ICCJ. Decizia nr. 4390/2010. Contencios. Litigiu privind funcţionarii publici (Legea Nr.188/1999). Recurs
| Comentarii |
|
ROMÂNIA
ÎNALTA CURTE DE CASAŢIE ŞI JUSTIŢIE
SECŢIA DE contencios ADMINISTRATIV ŞI FISCAL
Decizia nr. 4390/2010
Dosar nr. 2068/33/2009
Şedinţa publică din 8 octombrie 2010
Asupra recursurilor de faţă;
Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:
Curtea de Apel Cluj, secţia comercială, de contencios administrativ şi fiscal, prin sentinţa nr. 36 din 28 ianuarie 2010, a respins excepţia lipsei calităţii procesuale pasive a Ministerului Muncii, Familiei şi Protecţiei Sociale, a admis acţiunea formulată de reclamanta P.L. în contradictoriu cu pârâţii Ministerul Muncii, Familiei şi Protecţiei Sociale şi Casa Naţională de Pensii şi alte Drepturi de Asigurări Sociale, a anulat ordinele din 23 aprilie 2009, din 13 octombrie 2009, din 26 octombrie 2009 emise de Casa Naţională de Pensii şi alte Drepturi de Asigurări Sociale şi ordinul din 25 mai 2009 emis de Ministerului Muncii, Familiei şi Protecţiei Sociale şi a dispus repunerea reclamantei în funcţia deţinută anterior emiterii acestor ordine, respectiv aceea de director executiv, consilier clasa I, grad profesional superior, treapta de salarizare I la Casa judeţeană de Pensii Maramureş, cu obligarea pârâţilor la plata diferenţelor salariale cuvenite între funcţia deţinută anterior şi funcţia deţinută actualmente de reclamantă, precum şi la plata cheltuielilor de judecată în sumă de 300 RON.
Pentru a pronunţa o asemenea soluţie, prima instanţă a reţinut următoarele:
Primele trei ordine contestate în cauză au fost emise de Casa Naţională de Pensii şi alte Drepturi de Asigurări Sociale, în baza OUG nr. 37/2009, a cărei neconstituţionalitate a fost constatată prin Decizia nr. 1257/2009 a Curţii Constituţionale. Celelalte ordine atacate în speţă au fost emise în temeiul OUG nr. 105/2009, a cărei neconstituţionalitate a fost, de asemenea, declarată de instanţa constituţională, prin Decizia nr. 1629 din 3 decembrie 2009.
În opinia primei instanţe, chiar dacă deciziile Curţii Constituţionale se aplică doar pentru viitor, conform art. 147 din Legea fundamentală a ţării, ele au avut ca efect, la data pronunţării prezentei hotărâri, declararea ca neconstituţională a ordonanţelor de urgenţă, în baza căreia reclamanta a fost schimbată din funcţia publică deţinută. Aceste ordine afectează statutul juridic al funcţionarilor publici, încălcând prevederile art. 73 alin. (3) lit. j) din Constituţie, potrivit cărora statutul funcţionarilor publici se reglementează prin lege organică.
În plus, instanţa de fond a apreciat că autorităţile publice pârâte au emis acte administrative care contravin atât Legii fundamentale, cât şi legii organice, respectiv Legii nr. 188/1999 privind Statutul funcţionarilor publici.
Pe de altă parte, judecătorul fondului a arătat că faptul că reclamanta a acceptat funcţia publică oferită de autoritatea publică nu este în măsură să o împiedice de la formularea unei acţiuni în contencios administrativ, deoarece este evident că aceasta nu a dorit ca pe toată această perioadă, până la judecarea irevocabilă a cauzei sale, să îi fie încetare raporturile de funcţie.
În altă ordine de idei, Curtea a reţinut că Ministerul Muncii, Familiei şi Protecţiei Sociale are calitate procesuală pasivă, întrucât este emitentul unuia dintre actele administrative contestate.
Împotriva acestei sentinţe au declarat recurs pârâtul Ministerul Muncii, Familiei şi Protecţiei Sociale, precum şi pârâta Casa Naţională de Pensii şi alte Drepturi de Asigurări Sociale.
Pârâtul Ministerul Muncii, Familiei şi Protecţiei Sociale a solicitat modificarea hotărârii, în sensul respingerii acţiunii reclamantei ca nefondată.
Pârâta Casa Naţională de Pensii şi alte Drepturi de Asigurări Sociale a solicitat modificarea hotărârii, în sensul respingerii acţiunii, în principal, ca prematur formulată, ca inadmisibilă – ca urmare a neîndeplinirii procedurii administrative prealabile, ca lipsită de obiect, iar, în subsidiar, ca neîntemeiată.
Întrucât în cererile de recurs au fost formulate motive de recurs comune, instanţa de control judiciar va proceda la prezentarea şi la analizarea acestora în mod grupat.
Recurenţii au susţinut că sentinţa contestată a fost pronunţată cu aplicarea greşită a legii, fiind incident motivul de modificare prevăzut de art. 304 pct. 9 C. proc. civ.
În cadrul acestui motiv de recurs au fost formulate de recurent următoarele critici de nelegalitate cu privire la hotărârea judecătorească contestată:
Reclamanta a solicitat instanţei de contencios administrativ anularea ordinelor din 23 aprilie 2009, din 13 octombrie 2009 şi din 26 octombrie 2009 emise de Casa Naţională de Pensii şi alte Drepturi de Asigurări Sociale fără să aştepte răspunsul acestei autorităţi publice la plângerea prealabilă, în termenul legal de 30 de zile, motiv pentru care acţiunea sa este prematur formulată, întrucât nu au fost respectate prevederile art. 7 alin. (1), art. 8 alin. (1), art. 11 alin. (1) şi art. 12 din Legea nr. 554/2004, modificată.
Acţiunea dedusă judecăţii este inadmisibilă, întrucât OUG nr. 37/2009 nu este un act administrativ, ci un act cu putere de lege, adoptat de Guvern, în baza delegării legislative, şi este supus aprobării Parlamentului.
Dispoziţiile OUG nr. 37/2009 au fost abrogate prin OUG nr. 105/2009, motiv pentru care aceasta nu mai poate produce efecte juridice.
Acţiunea dedusă judecăţii este lipsită de obiect, deoarece intimata-reclamantă urmăreşte repunerea sa în situaţia anterioară, ceea ce echivalează cu o întoarcere a executării unui act epuizat deja.
Prevederile OUG nr. 37/2009 erau în vigoare la data emiterii ordinului contestat în cauză.
Decizia nr. 1257 din 7 octombrie 2009 pronunţată de Curtea Constituţională se aplică pentru viitor, ceea ce presupune că legea în raport cu care se apreciază existenţa cauzei de nulitate este cea în vigoare la momentul emiterii actului administrativ nelegal, potrivit regulii „tempus regit actum”.
Conform art. III alin. (1) din OUG nr. 37/2009, funcţiile publice de director executiv adjunct al serviciilor deconcentrate au fost eliminate din categoria funcţiilor publice, reglementate de Legea nr. 188/1999.
Prima instanţă a ignorat faptul că intimata-reclamantă a solicitat mutarea definitivă în funcţia publică de execuţie vacantă existentă în cadrul Casei judeţene de Pensii Maramureş, fiind aplicabile prevederile art. 99 alin. (1) lit. b) şi alin. (2)-(7) din Legea nr. 188/1999, republicată.
Intimata-reclamantă a formulat întâmpinare în care a solicitat respingerea recursului ca nefondat.
Analizând sentinţa atacată, în raport cu criticile formulate, cât şi din oficiu, în baza art. 3041 C. proc. civ., Înalta Curte apreciază că recursurile sunt nefondate pentru considerentele care vor fi expuse în continuare.
Instanţa de control judiciar constată că în speţă nu sunt întrunite cerinţele impuse de art. 304 sau art. 3041 C. proc. civ., în vederea casării sau modificării hotărârii: prima instanţă a reţinut corect situaţia de fapt, în raport de materialul probator administrat în cauză, şi a realizat o încadrare juridică adecvată.
În cauză, nu este necesară îndeplinirea procedurii administrative prealabile, întrucât acţiunea în contencios administrativ a fost întemeiată în drept pe dispoziţiile art. 9 din Legea nr. 554/2004, modificată.
Potrivit art. 9 alin. (4) din legea anterior individualizată, în situaţia în care Decizia de declarare a neconstituţionalităţii unei ordonanţe a Guvernului este urmarea unei excepţii ridicate în altă cauză, acţiunea poate fi introdusă direct la instanţa de contencios administrativ competentă, în limitele unui termen de decădere de un an, calculat de la data publicării Deciziei Curţii Constituţionale în M. Of. al României, Partea I.
De asemenea, prevederile art. 7 alin. (5) din aceeaşi lege, prevăd că, în cazul acţiunilor introduse de prefect, Avocatul Poporului, Ministerul Public, A.N.F.P. sau al celor care privesc cererile persoanelor vătămate prin ordonanţe sau dispoziţii ale ordonanţe, precum şi în cazurile prevăzute la art. 2 alin. (2) şi la art. 4 nu este obligatorie plângerea prealabilă.
Ca atare, fiind vorba despre contestarea unor acte administrative întemeiate pe OUG a Guvernului declarate neconstituţionale nu este necesară parcurgerea procedurii administrative prealabile de către intimata-reclamantă.
Prin Decizia nr. 660 din 18 august 2005 a Casei Naţionale de Pensii, intimata-reclamantă a fost numită în funcţia de director executiv – consilier clasa I, grad profesional superior, treapta de salarizare I la Casa judeţeană de Pensii Maramureş, funcţie pe care aceasta a deţinut-o până la momentul emiterii ordinului nr. 443 din 23.04.2009 emis de aceeaşi autoritate publică.
Temeiul juridic al acestei măsuri administrative l-a constituit art. III alin. (1) din OUG nr. 37/2009 privind unele măsuri de îmbunătăţire a activităţii administraţiei publice locale, Legea nr. 188/1999 privind Statutul funcţionarilor publici, republicată, precum şi HG nr. 13/2004 privind Statutul Casei Naţionale de Pensii şi alte Drepturi de Asigurări Sociale, cu modificările şi completările ulterioare.
Prin ordinul nr. 995 din 13 octombrie 2009 emis de Casa Naţională de Pensii şi alte Drepturi de Asigurări Sociale, s-a dispus încetarea contractului de management al intimatei-reclamante, începând cu data de 14 octombrie 2009.
Temeiul de drept al acestei măsuri administrative l-a constituit prevederile OUG nr. 105/2009.
Prin ordinul nr. 1229 din 25 mai 2009 emis de Ministerului Muncii, Familiei şi Protecţiei Sociale, în baza art. III alin. (4) din OUG nr. 37/2009, intimata-reclamantă a fost numită în funcţia de director coordonator adjunct la Direcţia Economică, Evidenţă Contabilă, în cadrul Casei judeţene de Pensii Maramureş.
Înalta Curte apreciază că pentru argumentarea soluţiei adoptate în legătură cu problema de drept dedusă judecăţii se impune prezentarea unor scurte consideraţii cu privire la excepţia de neconstituţionalitate şi efectele acesteia.
Controlul de constituţionalitate exercitat pe calea excepţiei de neconstituţionalitate este un control de conformitate şi conformare a legii sau ordonanţelor guvernamentale cu dispoziţiile Constituţiei, în cadrul căruia prevalează garantarea drepturilor şi libertăţilor cetăţeneşti.
Potrivit art. 147 alin. (1) din Constituţie, dispoziţiile din legile şi ordonanţele în vigoare, precum şi cele din regulamente, constatate ca fiind neconstituţionale, îşi încetează efectele juridice la 45 de zile de la publicarea Deciziei Curţii Constituţionale dacă, în acest interval, Parlamentul sau Guvernul, după caz, nu pun de acord prevederile neconstituţionale cu dispoziţiile Constituţiei; pe durata acestui termen, dispoziţiile constatate ca fiind neconstituţionale sunt suspendate de drept.
Conform alin. (4) din articolul aflat în discuţie, Deciziile Curţii Constituţionale se publică în M. Of. al României; de la data publicării, deciziile sunt general obligatorii şi au putere numai pentru viitor.
Ca atare, Deciziile Curţii Constituţionale privind admiterea unei excepţii de neconstituţionalitate sunt de imediată aplicare, cu consecinţa înlăturării normei declarate neconstituţionale din sistemul normativ.
Cu alte cuvinte, în situaţia în care soluţia Curţii Constituţionale nu ar avea aplicare directă şi imediată, întreaga procedură de control a constituţionalităţii legilor şi ordonanţelor ar fi lipsită de finalitate.
Pe acest aspect, poate fi amintită şi Decizia Curţii Constituţionale nr. 186/1999 în care s-a statuat că instanţele judecătoreşti trebuie să facă aplicarea directă a dispoziţiilor constituţionale relevante, în sensul de a înlătura prevederile neconstituţionale, dacă legiuitorul nu a procedat la modificarea sau abrogarea acestora.
Plenul Curţii Constituţionale, în temeiul art. 146 lit. a) din Constituţie şi art. 15 şi urm. din Legea nr. 47/1992, a exercitat controlul de constituţionale a priori asupra legii de aprobare a OUG nr. 37/2009 şi, totodată, asupra ordonanţei respective, care constituie conţinutul normativ al legii.
Prin Decizia nr. 1257 din 7 octombrie 2009, instanţa constituţională a declarat neconstituţională Legea de aprobare a OUG nr. 37/2009, iar din analiza considerentelor deciziei rezultă că viciul neconstituţionalităţii afectează însuşi actul normativ aprobat prin această lege.
De asemenea, prin Decizia nr. 1629 din 3 decembrie 2009, instanţa constituţională a declarat neconstituţională şi OUG nr. 105/2009.
În considerentele deciziilor anterior enunţate, Curtea Constituţională a arătat, în esenţă, că modalitatea de reglementare a funcţiei publice, respectiv „actul administrativ” de numire reprezintă o construcţie juridică deficitară şi confuză care ridică problema statutului juridic al directorului coordonator şi a naturii juridice a contractului de management.
În plus, instanţa constituţională a precizat că, prin adoptarea OUG nr. 37/2009, au fost încălcate prevederile art. 15 din Constituţie, statutul juridic al funcţiei publice de conducere, reglementat prin Legea nr. 188/1999, întrucât Guvernul a intervenit într-un domeniu pentru care nu avea competenţă materială.
Potrivit art. 9 alin. (1) şi (5) din Legea nr. 554/2004, modificată, persoana vătămată într-un drept al său ori într-un interes legitim prin ordonanţe sau dispoziţii din ordonanţe poate introduce acţiune la instanţa de contencios administrativ, acţiune care poate avea ca obiect acordarea de despăgubiri pentru prejudiciile cauzate prin aceste ordonanţe, anularea actelor administrative emise în baza acestora, precum şi, după caz, obligarea unei autorităţi publice la emiterea unui act administrativ sau la realizarea unei operaţiuni administrative.
După cum s-a arătat mai sus, acelaşi text de lege reglementează, în alin. (4), situaţia acţiunilor formulate de o persoană vătămată, în cazul în care s-a declarat neconstituţională ordonanţa prin admiterea unei excepţii într-o altă cauză.
Din analiza acestor dispoziţii legale, Înalta Curte constată că legiuitorul a prevăzut faptul că, în ipoteza admiterii excepţiei de neconstituţionalitate a ordonanţei într-o altă cauză, efectele se produc, de la data admiterii excepţiei, şi în cauze similare, care au ca temei juridic aceleaşi prevederi declarate neconstituţionale.
În speţa de faţă, intimata-reclamantă a solicitat anularea actelor administrative anterior descrise, temeiul juridic fiind art. 1 şi art. 9 din Legea nr. 554/2004.
După cum s-a relevat anterior, măsura de eliberare din funcţia publică de conducere a avut la bază aplicarea prevederilor OUG nr. 37/2009, care a fost declarată neconstituţională, prin Decizia nr. 1257 din 7 octombrie 2009.
Ca atare, în temeiul art. 9 alin. (4) din Legea contenciosului administrativ, efectele acestei decizii a instanţei constituţionale se extind şi asupra celorlalte cauze având ca obiect anularea actelor administrative emise în temeiul OUG nr. 37/2009.
În altă ordine de idei, Înalta Curte reţine că eliberarea intimatei-reclamante din funcţia publică pe care o deţinea, în alte situaţii decât cele reglementate de Legea nr. 188/1999, reprezintă un act nelegal, de natură a afecta în mod evident securitatea raporturilor de funcţie, care se circumscrie noţiunii de securitate socială, protejată prin Convenţia Europeană a Drepturilor Omului şi actele comunitare, precum şi prin alte tratate internaţionale la care România este parte şi a căror îndeplinire este obligată să o asigure, potrivit art. 11 şi art. 20 din Constituţia României.
Nici criticile recurenţilor referitoare la ultraactivitatea OUG nr. 37/2009 este nefondată.
Pe acest aspect, Înalta Curte reţine că legea de aprobare a acestei ordonanţe a fost constatată ca neconstituţională, prin Decizia nr. 1257/2009, iar analiza de neconstituţionalitate a avut în vedere atât legea de aprobare cât şi însăşi ordonanţa de urgenţă, întrucât Parlamentul nu a adoptat legea, ci a aprobat ordonanţa de urgenţă, corpul legii fiind reprezentat de înseşi dispoziţiile ordonanţei.
Înalta Curte arată că actul şi măsura adoptată în baza acestei ordonanţe sunt afectate de viciul de neconstituţionalitate al ordonanţei şi, în consecinţă, corect au fost anulate de instanţa de fond.
În mod corect, prima instanţă a apreciat că acţiunea intimatei-reclamante nu este lipsită de obiect, întrucât aceasta a acceptat numirea pe o altă funcţie publică pentru a nu-i înceta raportul de funcţie pe perioada derulării litigiului de contencios administrativ.
Pentru considerentele anterior arătate, Înalta Curte, în temeiul art. 312 alin. (1) teza a II-a C. proc. civ., coroborat cu art. 20 şi 28 din Legea nr. 554/2004, modificată, va respinge recursurile ca nefondate.
PENTRU ACESTE MOTIVE
ÎN NUMELE LEGII
DECIDE
Respinge recursurile declarate de Ministerul Muncii, Familiei şi Protecţiei Sociale şi Casa Naţională de Pensii şi alte Drepturi de Asigurări Sociale împotriva sentinţei nr. 36 din 28 ianuarie 2010 a Curţii de Apel Cluj, secţia comercială, de contencios administrativ şi fiscal, ca nefondate.
Irevocabilă.
Pronunţată în şedinţă publică, astăzi 8 octombrie 2010.
| ← ICCJ. Decizia nr. 4391/2010. Contencios. Litigiu privind... | ICCJ. Decizia nr. 4380/2010. Contencios. Conflict de... → |
|---|
