ICCJ. Decizia nr. 4596/2010. Contencios
| Comentarii |
|
ROMÂNIA
ÎNALTA CURTE DE CASAŢIE ŞI JUSTIŢIE
SECŢIA DE contencios ADMINISTRATIV ŞI FISCAL
Decizia nr. 4596/2010
Dosar nr. 38372/325/2008
Şedinţa publică de la 28 octombrie 2010
Asupra recursurilor de faţă;
Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:
Reclamantul W.M. a chemat în judecată Comisia Locală de Fond Funciar Timişoara, Comisia Judeţeană de Fond Funciar Timiş şi Administraţia Domeniilor Publice – Filiala Timiş, solicitând instanţei ca în contradictoriu cu pârâţii, să se identifice terenul deţinut de Agenţia Domeniilor Statului şi să-l pună la dispoziţia Comisiei Locale de Fond Funciar; să se solicite punerea la dispoziţie a suprafeţei de teren pentru care i-a fost validat reclamantului dreptul de proprietate prin reconstituire, în suprafaţă de 2,91 ha, prin hotărârea nr. 1164 din 15 februarie 2007; să facă propunerea pentru emiterea deciziei de atribuire a terenului privind titlul de proprietate; Comisia judeţeană să procedeze la validarea propunerii şi apoi să elibereze titlul de proprietate.
În motivarea acţiunii, reclamantul a arătat că este cetăţean român de etnie germană şi că prin hotărârea nr. 1164 din 15 februarie 2007 a Comisiei judeţene de fond funciar Timiş i-a fost validat dreptul de proprietate prin reconstituire după antecesoarea sa S.M. Potrivit art. 19 din H.G. nr. 890/2005 pârâtele I şi II trebuiau, la cererea sa, să-i atribuie cu prioritate terenuri care se aflau în rezervă la dispoziţia acestora (art. 17 din Legea nr. 18/1991).
Reclamantul a mai arătat că s-a adresat cu cerere pârâtelor care i-au adresat un răspuns a cărui finalitate a fost o amânare fără termen, deşi potrivit art. 10 din H.G. nr. 890/2005 pârâtele aveau obligaţia să facă demersuri pentru identificarea unor rezerve de teren.
În şedinţa publică din 16 aprilie 2008, reprezentantul reclamantului, a solicitat introducerea în cauză în calitate de pârâtă şi a numitei Agenţia Domeniilor Statului Bucureşti.
Prin sentinţa civilă nr. 6281 din 14 mai 2008, Judecătoria Timişoara a respins excepţia lipsei calităţii procesuale pasive a pârâtei Agenţia Domeniilor Statului; a admis acţiunea formulată de reclamant, a obligat pârâta Comisia judeţeană de fond funciar de pe lângă Instituţia Prefectului Judeţului Timiş să formuleze şi să înainteze Agenţiei Domeniilor Statului cerere privind predarea unei suprafeţe de teren de 2,91 ha în raza oraşului Timişoara; a fost obligată pârâta Agenţia Domeniilor Statului la predarea pe bază de protocol către pârâta Comisia Locală pentru Fond Funciar de pe lângă Primăria Timişoara a unei suprafeţe de 2,91 ha pe raza oraşului Timişoara, în vederea punerii în posesie a reclamantului, cu această suprafaţă a fost obligată pârâta Comisia Locală de Fond Funciar Timişoara să pună în posesie reclamantul, iar pârâta Comisia judeţeană de fond funciar Timiş să emită titlul de proprietate reclamantului pentru suprafaţa de 2,91 ha pe raza oraşului Timişoara, în urma predării acestei suprafeţe de către pârâta Agenţia Domeniilor Statului.
Împotriva acestei sentinţe au formulat recurs reclamantul W.M. şi pârâta Comisia judeţeană pentru stabilirea dreptului de proprietate privată asupra terenurilor.
Tribunalul Timiş prin decizia nr. 182 din 14 octombrie 2008 a admis recursurile declarate de W.M. şi Comisia judeţeană pentru stabilirea dreptului de proprietate privată asupra terenurilor Timiş, a casat sentinţa recurată şi a trimis pricina spre o nouă judecată, aceleiaşi Judecătorii Timişoara, cauza fiind înregistrată sub nr. 3837.1/325/2008.
La termenul de judecată din 7 decembrie 2009, reclamantul W.M. a invocat excepţia de nelegalitate a H.G. nr. 517/1999 anexa 2 pct. XX.
În motivarea excepţiei de nelegalitate, reclamantul a arătat că atacă H.G. nr. 517/1999, anexa 2, poziţia XX, întrucât terenul care formează obiectul litigiului a fost trecut în domeniul public al statului, acest act fiind emis cu încălcarea dispoziţiilor art. 3 alin. (1) din Legea nr. 213/1998, care prevede că domeniul public al statului „este alcătuit din bunurile prevăzute la art. 135 alin. (4) din Constituţie, din cele stabilite în anexa care face parte integrantă din prezenta lege şi din alte bunuri care, potrivit legii sau prin natura lor, sunt de uz sau interes public (…)” şi ale art. 2 alin. (1) lit. i) din Legea nr. 554/2004, care defineşte interesul public.
Reclamantul a mai arătat că, de acest act administrativ atacat depinde soluţionarea fondului litigiului, deoarece obiectul cauzei este retrocedarea terenului şi în condiţiile în care terenul în litigiu ar ţine într-adevăr de domeniul public al statului, acesta ar fi inalienabil şi nu s-ar putea reconstitui dreptul să de proprietate.
S-a arătat, de asemenea, ca includerea terenului în litigiu în domeniul public al statului s-a făcut cu încălcarea dispoziţiilor art. 3 alin. (1) din Legea nr. 213/1998, deoarece terenul nu se încadrează în bunurile anexă, fiind vorba despre un teren viran şi nu despre unul „destinat cercetării şi producerii de seminţe şi de material săditor din categoriile biologice şi de animale de rasă” şi nici nu este de interes public naţional.
Prin încheierea civilă nr. 64/R/27 ianuarie 2010, pronunţată în Dosarul nr. 3837.1/325/2008, Curtea de Apel Timişoara, secţia civilă, a scos cauza de pe rolul acestei secţii şi a trimis dosarul secţiei de contencios administrativ şi fiscal, din cadrul acestei instanţe.
Prin întâmpinările formulate, atât Consiliul Local al Municipiului Timişoara, cât şi Guvernul României au solicitat respingerea excepţiei de nelegalitate ca inadmisibilă şi în subsidiar ca netemeinică şi nelegală.
Curtea de Apel Timişoara, secţia de contencios administrativ şi fiscal, prin sentinţa civilă nr. 236 din 3 mai 2010 a dispus următoarea soluţie:
- Respinge excepţia inadmisibilităţii excepţiei de nelegalitate:
- Respinge excepţia lipsei calităţii procesuale pasive a Consiliului Local al Municipiului Timişoara;
- Admite excepţia de nelegalitate invocată de reclamantul W.M.;
- Constată nelegalitatea pct. XX din anexa 2 la H.G. nr. 517/1999, privind delimitarea suprafeţelor de teren strict necesar pentru cercetarea şi producerea de seminţe şi material săditor din categorii biologice superioare şi de animale de rasă şi trecerea terenurilor destinate producţiei, aflate în administrarea institutelor şi staţiunilor de cercetare şi producţie agricolă, în domeniul privat al statului.
Pentru a pronunţa această sentinţă, instanţa a reţinut cu privire la excepţia inadmisibilităţii excepţiei de nelegalitate invocată, că este nefondată, reţinând că H.G. nr. 517/1999 nu este un act cu caracter normativ, ci un act administrativ individual, art. 4 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, permiţând invocarea excepţiei de nelegalitate cu privire la acte administrative individuale, cum este şi H.G. nr. 517/1999.
Cu privire la excepţia lipsei calităţii procesuale pasive a Consiliului Local al Municipiului Timişoara, instanţa constată că reclamantul nu a chemat în judecată Consiliul Local al Municipiului Timişoara.
Referitor la fondul excepţiei de nelegalitate, instanţa reţine că interesul public care a determinat trecerea acestui teren în domeniul public nu a fost probat, câtă vreme nu s-a făcut o referire la împrejurările care justifică această măsură.
Astfel, instanţa reţine că trecerea terenului menţionat la pct. XX din anexa 2 la H.G. nr. 517/1999 în domeniul public al Statului Român nu a fost justificată de existenţa unei cauze de utilitate publică sau de un interes public, această trecere făcându-se cu încălcarea dispoziţiilor art. 1, art. 3 alin. (1) şi (4), şi ale art. 7 alin. (1) din Legea nr. 213/1998, motiv pentru care instanţa va admite excepţia de nelegalitate invocată de reclamant.
Împotriva acestei sentinţe au declarat recurs, atât Comisia Locală de Fond Funciar Timişoara, cât şi Agenţia Domeniilor Statului, criticând hotărârea pentru nelegalitate şi netemeinicie.
În recursul său, recurenta Comisia Locală de Fond Funciar Timişoara a susţinut că H.G. nr. 517/1999 are caracter normativ, întrucât se adresează, impersonal, formulând reguli de conduită în abstract, astfel că, instanţa de fond în mod greşit a respins excepţia inadmisibilităţii determinată de caracterul normativ al actului a cărei nelegalitate se invocă.
În ce priveşte excepţia inadmisibilităţii, raportată la împrejurarea că H.G. nr. 517/1999 a fost emisă anterior intrării în vigoare a Legii nr. 554/2004 recurenta consideră că aceasta trebuia admisă, întrucât procedura excepţiei de nelegalitate se aplică doar actelor emise după intrarea în vigoare a Legii nr. 554/2004.
La rândul său, recurentul Guvernul României susţine că excepţia de nelegalitate a H.G. nr. 517/1999 este inadmisibilă. Astfel, faţă de obiectul de reglementare, este evident că aceste dispoziţii au caracter normativ, având rolul de a detalia legea şi de asigura o interpretare şi aplicare unitară a acesteia. Astfel, potrivit art. 8 alin. (2) din Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative, în cazul hotărârilor cu caracter normativ, Secretariatul General al Guvernului este obligat să solicite avizul Consiliului Legislativ. În cauză, Guvernul a depus avizul din anul 1999 al Consiliului Legislativ, făcând astfel dovada caracterului normativ al H.G. nr. 517/1999.
Prin cel de-al doilea motiv de recurs, recurentul a susţinut că H.G. nr. 517/1999 este legală, fiind adoptată în temeiul art. 108 din Constituţia României, al art. 35 din Legea nr. 18/1991 a fondului funciar, a art. 3 şi 5 din Legea nr. 219/1998 privind regimul concesiunilor şi al art. 5 şi 10 din Legea nr. 213/1998 privind proprietatea publică şi regimul juridic al acesteia.
Examinând cauza şi sentinţa atacată, în raport cu actele şi lucrările dosarului, precum şi cu dispoziţiile legale incidente în cauză, inclusiv cele ale art. 3041 C. proc. civ., Curtea constată că recursurile sunt fondate, pentru considerentele ce vor fi arătate în continuare.
H.G. nr. 517/1999, privind delimitarea suprafeţelor de teren strict necesare pentru cercetarea şi producerea de seminţe şi material săditor din categorii biologice superioare şi de animale de rasă şi trecerea terenurilor destinate producţiei aflate în administrarea institutelor şi staţiunilor de cercetare şi producţie agricolă, în domeniul privat al statului, vizată de excepţia de nelegalitate, este un act administrativ cu caracter individual emis anterior intrării în vigoare a Legii contenciosului administrativ nr. 554/2004.
Cu privire la această categorie de acte administrative, art. 4 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, astfel cum a fost modificat prin Legea nr. 262/2007, prevede, într-adevăr, că „Legalitatea unui act administrativ unilateral cu caracter individual, indiferent de data emiterii acestuia, poate fi cercetată oricând în cadrul unui proces, pe cale de excepţie, din oficiu sau la cererea părţii interesate”, iar art. II alin. (2) teza finală din acest din urmă act normativ prevede că „Excepţia de nelegalitate poate fi invocată şi pentru actele administrative unilaterale emise anterior intrării în vigoare a Legii nr. 554/2004, în forma sa iniţială, cauzele de nelegalitate urmând a fi analizate prin raportare la dispoziţiile legale în vigoare la momentul emiterii actului administrativ”.
Referitor la dispoziţiile legale susmenţionate, Curtea Constituţională1 a reţinut că acestea sunt constituţionale, prin raportare la următoarele prevederi din legea fundamentală: art. 1 alin. (5), care instituie obligativitatea respectării Constituţiei, a supremaţiei sale şi a legilor; art. 15 alin. (2), care prevede că legea dispune numai pentru viitor, cu excepţia legii penale sau contravenţionale mai favorabile; art. 16 alin. (1), care consacră egalitatea cetăţenilor în faţa legii şi a autorităţilor publice; art. 20 alin. (2) referitoare la principiul priorităţii tratatelor privitoare la drepturile omului, la care România este parte; art. 21 privind accesul liber la justiţie; art. 23 referitor la libertatea individuală şi art. 44 privind dreptul de proprietate privată.
În procesul de aplicare la speţă a dispoziţiilor legale incidente cauzelor cu a căror soluţionare este sesizat – în speţă fiind vorba de art. 4 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, cu modificările ulterioare, respectiv art. II alin. (2) teza finală din Legea nr. 262/2007, reprezentând temeiul de drept al invocării excepţiei de nelegalitate – judecătorului naţional îi revine rolul de aprecia, pe de o parte, în sensul art. 20 alin. (2) din Constituţie, republicată, cu privire la eventuala prioritate a tratatelor privitoare la drepturile fundamentale ale omului la care România este parte (cum este cazul Convenţiei Europene a Drepturilor Omului) şi, pe de altă parte, în sensul art. 148 alin. (2) din Constituţie, republicată, cu privire la compatibilitatea şi concordanţa normelor din dreptul intern cu reglementările şi jurisprudenţa comunitare.
În acest sens, judecătorul naţional, în calitate de prim judecător al Convenţiei Europene a Drepturilor Omului, are obligaţia de a „asigura efectul deplin al normelor acesteia (Convenţiei), asigurându-le preeminenţa faţă de orice altă prevedere contrară din legislaţia naţională, fără să fie nevoie să aştepte abrogarea acesteia de către legiuitor (mutatis mutandis, Vermeire împotriva Belgiei, hotărârea din 29 noiembrie 1991)” (C.E.D.O., hotărârea din 26 aprilie 2007, cauza Dumitru Popescu împotriva României nr. 2, în M. Of. nr. 830/05.12.2007).
În privinţa rolului ce revine judecătorului naţional, în calitate de prim judecător comunitar, Curtea de Justiţie de la Luxemburg a reţinut că „este de competenţa instanţei naţionale să asigure pe deplin aplicarea dreptului comunitar, îndepărtând sau interpretând, în măsura necesară, un act normativ naţional precum legea generală privind dreptul administrativ, care i s-ar putea opune. Instanţa naţională poate pune în aplicare principiile comunitare ale securităţii juridice şi protecţiei încrederii legitime în aprecierea comportamentului atât al beneficiarilor fondurilor pierdute, cât şi al autorităţilor administrative, cu condiţia ca interesul Comunităţii să fie pe deplin luat în considerare” (hotărârea din 13 martie 2008, cauzele conexate).
De aceea, în exercitarea rolului ce revine judecătorului naţional, ca prim judecător convenţional şi comunitar, prin raportare la Convenţia Europeană a Drepturilor Omului, la practica C.E.D.O. (blocul de convenţionalitate), precum şi la reglementările comunitare şi jurisprudenţa Curţii de Justiţie de la Luxemburg, Înalta Curte va înlătura dispoziţiile din Legea contenciosului administrativ, cu modificările şi completările ulterioare, care permit cenzurarea fără limită în timp, pe calea incidentală, a excepţiei de nelegalitate a actelor administrative unilaterale cu caracter individual emise anterior intrării în vigoare a Legii nr. 554/2004, reţinând că aceste dispoziţii contravin unor principii fundamentale, convenţionale şi comunitare, a căror respectare asigură exerciţiul real al drepturilor fundamentale ale omului.
Astfel, Curtea reţine că dispoziţiile susmenţionate din Legea contenciosului administrativ, în măsura în care permit cenzurarea legalităţii actelor administrative cu caracter individual emise anterior intrării în vigoare a Legii nr. 554/2004, încalcă dreptul la un proces echitabil, consacrat de art. 6 din Convenţia Europeană a Drepturilor Omului şi în practica C.E.D.O., precum şi de art. 47 din Carta drepturilor fundamentale a Uniunii Europene, prin prisma atingerii aduse „principiului securităţii juridice, care este implicit în totalitatea articolelor Convenţiei şi care constituie unul din elementele fundamentale ale statului de drept” (C.E.D.O., hotărârea din 6 decembrie 2007, Beian contra României).
Or, sub aspectul posibilităţii de cenzurare a legalităţii unui act juridic, C.E.D.O. a reţinut că posibilitatea de a anula, fără limită în timp, o hotărâre judecătorească irevocabilă reprezintă o încălcare a principiului securităţii juridice (C.E.D.O., hotărârea din 28 octombrie 1999 în cauza Brumarescu împotriva României, în M. Of. nr. 414/31.08.2000), iar în opinia separată la această hotărâre a fost introdusă o nuanţare sub acest aspect, în sensul că „atunci când încălcarea acestui principiu (al securităţii raporturilor juridice – n.r.) se datorează posibilităţii de a anula, fără limită în timp, o hotărâre definitivă, obligatorie şi executată, (...) încălcarea trebuie considerată ca o înfrângere a „dreptului la justiţie”, garantat de art. 6 din Convenţie.
Validitatea argumentelor C.E.D.O. în speţa de faţă este susţinută de similitudinea de efecte juridice existentă între hotărârea judecătorească definitivă şi irevocabilă şi actul administrativ irevocabil de către autoritatea emitentă şi definitivat prin neutilizarea mijloacelor de atac prevăzute de legislaţia anterioară intrării în vigoare a Legii nr. 554/2004.
Curtea de Justiţie de la Luxemburg a reţinut, de asemenea – în ceea ce priveşte posibilitatea de invocare a excepţiei de nelegalitate cu privire la actele instituţiilor comunitare – că, atunci când partea îndreptăţită să formuleze o acţiune în anulare împotriva unui act comunitar depăşeşte termenul limită pentru introducerea acestei acţiuni, trebuie să accepte faptul că i se va opune caracterul definitiv al actului respectiv şi nu va mai putea solicita în instanţă controlul de legalitate al acelui act, nici chiar pe calea incidentală a excepţiei de nelegalitate. [Hotărârea din 27 septembrie 1983, Universität Hamburg (C-216/82 pct. 5 şi urm.), Hotărârea din 9 martie 1994, TWD Textilwerke Deggendorf (C-188/92, pct. 10 şi urm.), Hotărârea din 12 decembrie 1996, Accrington Beef şi alţii (C-241/95, pct. 14 şi urm.), Hotărârea din 30 ianuarie 1997, Wiljo (C-178/95, pct. 15 şi urm.), Hotărârea din 11 noiembrie 1997, Eurotunnel şi alţii (C-408/95, pct. 26 şi urm.), Hotărârea din 15 februarie 2001, Nachi Europe (C-239/99, pct. 28 şi urm.), Hotărârea din 20 septembrie 2001, Banks (C-390/98, pct. 109 şi urm.) şi Hotărârea din 23 februarie 2006, Atzeni şi alţii (C-346/03 şi C-529/03, pct. 30 şi următoarele)].
Faţă de cele arătate, Înalta Curte reţine că dispoziţiile în discuţie din Legea nr. 554/2004, cu modificările şi completările ulterioare, care permit repunerea în discuţie, în mod repetat şi fără limită în timp, a legalităţii oricărui act administrativ cu caracter individual, indiferent de data emiterii acestuia, încalcă principiile şi drepturile fundamentale arătate, contravenind practicii C.E.D.O. şi a Curţii de Justiţie de la Luxemburg, pronunţate în situaţii juridice similare, cu atât mai mult cu cât în privinţa actelor administrative individuale admiterea excepţiei de nelegalitate produce efecte similare, ca întindere şi conţinut, cu anularea actului respectiv.
În consecinţă, în aplicarea prevederilor art. 20 alin. (2) şi art. 148 alin. (2) din Constituţie, prin raportare la principiile mai sus amintite, la Convenţia Europeană a Drepturilor Omului şi la Carta drepturilor fundamentale a Uniunii Europene, precum şi la jurisprudenţa CEDO şi a Curţii de Justiţie de la Luxemburg, Înalta Curte va înlătura, în speţă, aplicarea dispoziţiilor art. 4 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, astfel cum a fost modificat prin Legea nr. 262/2007, şi ale art. II alin. (2) teza finală din Legea nr. 262/2007, cu privire la H.G. nr. 517/1999, act administrativ unilateral cu caracter individual, emis anterior intrării în vigoare a Legii nr. 554/2004, a cărui nelegalitate a fost invocată în cauză, pe cale de excepţie.
Pentru considerentele arătate, urmează a fi admise recursurile formulate în cauză, casată sentinţa atacată şi respinsă, ca nefondată legal, excepţia de nelegalitate invocată cu privire la poziţia XX anexa 2 H.G. nr. 517/1999, având în vedere că, prin înlăturarea dispoziţiilor legale susmenţionate, în raport de data emiterii actului, cererea formulată este lipsită de temei legal.
PENTRU ACESTE MOTIVE
ÎN NUMELE LEGII
DECIDE
Admite recursurile declarate de Comisia Locală de Fond Funciar Timişoara, Agenţia Domeniilor Statului şi Guvernul României împotriva sentinţei civile nr. 236 din 3 mai 2010 a Curţii de Apel Timişoara, secţia de contencios administrativ şi fiscal.
Casează sentinţa atacată.
Respinge excepţia de nelegalitate ca nefondată.
Irevocabilă.
Pronunţată, în şedinţă publică, astăzi 28 octombrie 2010.
___________
1Deciziile nr. 425 şi 426 din 10 aprilie 2008, publicate în M. Of., Partea I nr. 354/08.05.2008.
| ← ICCJ. Decizia nr. 4588/2010. Contencios. Alte cereri. Revizuire... | ICCJ. Decizia nr. 4598/2010. Contencios. Excepţie nelegalitate... → |
|---|
