ICCJ. Decizia nr. 4439/2010. Contencios. Suspendare executare act administrativ. Recurs
| Comentarii |
|
ROMÂNIA
ÎNALTA CURTE DE CASAŢIE ŞI JUSTIŢIE
SECŢIA DE contencios ADMINISTRATIV ŞI FISCAL
Decizia nr. 4439/2010
Dosar nr. 6296/2/2009
Şedinţa publică de la 20 octombrie 2010
Asupra recursului de faţă;
Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:
Reclamanţii Z.D., G.D., G.L., G.O., B.A., T.A., C.E., O.M., P.A., P.V., T.T., B.A.M., S.C., R.V., E.L., F.D., B.M., P.S., G.A., B.L., judecători în cadrul Judecătoriei Drobeta Turnu Severin, au chemat în judecată Ministerul Justiţiei şi Libertăţilor Cetăţeneşti, solicitând ca prin sentinţa ce se va pronunţa să se dispună suspendarea adresei din 03 iulie 2009, emisă de pârât.
În motivarea cererii, s-a arătat că prin adresa din 03 iulie 2009 s-a dispus că „începând cu data de 10 iulie 2009 drepturile salariale aferente lunii iunie 2009 se vor achita fără a include şi sporul de 50% pentru risc şi suprasolicitare neuropsihică. Această modalitate de calcul se va păstra şi pentru viitor, plata sporului de risc şi suprasolicitare neuropsihică urmând să se efectueze conform eşalonării prevăzute de O.U.G. nr. 71/2009 privind plata unor sume prevăzute în titluri executorii având ca obiect acordarea de drepturi salariale personalului din sectorul bugetar.”
Se arată de către reclamanţi că adresa contestată reprezintă un act administrativ în înţelesul art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004 şi, de asemenea, că este îndeplinită cerinţa cazului bine justificat şi condiţia pagubei iminente.
Pârâtul Ministerul Justiţiei şi Libertăţilor Cetăţeneşti a formulat întâmpinare prin care a invocat excepţia inadmisibilităţii acţiunii, faţă de împrejurarea că actul a cărui suspendare se solicită nu este unul administrativ în sensul Legii 554/2004.
De asemenea, a mai invocat şi excepţia lipsei de interes în promovarea acţiunii, în considerarea împrejurării că adresa din 03 iulie 2009 a fost deja suspendată de Curtea de Apel Cluj şi Curtea de Apel Bucureşti în Dosarele nr. 1313/33/2009, respectiv nr. 6182/2/2009.
La data de 17 iulie 2009, au formulat cerere de intervenţie în interes propriu C.S.N., B.C.L. şi U.C.A., solicitând suspendarea executării adresei din 03 iulie 2009, pentru aceleaşi motive invocate de către reclamanţi.
În şedinţa din data de 19 ianuarie 2010 ,Curtea a invocat din oficiu excepţia lipsei plângerii prealabile a intervenienţilor.
Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a de contencios administrativ şi fiscal, prin sentinţa civilă nr. 289 din 19 ianuarie 2010 a pronunţat următoarea soluţie: respinge cererea de intervenţie în interes propriu formulată de intervenienţii C.S.N., B.C.L. şi U.C.A., ca inadmisibilă.
Respinge excepţia inadmisibilităţii acţiunii ca nefondată.
Admite acţiunea formulată de reclamanţi şi suspendă executarea actului administrativ din 03 iulie 2009 emis de Ministerul Justiţiei şi Libertăţilor Cetăţeneşti, până la pronunţarea instanţei de fond.
Pentru a pronunţa această sentinţă, instanţa a reţinut, cu privire la excepţiile invocate, următoarele:
Acţiunea în contencios administrativ a fost introdusă fără a respecta procedura prealabilă prevăzută de lege, astfel că, cererea de intervenţie în interes propriu va fi respinsă ca inadmisibilă.
Cât priveşte excepţia inadmisibilităţii cererii principale, instanţa de fond a respins-o ca neîntemeiată, reţinând că inadmisibilitatea unei acţiuni poate interveni numai atunci când dreptul pretins nu este recunoscut de lege, ceea ce nu este cazul în speţă.
Referitor la excepţia lipsei de interes în promovarea acţiunii, instanţa a reţinut că suspendarea executării actului administrativ unilateral se dispune până la pronunţarea instanţei învestită cu soluţionarea fondului, fiind deci vorba de cererea în anularea actului pronunţată de către acelaşi titular, iar nu de un reclamant oarecare, chiar dacă vizează suspendarea aceluiaşi act administrativ.
Cu privire la cererea de suspendare a executării actului administrativ din 03 iulie 2009, s-a reţinut că, în baza unei cercetări sumare a aparenţei dreptului se apreciază că există o îndoială puternică şi evidentă asupra prezumţiei de legalitate a actului a cărui suspendare se solicită.
Împotriva acestei sentinţe, considerată nelegală şi netemeinică, a declarat recurs pârâtul Ministerul Justiţiei.
Recurentul a susţinut, în esenţă, că adresa contestată nu constituie un act administrativ, în sensul Legii nr. 554/2004, ci o măsură stabilită de ordonatorul principal de credite, în sarcina celorlalţi ordonatori din sistem, materializată sub forma unei adrese; în concret, este vorba despre o simplă operaţiune de încunoştinţare a ordonatorilor secundari şi terţiari de credite, realizată ca urmare a intrării în vigoare a O.U.G. nr. 71/2009, coroborat cu Legea nr. 18/2009 şi Legea nr. 500/2002; ca atare, susţine recurentul, această adresă nu poate face obiectul controlului de legalitate la instanţa de contencios administrativ;
Adresa în discuţie nu dispune asupra unei părţi a salariului aflat în plată deoarece, în realitate, este vorba de un spor care se plătea exclusiv persoanelor care deţineau hotărâri judecătoreşti prin care Ministerul Justiţiei şi Libertăţilor Cetăţeneşti era obligat la plata acestor drepturi „în continuare” sau „pentru viitor”;
În speţă, sunt incidente prevederile O.U.G. nr. 71/2009, întrucât sporul de 50% nu face parte din salariul magistraţilor; astfel, O.U.G. nr. 27/2006 nu cuprinde nicio dispoziţie referitoare la sporul de risc şi suprasolicitare neuropsihică, iar Legea nr. 50/1996 a fost abrogată prin O.G. nr. 83/2000. În plus, arată recurentul, prin decizia nr. 21 din 10 martie 2008, Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie a reţinut următoarele: „în interpretarea şi aplicarea unitară a dispoziţiilor art. 47 din Legea nr. 50/1996 privind salarizarea şi alte drepturi ale personalului din organele autorităţii judecătoreşti, republicată, constată că judecătorii, procurorii şi magistraţii-asistenţi, precum şi personalul auxiliar de specialitate au dreptul la un spor de 50% pentru risc şi suprasolicitare neuropsihică, calculat la indemnizaţia brută lunară, respectiv salariul de bază brut lunar, şi după intrarea în vigoare a O.G. nr. 83/2000, aprobată prin Legea nr. 334/2001”.
După pronunţarea acestei decizii, instanţele judecătoreşti au admis acţiunile şi au apreciat că art. 47 din Legea nr. 50/1996 este în vigoare.
Prin Decizia nr. 838/2009, Curtea Constituţională a constatat existenţa unui conflict de natură constituţională între autoritatea judecătorească, pe de o parte, şi Parlamentul României şi Guvernul României, pe de altă parte.
Ca atare, se arată în cererea de recurs, după pronunţarea acestei decizii, instanţele nu mai pot aplica decizia nr. 21 din 10 martie 2008 a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie.
În cauză nu a fost încălcat principiul neretroactivităţii legii, întrucât O.U.G. nr. 71/2009 a intrat în vigoare la data de 18 iunie 2009, iar obligaţia de plată a drepturilor salariale aferente lunii iunie a devenit exigibilă la data de 10 iulie 2009.
Analizând sentinţa atacată, în raport cu criticile formulate, cât şi din oficiu, în baza art. 3041 C. proc. civ., Înalta Curte apreciază că recursul este nefondat, pentru considerentele care vor fi expuse în continuare:
Instanţa de control judiciar constată că în speţă nu sunt întrunite cerinţele impuse de art. 304 sau art. 3041 C. proc. civ., în vederea casării sau modificării hotărârii: prima instanţă a reţinut corect situaţia de fapt, în raport de materialul probator administrat în cauză, şi a realizat o încadrare juridică adecvată.
1. Aşa cum s-a reţinut anterior, obiectul acţiunii deduse judecăţii îl reprezintă anularea adresei din 03 iulie 2009 emisă de conducătorul autorităţii recurente.
Prin acest act, emitentul a dispus ca, la data de 10 iulie 2009, drepturile salariale aferente lunii iunie 2009 să se achite fără a include şi sporul de 50% pentru risc şi suprasolicitare neuropsihică. În plus, aceeaşi autoritate publică a arătat că această modalitate de calcul a drepturilor salariale se va păstra şi pentru viitor, plata sporului anterior individualizat urmând să se efectueze conform eşalonării prevăzute de O.U.G. nr. 71/2009 privind plata unor sume prevăzute în titluri executorii având ca obiect acordarea de drepturi salariale personalului din sectorul bugetar.
În preambulul acestui act administrativ au fost invocate:
- prevederile O.U.G. nr. 34/2009 cu privire la rectificarea bugetară pe anul 2009 şi reglementarea unor măsuri financiar-contabile;
- dispoziţiile Primului-Ministru, transmise prin adresa din 06 mai 2009 privind încadrarea în cheltuielile de personal aprobate pentru anul 2009;
- adresa din 26 iunie 2009 a Ministerului Finanţelor Publice prin care Ministerul Justiţiei şi Libertăţilor Cetăţeneşti a fost informat că fondurile prevăzute la Titlul I „Cheltuieli de personal” nu pot fi majorate, întrucât nu pot fi identificate surse suplimentare, iar condiţionalităţile impuse de organismele financiare internaţionale în domeniul cheltuielilor bugetare, în special, al cheltuielilor de personal asumate de Guvernul României trebuie respectate de toţi ordonatorii de credite;
- faptul că fondurile prevăzute de Legea bugetului de stat pe anul 2009 pentru plata sumelor reprezentând sporul de 50% pentru risc şi suprasolicitare neuropsihică au fost epuizate - prevederile O.U.G. nr. 71/2009 privind plata unor sume prevăzute în titluri executorii.
2. Înalta Curte apreciază că, în speţa de faţă, nu poate fi primită critica recurentului în sensul negării caracterului de act administrativ a adresei din 03 iulie 2009.
În mod evident, adresa în discuţie adoptă o măsură prin care se modifică un element esenţial al raporturilor de serviciu existente între judecători şi stat: mai precis, este vorba de modificarea cuantumului salariului cuvenit pentru activitatea prestată în luna iunie 2009.
În plus, măsura supusă analizei în cauza de faţă a fost luată în regim de putere publică, în vederea organizării executării unei norme cu putere de lege, respectiv a O.U.G. nr. 71/2009, dar şi a unei legi, respectiv Legea nr. 18/2009.
Aşadar, nu se poate afirma că suntem în prezenţa unei simple operaţiuni administrative de comunicare către ordonatorii secundari şi terţiari de credite, după cum în mod eronat susţine recurentul.
3. În prezent, principiul legalităţii a devenit un principiu fundamental în toate sistemele de drept, iar acesta constă în respectarea întocmai a legii de către destinatarii ei (cetăţeanul şi statul).
În sistemul juridic românesc, acest principiu este reglementat în art. 1 alin. (5) şi art. 16 alin. (2) din Constituţie. Astfel, primul text constituţional precizează faptul că, în România, respectarea Constituţiei, a supremaţiei sale şi a legilor este obligatorie. Pe de altă parte, al doilea text cuprins în Legea fundamentală arată că nimeni nu este mai presus de lege.
În cazul actelor administrative, legalitatea înseamnă recunoaşterea caracterului valabil al actelor şi al efectelor lor până în momentul anulării, în baza prezumţiei de legalitate. Chiar dacă beneficiază de putere discreţionară, autorităţile publice nu pot ignora legea, a cărei organizare a executării şi executare în concret trebuie să o realizeze.
Cu alte cuvinte, între actul administrativ şi lege există în mod necesar un raport de subordonare.
Pe linia acestor considerente teoretice se înscrie şi practica Curţii Constituţionale din ţara noastră, a cărei jurisprudenţă apără principiul legalităţii, care trebuie să guverneze activitatea administraţiei publice.
De altfel, în mod constant, instanţa constituţională a reafirmat că legalitatea trebuie să stea la temelia tuturor raporturilor juridice într-un stat de drept.
4. În concepţia Legii contenciosului administrativ român, prin noţiunea de exces de putere se înţelege exercitarea dreptului de apreciere al autorităţilor publice, prin încălcarea limitelor competenţei prevăzute de lege sau prin încălcarea drepturilor şi libertăţilor cetăţenilor.
Limitele dreptului de apreciere din partea administraţiei publice sunt date tocmai de limitele drepturilor cetăţenilor, prevăzute de Constituţie şi de lege.
Cu alte cuvinte, unde începe dreptul cetăţeanului se încheie dreptul de apreciere al administraţiei.
De asemenea, se poate afirma că, în raport de principiul consacrat de art. 16 alin. (2) din Constituţie, nu este de conceput exercitarea dreptului de apreciere în afara legii.
5. În speţa de faţă, este nefondată critica recurentului privind aplicabilitatea dispoziţiilor O.U.G. nr. 71/2009, în raport de argumentele care vor fi expuse în continuare:
În primul rând, ordonanţa în discuţie, după cum se arată chiar în titulatura sa, se referă la plata unor sume prevăzute în titluri executorii având ca obiect acordarea de drepturi salariale personalului din sectorul bugetar.
Preambulul acestui act normativ face trimitere la titlurile executorii emise anterior intrării în vigoare a ordonanţei.
Aşadar, este vorba despre titlurile executorii emise anterior datei de 18 iunie 2009, când ordonanţa a fost publicată în M. Of. nr. 416/2009.
De asemenea, art. 3 din O.U.G. nr. 71/2009 prevede faptul că plăţile restante la sumele aferente titlurilor executorii aflate sub incidenţa prevederilor O.U.G. nr. 75/2008 privind stabilirea unor măsuri pentru soluţionarea unor aspecte financiare în sistemul justiţiei, aprobată cu modificări prin Legea nr. 76/2009 şi a dispoziţiilor ordinului Ministrului Justiţiei, al Ministrului Economiei şi Finanţelor, al Preşedintelui Consiliului Superior al Magistraturii nr. 1.859/C/2.484/26.659/131/3.774/C/2008 privind modalitatea de eşalonare a plăţii sumelor prevăzute în titlurile executorii emise până la intrarea în vigoare a O.U.G. nr. 75/2008 se execută cu respectarea prevederilor art. 1 şi 2.
6. În plus, nu se poate pune problema incidenţei art. 1 alin. (1) din O.U.G.nr. 71/2009, care menţionează faptul că plata sumelor prevăzute în hotărâri judecătoreşti având ca obiect acordarea unor drepturi de natură salarială stabilite
În favoarea personalului din sectorul bugetar, devenite executorii până la data de 31 decembrie 2009, se va realiza după o procedură de executare în perioada 2010-2012.
Un argument în acest sens îl reprezintă faptul că este vorba de plata drepturilor salariale aferente lunii iunie 2009, deci pentru o perioadă anterioară intrării în vigoare a acestei ordonanţe.
7. Dacă s-ar accepta punctul de vedere al autorităţii publice recurente, în sensul că sporul salarial aflat în discuţie a fost acordat pe cale jurisprudenţială,nu se poate concepe admiterea ideii de retroactivitate a unei norme cu putere de lege.
Art. 15 alin. (2) din Constituţie consacră principiul neretroactivităţii legii, prevăzând că legea dispune numai pentru viitor, cu excepţia legii penale sau contravenţionale mai favorabile.
Pe acest aspect, trebuie subliniat faptul că securitatea juridică impune neaplicarea regulilor de drept unor situaţii existente înainte de momentul emiterii actului.
În jurisprudenţa instanţelor de contencios administrativ, neretroactivitatea a fost recunoscută ca un principiu general de drept, ceea ce i-a permis impunerea lui şi în privinţa actelor administrative.
De asemenea, trebuie subliniat faptul că interdicţia retroactivităţii actelor administrative nu este numai un principiu interpretativ, ci condiţionează însăşi legalitatea acestor acte.
În speţa de faţă, instanţa de contencios administrativ constată că este în prezenţa unei aplicări retroactive a prevederilor art. 1 din O.U.G. nr. 71/2009, care este o normă cu putere de lege. Această situaţie conduce la încălcarea principiului anterior individualizat la momentul emiterii actului administrativ contestat.
8. Înalta Curte nu poate reţine critica recurentului în sensul că autoritatea publică emitentă a actului administrativ contestat a avut în vedere lipsa de fonduri pentru înlăturarea de la plată a acestui spor salarial, întrucât executarea unei hotărâri judecătoreşti irevocabile constituie o obligaţie legală a statului, sens în care s-a pronunţat în mod constant şi jurisprudenţa Curţii Europene a Drepturilor Omului.
9. Ca atare, în raport cu argumentele anterior prezentate, rezultă că recurentul a acţionat cu exces de putere la momentul emiterii actului administrativ contestat, fapt ce determină nelegalitatea acestuia.
Pe cale de consecinţă, Înalta Curte, în temeiul art. 312 alin. (1) teza a II-a C. proc. civ., coroborat cu art. 20 şi 28 din Legea nr. 554/2004, modificată, va respinge recursul, ca nefondat.
PENTRU ACESTE MOTIVE
ÎN NUMELE LEGII
DECIDE
Respinge recursul declarat de Ministerul Justiţiei împotriva sentinţei civile nr. 289 din 19 ianuarie 2010 a Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a de contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.
Irevocabilă.
Pronunţată în şedinţă publică, astăzi 20 octombrie 2010.
| ← ICCJ. Decizia nr. 4434/2010. Contencios. Suspendare executare... | ICCJ. Decizia nr. 4457/2010. Contencios → |
|---|
