ., coroborat cu art. 20 şi 28 din Legea nr. 554/2004, modificată, va respinge recursurile ca nefondate.
PENTRU ACESTE MOTIVE
ÎN NUMELE LEGII
DECIDE
Respinge recursul declarat de către recurentul-pârât Guvernul României împotriva sentinţei nr. 102/CA din 15 martie 2010 a Curţii de Apel Constanţa, secţia comercială, maritimă şi fluvială, de contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.
Respinge recursul declarat de către recurenta-pârâtă Autoritatea Naţională Sanitar Veterinară şi pentru Siguranţa Alimentelor împotriva sentinţei nr. 102/CA din 15 martie 2010 a Curţii de Apel Constanţa, secţia comercială, maritimă şi fluvială, de contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.
Irevocabilă.
Pronunţată în şedinţă publică, astăzi 15 octombrie 2010.
| ← ICCJ. Decizia nr. 4378/2010. Contencios. Alte cereri. Revizuire... | ICCJ. Decizia nr. 4386/2010. Contencios. Alte cereri. Recurs → |
|---|
