ICCJ. Decizia nr. 4386/2010. Contencios. Alte cereri. Recurs
| Comentarii |
|
ROMÂNIA
ÎNALTA CURTE DE CASAŢIE ŞI JUSTIŢIE
SECŢIA DE contencios ADMINISTRATIV ŞI FISCAL
Decizia nr. 4386/2010
Dosar nr. 7340/2/2010
Şedinţa publică de la 15 octombrie 2010
Asupra recursului de faţă;
Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:
1. Prima instanţă
a) Cererea de chemare în judecată
Prin acțiunea înregistrată pe rolul Curții de Apel Bucureşti, secția a VIII-a de contencios administrativ și fiscal, la data de 23 august 2010, reclamantul Ministerul Justiției a solicitat, în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Finanțelor Publice - Unitatea Centrală de Armonizare a Sistemelor de Management Financiar și Control, să se constate refuzul nejustificat al pârâtului de acordare de viză/autorizare pentru a efectua deschideri de credite pentru plata parțială a unor titluri executorii conform H.G. nr. 422/2010 privind suplimentarea bugetelor Ministerului Justiției, Înaltei Curți de Casație şi Justiție, Ministerului Public şi Consiliului Superior al Magistraturii, la titlul „Cheltuieli de personal”, pentru plata titlurilor executorii prevăzute de O.U.G. nr. 71/2009 privind plata unor sume prevăzute în titluri executorii având ca obiect acordarea de drepturi salariale personalului din sectorul bugetar, refuz exprimat prin adresa din 13 august 2010, și să se dispună ca hotărârea ce se va pronunţa să ţină loc de autorizare a Ministerului Finanţelor Publice pentru efectuarea operaţiunii.
În motivarea acțiunii, reclamantul a arătat că autorizarea efectuării operaţiunii de deschidere de credite pentru plata titlurilor conform H.G. nr. 422/2010 este o procedură anterioară și obligatorie, îndeplinită de Ministerul Justiţiei prin cererea din 10 august 2010 privind solicitarea deschiderilor de credite pentru plata cheltuielilor de personal reprezentând sume prevăzute în titluri executorii având ca obiect acordarea de drepturi salariale personalului din sectorul bugetar.
Reclamantul a mai arătat că autoritatea pârâtă, prin scrisoarea din 10 august 2010 a transmis Ministerului Justiției că suplimentarea bugetului cu suma de 143.400.000 RON nu este de natură să constituie baza legală pentru efectuarea plăţii după data de 25 mai 2010, când a intrat în vigoare O.U.G. nr. 45/2010 pentru modificarea art. 1 din O.U.G. nr. 71/2009 privind plata unor sume prevăzute în titluri executorii având ca obiect acordarea de drepturi salariale personalului din sectorul bugetar, act normativ care prevede expres că plata tranșei de 34%, stabilită inițial pentru anul 2010, se efectuează în anul 2012.
Reclamantul a susţinut că refuzul de a acorda viză de control financiar preventiv în vederea efectuării deschiderii de credite necesare achitării unei părţi din tranşa inițială de 34%, prevăzută în O.U.G. nr. 71/2009, sumă aprobată din bugetul Ministerului Finanţelor prin H.G. nr. 422/2010 este unul nejustificat şi abuziv. Prin refuzul de viză, controlorul delegat s-a pronunțat pe oportunitatea operațiunii, fapt ce excede atribuțiilor sale prevăzute de art. 17 alin. (2) din O.G. nr. 119/1999 privind controlul intern şi controlul financiar preventiv.
Conform art. 1 din H.G. nr. 422/2010 s-a aprobat suplimentarea bugetului Ministerului Justiţiei pe anul 2010 cu suma de 143.400.000 RON, la capitolul 61.01 „Ordine publică şi siguranță naţională”, titlul 10 „Cheltuieli de personal” din suma globală prevăzută cu această destinație în bugetul Ministerului Finanțelor Publice - „Acţiuni generale”. Potrivit art. 6 din acest act normativ a fost autorizat Ministerul Finanţelor Publice să introducă, la propunerea ordonatorilor principali de credite, modificările corespunzătoare în structura bugetului de stat și în volumul şi structura bugetelor Ministerului Justiţiei, Înaltei Curţi de Casaţie și Justiţie și Consiliului Superior al Magistraturii pe anul 2010. Reclamantul a arătat că, în temeiul H.G. nr. 422/2010 a făcut în acest sens propunerea materializată în adresa din 04 mai 2010, înregistrată la Ministerul Finanţelor Publice în 05 mai 2010.
Reclamantul a susţinut că O.U.G. nr. 45/2010, prin care au fost majorate termenele de graţie fixate în favoarea debitorului, este aplicabilă doar pentru viitor începând cu data de 25 mai 2010. Adoptarea O.U.G. nr. 45/2010 nu împiedică debitorul să efectueze plata atâta vreme cât i s-a aprobat suplimentarea bugetului tocmai pentru a plăti sume stabilite prin titlurile executorii la care face referire O.U.G. nr. 71/2009. A mai arătat reclamantul că prin publicarea H.G. nr. 422/2010 şi O.U.G. nr. 71/2009, creditorilor le-a fost garantată o dată în plus achitarea drepturilor salariale restante, existând o „speranţă legitimă” ce îşi are temeiul în dreptul cetăţeanului la coerenţă şi siguranţă legislativă, astfel că, în temeiul legii, acesta să îşi poată valorifica, păstra şi apăra drepturile, iar această împrejurare reprezintă concretizarea principiului constituţional, propriu oricărui stat de drept, privind supremaţia legii. Întrucât, la nivel naţional, există instituţii publice care au plătit integral tranşa de 34%, abordarea unitară a rezolvării aceloraşi probleme reprezintă un factor esenţial de echilibru şi stabilitate socială într-un stat de drept, impus de principiul constituţional al egalităţii cetăţenilor în faţa legii.
În drept, acţiunea a fost întemeiată pe dispoziţiile O.G. nr. 119/1999, H.G. nr. 422/2010 şi ale Legii nr. 554/2004
b) Întâmpinarea depusă în cauză
Prin întâmpinarea depusă la termenul din 01 septembrie 2010, pârâtul Ministerul Finanţelor Publice a invocat excepţia inadmisibilităţii acţiunii, întrucât analiza legalităţii refuzului de acordare a vizei de control financiar preventiv revine Curţii de Conturi a României. A mai ridicat pârâtul excepţia lipsei de interes pentru capătul al doilea de cerere pe considerentul că operaţiunea pentru care s-a refuzat viza de control financiar preventiv se poate efectua de către ordonatorul de credite pe propria răspundere, dacă prin aceasta nu se depăşeşte creditul bugetar aprobat. Pe fond, pârâtul a solicitat respingerea acţiunii ca neîntemeiată întrucât printr-un act normativ cu putere de lege, emis ulterior unei hotărâri de Guvern, a fost stabilit un alt grafic de plată a obligaţiilor de natură salarială stabilite prin titluri executorii.
c) Hotărârea instanţei de fond
Prin sentinţa civilă nr. 3315 din 08 septembrie 2010, Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a de contencios administrativ şi fiscal, a respins excepţia inadmisibilităţii acţiunii şi excepţia lipsei de interes invocate de pârât, ca neîntemeiate, şi, pe fond, a admis acţiunea reclamantului Ministerul Justiţiei, obligând pârâtul să deschidă creditele bugetare în cadrul capitolului 61.01. „Ordine publică şi siguranţă naţională” titlul 10 „Cheltuieli de personal” cu care a fost suplimentat bugetul Ministerului Justiţiei pe anul 2010, în limita sumei de 143.400.000 RON, conform solicitării reclamantului.
Pentru a pronunţa această hotărâre, Curtea a reţinut că reclamantul a dedus judecăţii un refuz nejustificat de rezolvare a unei cereri referitoare la un interes legitim, ca act administrativ asimilat conform accepţiunii dată de art. 2 alin (2) din Legea nr. 554/2004. Susţinerea pârâtului în sensul că atribuţia de a constata legalitatea refuzul de viză de control financiar preventiv aparţine exclusiv Curţii de Conturi şi nu instanţelor judecătoreşti contravine principiului de acces liber la justiţie, garantat oricărei persoane, în sensul de a se adresa justiţiei pentru apărarea drepturilor şi intereselor legitime, conform art. 21 din Constituţia României. O.G. nr. 119/1999 nu exclude calea atacării în justiţie a refuzului acordării de viză în condiţiile Legii nr. 554/2004 atunci când există un interes legitim încălcat prin actul administrativ asimilat. Mai mult, art. 18 alin. (4) lit. d) din Legea contenciosului administrativ prevede competenţa instanţei de a suplini consimţământul unei părţi, când interesul public o cere.
Cu privire la excepţia lipsei interesului, Curtea a arătat că reclamantul are un interes legitim vătămat prin refuzul de soluţionare a cererii. Interesul public încălcat prin refuzul nejustificat de acordare a vizei de control financiar preventiv constă în calitatea Ministerului Justiţiei de debitor în raport de beneficiarii hotărârilor judecătoreşti irevocabile cărora trebuie să le achite drepturile salariale restante. Posibilitatea efectuării operaţiunii de deschidere a creditelor bugetare conform procedurii reglementată de art. 21 din O.G. nr. 119/1999 nu exclude posibilitatea reclamantului de a se adresa justiţiei împotriva refuzului nejustificat de soluţionare a cererii de deschidere a creditelor.
Situaţia în speţă, care se referă la suplimentarea bugetului Ministerului Justiţiei pentru anul 2010 cu suma 143.400.000 RON, este o situaţie născută anterior apariţiei O.U.G. nr. 45/2010. Prin H.G. nr. 422/2010, Guvernul a stabilit o destinaţie precisă sumei 143.400.000 RON, respectiv la capitolul 61.01. „Ordine publică şi siguranță naţională”, titlul 10 „Cheltuieli de personal” - „Acţiuni generale”, pentru plata titlurilor executorii prevăzute de O.U.G. nr. 71/2009 având ca obiect acordarea de drepturi salariale personalului din sectorul bugetar. Această sumă reprezintă un mic procent din tranșa de 34% prevăzută pentru Ministerul Justiției prin O.U.G. nr. 71/2009. Or, Guvernul a acoperit prin O.U.G. nr. 45/2010 diferențele de tranșe care nu puteau fi acordate de la buget, exceptând evident ceea ce deja suplimentase prin H.G. nr. 422/2010, întrucât nu a prevăzut printr-o normă expresă revenirea la această măsură.
Faţă de împrejurarea că unui controlor delegat nu i se poate impune, pe nicio cale, acordarea vizei de control financiar preventiv delegat [art. 17 alin. (4) din O.G. nr. 119/1999] există soluţia prevăzută de art. 18 alin. (4) lit. d) din Legea nr. 554/2004 conform căreia instanța poate suplini consimţământul pârâtului atunci când interesul public o cere.
2. Instanța de recurs
Împotriva acestei sentinţe a formulat recurs pârâtul Ministerul Finanţelor Publice, criticând-o pentru nelegalitate și netemeinicie.
a) Motivele de recurs
În motivele de recurs s-a susţinut că instanţa de fond a acordat, prin hotărârea pronunțată, mai mult decât s-a cerut, respectiv mențiunea că hotărârea este executorie de drept.
S-a invocat excepţia inadmisibilității acţiunii, în raport de obiectul acesteia, întrucât prin lege este instituită o procedură administrativă de deschidere a creditelor bugetare.
S-a precizat că potrivit O.U.G. nr. 119/1999 controlul delegat poate acorda sau refuza viza de control financiar preventiv, iar în caz de refuz de viză ordonatorul de credite poate dispune efectuarea operațiunii pe propria răspundere, situaţie în care acțiunea este lipsită de interes.
De asemenea, s-a motivat că singurul act care poate constitui obiectul controlului judiciar este actul prin care Curtea de Conturi confirmă legalitatea refuzului de viză.
S-a precizat că, deși prin H.G. nr. 422/2010 s-a suplimentat bugetul Ministerului de Justiţiei, totuși având în vedere prevederile O.U.G. nr. 45/2010 potrivit cărora plata sumelor prevăzute în titlurile executorii urmează a se efectua în anii 2012-2014, nu se mai pot pune în executare alocaţiile bugetare suplimentare.
b) Întâmpinarea depusă în cauză
Ministerul Justiției a formulat întâmpinare, solicitând respingerea acțiunii, întrucât pe calea acțiunii s-a solicitat desfiinţarea refuzului de viză, pentru care nu există o altă procedură judiciară de control.
Cu privire la excepţia lipsei de interes s-a susținut că ordonatorul de credite poate cere instanţei cenzurarea refuzului de viză sau să efectueze operaţiunea pe propria răspundere, situaţie în care titularul acţiunii are interes în promovarea acesteia.
c) Analiza motivelor de recurs
Prin adresa din 13 august 2010, Ministerul Finanţelor Publice a refuzat viza de control financiar preventiv pentru deschiderea de credite, cu motivarea că prin O.U.G. nr. 45/2010 s-a modificat eșalonarea la plată a titlurilor devenite executorii până la 31 decembrie 2010 pentru drepturi salariale, astfel că tranşa de 34% din valoarea titlului executoriu urmează a fi plătită în anul 2012.
Împotriva acestui refuz de viză de control financiar preventiv s-a formulat prezenta acţiune.
Înalta Curte arată că refuzul de viză cu motivarea enunţată mai sus este nejustificat, întrucât prin H.G. nr. 422/2010 s-a aprobat suplimentarea bugetului Ministerului Justiţiei pe anul 2010 cu suma de 143.400.000 RON, pentru cheltuieli de personal, Ministerul Finanțelor fiind autorizat să introducă, la propunerea ordonatorilor principali de credite, modificările corespunzătoare în structura bugetului de stat și în volumul şi structura bugetului Ministerului Justiției.
Ca urmare, fondurile bugetare alocate prin această hotărâre de Guvern erau destinate suplimentării bugetului Ministerului Justiţiei pentru plata drepturilor restante, conform eşalonării prevăzute în O.U.G. nr. 71/2009.
H.G. nr. 422/2010 a fost publicată în M. Of. al României la data de 03 mai 2010.
Ulterior, a fost adoptată O.U.G. nr. 45/2010 care a modificat O.U.G. nr. 71/2009.
Această ordonanţă de urgenţă a Guvernului, așa cum s-a reţinut și de judecătorul fondului, nu produce efecte asupra sumelor deja alocate în executarea prevederilor O.U.G. nr. 71/2009.
H.G. nr. 422/2010 s-a adoptat în executarea O.U.G. nr. 71/2009 şi, în consecinţă, nu se poate pune în discuţie aplicarea O.U.G. nr. 45/2010, suma de 143.400.000 RON fiind deja în contul ordonatorului de credite la data adoptării acestui ultim act normativ.
În situația în care s-ar aprecia că ar fi aplicabile prevederile O.U.G. nr. 45/2010 ar însemna să se acorde efecte retroactiv unui act normativ, ceea ce ar echivala cu încălcarea principiului consacrat în art. 15 din Constituția României privind neretroactivitatea legii.
Având în vedere că legea produce efecte numai pentru viitor şi că fondurile erau alocate prin hotărâre de Guvern Ministerului Justiţiei, refuzul Ministerului de Finanţe de a acorda viza de control financiar preventiv pentru deschiderea de credite a fost nejustificat, motiv pentru care sentinţa primei instanţe este legală și temeinică.
În ceea ce priveşte excepția inadmisibilităţii acțiunii, acţiunea este nefondată întrucât refuzul pârâtului putea fi cenzurat numai pe calea unei acțiuni în justiție.
În cauză, prin mențiunea că hotărârea este executorie de drept nu s-au acordat mai mult decât s-a cerut.
Reţinând regimul juridic al sumelor pentru care s-a solicitat deschiderea creditelor bugetare, acela de drepturi salariale, Curtea de apel în mod corect a făcut aplicarea dispozițiilor art. 278 pct. 1 C. proc. civ., privind caracterul executoriu de drept al hotărârii.
d) Soluția instanţei de recurs
Având în vedere considerentele acestei decizii, în baza art. 312 C. proc. civ., se va respinge recursul declarat de Ministerul Finanţelor Publice - Unitatea Centrală de Amortizare a Sistemelor de Management Financiar şi Control, ca nefondat.
PENTRU ACESTE MOTIVE
ÎN NUMELE LEGII
DECIDE
Respinge recursul formulat de către recurentul-pârât Ministerul Finanțelor Publice - Unitatea Centrală de Amortizare a Sistemelor de Management Financiar și Control împotriva sentinţei civile nr. 3315 din 08 martie 2010 a Curţii de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, ca nefondat.
Irevocabilă.
Pronunţată în şedinţă publică, astăzi 15 octombrie 2010.
| ← ICCJ. Decizia nr. 4385/2010. Contencios. Anulare act... | ICCJ. Decizia nr. 4387/2010. Contencios. Alte cereri. Recurs → |
|---|
