ICCJ. Decizia nr. 4645/2010. Contencios. Litigiu privind funcţionarii publici (Legea Nr.188/1999). Recurs
| Comentarii |
|
ROMÂNIA
ÎNALTA CURTE DE CASAŢIE ŞI JUSTIŢIE
SECŢIA DE contencios ADMINISTRATIV ŞI FISCAL
Decizia nr. 4645/2010
Dosar nr. 1569/46/2009
Şedinţa publică de la 28 octombrie 2010
Asupra recursurilor de faţă;
Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:
I.Circumstanţele cauzei
1. Procedura în faţa Curţii de Apel
Prin acţiunea formulată reclamantul N.I. a chemat ia judecată pe pârâtul Ministerul Muncii, Familiei şi Egalităţii de Şanse solicitând obligarea acestuia la modificarea deciziei nr. 126 MB din 07 februarie 2008 în sensul admiterii contestaţiei formulate împotriva Raportului de evaluare profesională prin care reclamantului i s-a acordat calificativul „satisfăcător"; şi acordării calificativului „foarte bine";; emiterea deciziei în termen de 15 zile de la data comunicării sentinţei judecătoreşti, sub sancţiunea plăţii unei penalităţi pe zi de întârziere şi a obligării conducătorului pârâtei la plata unei amenzi de 20% din salariul minim brut pe economie pe zi de întârziere; plata sumei de 20.000 RON daune morale pentru prejudiciul de imagine creat prin calificativul acordat şi menţinut; plata cheltuielilor de judecată.
În motivarea acţiunii reclamantul a arătat că activitatea sa profesională de inspector şef al Inspectoratului Teritorial de Muncă Vâlcea în perioada 01 decembrie 2006-01 decembrie 2007 a fost supusă evaluării, ocazie cu care a fost întocmit un Raport prin care B.M. - Inspector General de Stat la Inspecţia Muncii i-a acordat calificativul „satisfăcător";. Acest calificativ nu corespunde, însă, realităţii activităţii desfăşurate de reclamant şi rezultatelor muncii lui. Ca atare, prin memoriul din 11 decembrie 2007 acesta a solicitat Ministerului Muncii, Familiei şi Egalităţii de Şanse ca, în temeiul art. 10 alin. (3) lit. b) din Metodologia de evaluare a performanţelor profesionale ale funcţionarilor publici care constituie Anexa 3 la H.G. nr. 1209/2003, să emită o decizie de modificare a respectivului calificativ.
Prin întâmpinare, pârâtul Ministerul Muncii, Familiei şi Egalităţii de Şanse a invocat excepţia lipsei calităţii procesuale pasive, arătând că Raportul de evaluare a performanţelor profesionale ale reclamantului a fost emis de Inspecţia Muncii - organ de specialitate al administraţiei publice centrale, având personalitate juridică, iar evaluarea a fost făcută de inspectorul general de stat al Inspecţiei Muncii. Astfel, potrivit art. 4 alin. (2) lit. b) din Metodologia de evaluare a performanţelor profesionale ale funcţionarilor publici - care constituie Anexa 3 la H.G. nr. 1209/2003 - şi art. 20 alin. (1) lit. m) din H.G. nr. 767/1999 privind aprobarea Regulamentului de organizare şi funcţionare a Inspecţiei Muncii, cea care are calitate procesuală pasivă este Inspecţia Muncii.
Pârâtul a invocat şi excepţia lipsei procedurii prealabile prevăzută de art. 7 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 raportat la art. 11 din Anexa 3 la H.G. nr. 1209/2003. deşi avea obligaţia ca, mai înainte de a se adresa justiţiei, să formuleze contestaţie administrativă la conducătorul autorităţii sau instituţiei publice în termen de 5 zile de la luarea la cunoştinţă a calificativului acordat, reclamantul a formulat contestaţie la data de 22 ianuarie 2008, tardiv faţă de data de 10 decembrie 2007 la care a luat cunoştinţă de calificativul primit.
Pe fond, pârâtul a solicitat respingerea acţiunii ca nefondată.
2. Hotărârea Curţii de Apel
Prin sentinţa civilă nr. 27/F-C din 29 ianuarie 2010 Curtea de Apel Piteşti, secţia comercială şi de contencios administrativ şi fiscal, a admis, în parte, acţiunea formulată de reclamant; a anulat decizia nr. 126 MB din 07 februarie 2008 şi raportul de evaluare şi a obligat ambii pârâţi să întocmească o nouă evaluare a activităţii reclamantului pentru perioada 1 decembrie 2006-1 decembrie 2007; a respins celelalte cereri şi a obligat pe pârâţi la plata sumei de 2.036 RON, cheltuieli de judecată, către reclamant.
Pentru a pronunţa această hotărâre, instanţa a analizat excepţia lipsei procedurii prealabile, şi a constatat că aceasta nu este incidentă în cauză.
Potrivit art. 11 din Anexa 3 la H.G. nr. 1209/2003, în vigoare la momentul evaluării funcţionarii publici nemulţumiţi de rezultatul evaluării pot să îl conteste la conducătorul autorităţii sau instituţiei publice, în termen de 5 zile calendaristice de la luarea la cunoştinţă de către funcţionarul public evaluat a calificativului acordat şi se soluţionează în termen de 15 zile calendaristice de la data expirării termenului de depunere a contestaţiei.
În cauză raportul de evaluare a fost întocmit la 10 decembrie 2007, însă la data respectivă nu era încă îndeplinită cerinţa contrasemnării sale, astfel că la 11 decembrie 2007, reclamantul a sesizat Ministrul Muncii, Familiei şi Egalităţii de Şanse, în calitate de contrasemnatar.
Raportul de evaluare nu poartă la rubrica contrasemnatar, data la care a fost contrasemnat, astfel că, cererea de contestaţie formulată la 22 ianuarie 2008 de către reclamant adresată Ministerului Muncii, Familiei şi Egalităţii de Şanse, în atenţia ministrului, este formulată cu respectarea termenului de 5 zile prevăzut de art. 11 din Anexa 3 la H.G. nr. 1209/2003.
Instanţa de fond a apreciat că nu se poate substitui evaluatorului, ea fiind investită mai întâi a verifica legalitatea măsurii luate, care presupune implicit şi motivarea actului administrativ tocmai pentru a fi posibilă analiza asupra temeiniciei deciziei.
În cauză se constată că în raportul de evaluare s-a reţinut că notarea este o consecinţă a emiterii unor decizii şi dispoziţii interne cu nerespectarea prevederilor legale, sancţionarea abuzivă a unor funcţionari publici, numirea în funcţia de şef serviciu evidenţa muncii a unei persoane care îndeplinea vârsta de pensionate; mutarea abuzivă a unor funcţionari publici în alte compartimente, existenţa unor relaţii tensionate cu presa locală, dispunerea unui control şi sancţionarea unui ziar local în scop de răzbunare şi nerespectarea confidenţialităţii conform prevederilor legale în vigoare, încetarea raportului de serviciu în perioada concediului pentru incapacitate temporară de muncă, gestionarea defectuoasă a incidentului petrecut pe platforma chimici O., aplicarea defectuoasă a Legii nr. 130/1999 şi a C. muncii, organizare necorespunzătoare a activităţii privind clarificarea sumelor din contul XX, deficienţe în comunicare atât cu personalul în subordine cât şi cu instituţia ierarhic superioară, prejudicierea imaginii instituţiei.
În consecinţă, anterior contrasemnării raportului de evaluare, contrasemnatarul, în speţă, Ministrul Muncii, Familiei şi Egalităţii de Şanse, trebuia să verifice dacă aprecierile consemnate corespund realităţii pentru a decide dacă păstrează concluziile raportului de evaluare.
instanţa de fond a reţinut că din raporturile de evaluare a performanţelor profesionale ale funcţionarului public evaluat depuse la dosar, rezultă că în anii anteriori (2002, 2003, 2004), reclamantul a fost evaluat numai cu calificativul „foarte bine";.
S-a constatat că potrivit indicatorilor de performanţă depuşi la dosar, Inspectoratul Teritorial de Muncă Vâlcea, condus de reclamant, în perioada evaluată, s-a aflat preponderent în primele 20 judeţe din ţară, după întocmirea evaluării atacate în prezenta cauză constatându-se o coborâre a locului ocupat de instituţia reclamantului, iar în perioada ulterioară evaluării (aprilie-iunie 2008) indicatorii de performanţă pentru instituţia condusă de reclamant situează din nou instituţia în primele 10 din ţară.
De asemenea, în ce priveşte sesizările formulate de inspectorii şefi adjuncţi, cu privire la comportamentul reclamantului de natură a aduce atingere prestigiului instituţiei la care lucrează, se constată că prin referatul de la 27 august 2007 întocmit ca urmare a întrunirii comisiei de disciplină s-a reţinut că nu se confirmă săvârşirea de abateri disciplinare. Comisia a fost organizată la nivelul Ministerului Muncii, Familiei şi Egalităţii de Şanse conform dispoziţiilor Legii nr. 188/1999.
Asupra motivării reţinute cu privire la relaţia tensionată cu presa locală, se constată că Inspectoratul Teritorial de Muncă Vâlcea a fost sesizat la 19 februarie 2007 de către redactorul-şef a unui ziar din localitate cu privire la activitatea desfăşurată de un alt ziar. Sesizarea a fost verificată de inspectorii de muncă din cadrul Inspectoratului Teritorial de Muncă care au întocmit referate solicitând prelungirea termenului de rezolvare. Aceeaşi inspectori au dispus un număr de opt măsuri cu privire la activitatea persoanei controlate. Ca atare nu se poate retine dispunerea controlului şi sancţionarea în scop de răzbunare, în ce-l priveşte pe reclamant, faţă de documentele depuse la dosar. Articolele de presă invocate în motivarea deciziei nr. 126/2008 nu au fost depuse la dosar.
Pentru toate acestea instanţa de fond a apreciat că pe lângă motivarea sumară a raportului de evaluare şi a deciziei atacate, cele reţinute drept justificare pentru notarea realizată nu se verifică integral.
Ca atare, se impune anularea deciziei nr. 126/MB din 07 februarie 2008 şi a raportului de evaluare, urmând a obliga ambele pârâte să întocmească o nouă evaluare cu respectarea procedurii prevăzute în actuala reglementare H.G. nr. 611/2008 şi a criteriilor de performanţă îndeplinite în raport de cele reţinute. Aprecierea că ambele pârâte trebuie să refacă raportul de evaluare este determinată de prevederile art. 5 din Anexa 3 a H.G. nr. 1209/2003, dispoziţii din care rezultă că procedura de evaluare este un tot-unitar care cuprinde trei etape, ultima dintre acestea fiind reprezentată de activitatea contrasemnatarului, iar potrivit art. 10 alin. (3), acesta verifică temeinicia hotărârii.
Cu privire la capătul de cerere referitor la amendă şi penalităţi, a constatat, pe de o parte, că nu s-a insistat în susţinerea acestuia, iar pe de altă parte, că în aplicarea art. 24 din Legea nr. 554/2004 acestea nu se pot acorda la acest moment.
Totodată, potrivit dreptului comun, dispoziţiilor art. 5803 alin. final C. proc. civ., pentru neexecutarea obligaţiilor prevăzute în acest articol (obligaţii pentru personal) nu se pot acorda daune cominatorii.
De asemenea, instanţa de fond a apreciat că cererea cu privire la daune morale solicitate este nefondată, reţinându-se ca fiind nedovedite suferinţele psihice şi de imagine invocate în acţiune, precum şi elementele care să permită cuantificarea prejudiciului pretins încercat.
În temeiul dispoziţiilor art. 274 C. proc. civ., instanţa a obligat pârâţii la plata sumei de 2.026 RON cheltuieli de judecată către reclamant.
3. Recursul declarat de pârâţi
Împotriva hotărârii instanţei de fond pârâţii Ministerul Muncii, Familiei şi Protecţiei Sociale şi Inspecţia Muncii au declarat recurs.
Recurentul Ministerul Muncii, Familiei şi Protecţiei Sociale critică sentinţa pentru nelegalitate în temeiul art. 304 pct. 9 şi art. 3041 C. proc. civ.
În motivarea căii de atac, recurentul-pârât a invocat, în esenţă, următoarele: faţă de obiectul cererii de chemare în judecată instanţa de fond ar fi trebuit să observe excepţia lipsei calităţii procesuale pasive a Ministerului Muncii, Familiei şi Protecţiei Sociale faţă de solicitarea reclamantului privind modificarea Raportului de evaluare a performanţelor profesionale individuale pe perioada 01 decembrie 2006-01 decembrie 2007 şi implicit de schimbare a calificativului acordat, şi respectiv - excepţia lipsei procedurii prealabile prevăzută imperativ de art. 7 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 privind contenciosul administrativ, modificată şi completată prin Legea nr. 267/2007.
Arată că în raport de aceste două excepţii se impune respingerea acţiunii ca inadmisibilă sau pentru lipsa calităţii procesual pasive a Ministerului Muncii, Familiei şi Protecţiei Sociale – pe fond, evaluarea reclamantului a fost realizată în condiţiile H.G. nr. 1209/2003 şi Legii nr. 188/1999, astfel că nu există niciun temei pentru reluarea acestei activităţi.
În dezvoltarea acestui motiv de recurs, recurentul-pârât expune modalitatea de notare a obiectivelor din raportul de evaluare a performanţelor profesionale individuale ale funcţionarilor publici pentru perioada evaluată 01 decembrie 2006–01 decembrie 2007.
Recurenta-pârâtă Inspecţia Muncii solicită în principal modificarea hotărârii recurate în sensul respingerii acţiunii ca inadmisibilă, reiterând excepţia de tardivitate a contestaţiei formulată în condiţiile art. 11 din Anexa nr. 3 a H.G. nr. 1209/2003, respectiv lipsa procedurii prealabile prevăzută imperativ de art. 7 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 privind contenciosul administrativ, invocată la instanţa de fond, deoarece consideră că acestea au fost respinse în mod greşit de către Curtea de Apel Piteşti.
Pe fond, susţine recurenta-pârâtă că evaluarea reclamantului-intimat a fost corectă, iar susţinerile acestuia privind nelegalitatea raportului de evaluare sunt neîntemeiate.
În dezvoltarea acestui motiv de recurs, recurenta-pârâtă expune aceleaşi critici ca şi recurentul-pârât Ministerul Muncii, Familiei şi Protecţiei Sociale.
Un motiv distinct de recurs, vizează plata cheltuielilor de judecată acordate de instanţă în cuantum de 2.036 RON, recurenta apreciind că acestea nu se justifică, pentru principalul motiv că nu se poate reţine nici o culpă a Inspecţiei Muncii, care a aplicat actele normative în vigoare.
4. Apărarea intimatului-reclamant
Intimatul-reclamant prin concluziile scrise depuse la dosar a solicitat respingerea recursurilor ca nefondate şi menţinerea sentinţei recurate prin care s-a dispus refacerea Raportului de acordare a performanţelor sale profesionale şi mărirea cuantumului daunelor morale de la 10.000 RON la 20.000 lei ca urmare a faptului că în anul 2007 a fost hărţuit atât fizic, cât şi moral, psihologic şi neuropsihic, fiind supus la peste 10 controale fără finalitate, iar prestigiul şi imaginea sa în calitate de inspector şef au fost afectate profund prin denigrare constantă.
II. Considerentele Înaltei Curţi asupra recursului.
Examinând cauza prin prisma motivelor de recurs formulate şi a prevederilor art. 3041 C. proc. civ., Înalta Curte constată că recursurile nu sunt fondate, pentru considerentele ce vor fi expuse în continuare.
1. Argumente de fapt şi de drept relevante.
Intimatul-reclamant a supus controlului instanţei de contencios administrativ decizia nr. 126/MB din 7 februarie 208 emisă de Ministerul Muncii, Familiei şi Protecţiei Sociale, prin care s-au menţinut notările la obiectivele şi la criteriile de performanţă din raportul de evaluare şi calificativul acordat prin Raportul de evaluare a performanţelor profesionale individuale ale funcţionarilor publici pentru perioada 01 decembrie 2006–01 decembrie 2007, întocmit de Inspecţia Muncii, Inspectoratul Teritorial de Muncă Vâlcea.
Analizând cu prioritate criticile ce vizează excepţia lipsei procedurii prealabile şi a lipsei calităţii procesuale pasive a Ministerului Muncii, Familiei şi Protecţiei Sociale , în condiţiile art. 137 C. proc. civ., Înalta Curte constată că sunt nefondate iar prima instanţă a dat o rezolvare corectă din punct de vedere legal celor două excepţii reluate ca motive de recurs în prezenta cauză.
Potrivit art. 11 din Anexa 3 la H.G. nr. 1209/2003, în vigoare la momentul evaluării, funcţionarii publici nemulţumiţi de rezultatul evaluării pot să îl conteste la conducătorul autorităţii sau instituţiei publice, în termen de 5 zile calendaristice de la luarea la cunoştinţă de către funcţionarul public evaluat a calificativului acordat şi se soluţionează în termen de 15 zile calendaristice de la data expirării termenului de depunere a contestaţiei.
Raportul de evaluare profesională prin care intimatului–reclamant i s-a acordat calificativul „satisfăcător” a fost întocmit la data de 10 decembrie 2007 şi întrucât nu era contrasemnat în acord cu dispoziţiile art. 10 alin. (2) lit. a) din anexa 3 la H.G. nr. 1209/2003, acesta a sesizat Ministerul Muncii, Familiei şi Egalităţii de Şanse, care nu a răspuns la solicitarea făcută.
În cauză, raportul de evaluare a fost contrasemnat prin menţinerea calificativului acordat fără a se menţionat data când a fost contrasemnat, astfel că, cererea purtând denumirea de contestaţie din 22 ianuarie 2008 a fost formulată de reclamant cu respectarea termenului de 5 zile prevăzut de art. 11 din Anexa 3 a H.G. nr. 1209/2003.
În cauză, nu poate fi reţinută cu autoritate de lucru judecat calificarea făcută prin sentinţa civilă nr. 61/F-C din 23 aprilie1008 atât a raportului de evaluare cât şi a actului propriu al contrasemnatarului cât şi faptul că solicitarea reclamantului de anulare a actului administrativ a mai făcut obiectul judecăţii şi prin hotărârea menţionată s-a respins acţiunea, astfel cum susţine recurentul-pârât Ministerul Muncii, Familiei şi Protecţiei Sociale, întrucât potrivit art. 311 alin. (1) C. proc. civ. „Hotărârea casată nu are nici o putere”.
Prin decizia nr. 3268 din 30 octombrie 2008 Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie a admis recursul formulat de reclamantul N.I., a casat sentinţa civilă nr. 61/F-C din 23 aprilie 2008 a Curţii de Apel Piteşti, secţia comercială şi de contencios administrativ şi fiscal, şi a trimis cauza spre rejudecare.
În acest sens s-a reţinut că în cauză are calitate procesuală pasivă Ministerul Muncii, Familiei şi Egalităţii de Şanse, care a întocmit actul administrativ contestat, respectiv decizia nr. 126/MB din 7 februarie 2008.
Cum în cauză s-a urmat calea contestaţiei prevăzută de legea specială privind funcţionarii publici – Legea nr. 188/1999 şi H.G. nr. 1209/2003, nu poate fi reţinută nici excepţia lipsei plângerii prealabile potrivit art. 7 din Legea nr. 554/2004 în acord cu prevederile art. 7 alin. (2) din acelaşi act normativ.
Referitor la raportul de evaluare, Înalta Curte constată că sentinţa atacată reflectă interpretarea adecvată a probelor cauzei prin prisma normelor juridice aplicabile, ţinând seama de raportul dintre prerogativele administraţiei publice, pe de o parte şi fundamentele controlului exercitat de instanţa de judecată, pe de altă parte.
Împrejurările de fapt expuse în motivarea căii de atac, fiind o reluare a întâmpinărilor depuse la fondul cauzei nu sunt de natură să formeze o convingere în sensul înlăturării considerentelor primei instanţe care a constatat în mod corect că pe lângă motivarea sumară a raportului de evaluare şi a deciziei atacate, cele reţinute drept justificare pentru notarea finală realizată nu se verifică integral.
Instanţa nu se poate substitui evaluatorului ea fiind chemată pentru verificarea legalităţii măsurii luate.
Într-adevăr, în măsura în care nu pot fi identificate cauze de nelegalitate formală ori elemente din care să rezulte că autoritatea emitentă a încălcat limitele marjei de apreciere în exercitarea puterii ei discreţionare, instanţa de contencios administrativ nu poate să cenzureze modul de evaluare şi de acordare a calificativelor sau să stabilească ea însăşi un nou punctaj, deoarece o astfel de măsură ar constitui o ingerinţă nepermisă în atribuţiile administraţiei publice.
Prima instanţă a dispus refacerea evaluării funcţionarului public cu respectarea procedurii prevăzută de actuala reglementare H.G. nr. 611/2008, apreciind în mod corect prin identificarea unor cauze de nelegalitate formală şi elemente din care rezultă că autoritatea a încălcat limitele marjei de apreciere în exercitarea puterii ei discreţionare, că se impune refacerea raportului de evaluare a activităţii reclamantului.
Este adevărat că prin H.G. nr. 1209/2003 sunt prevăzuţi paşii pe care trebuia să-i urmeze evaluatorul prin analiza îndeplinirii obiectivelor individuale fixate, pentru perioada evaluată, însă atunci când se contestă calificativul acordat şi sunt invocate nerealizări trebuie să existe explicaţii în legătură cu realizarea obiectivelor obţinute în raport cu cele stabilite pentru că, în art. 40 alin. (2) lit. b) din H.G. nr. 1209/2003, se prevedea că evaluarea profesională se face prin aprecierea obiectivă a performanţelor profesionale individuale ale funcţionarilor publici, prin compararea gradului de îndeplinire a obiectivelor individuale prevăzute pentru perioada evaluată.
Mai mult, potrivit art. 10 alin. (3) din acelaşi act normativ, raportul de evaluare poate fi modificat conform deciziei contrasemnatarului , care trebuie să verifice dacă aprecierile consemnate corespund realităţii, în condiţiile în care în anii anteriori reclamantul a fost evaluat cu calificativul „foarte bine”, Inspectoratul Teritorial de Muncă Vâlcea, unde acesta desfăşura activitatea în calitate de inspector şef, în perioada evaluată s-a aflat preponderent în primele 20 de judeţe din ţară, iar personalul din cadrul inspectoratului a primit calificativul „foarte bine”.
În aceste condiţii se constată că există o disproporţie vădită între calificativul „satisfăcător” şi evoluţia profesională a reclamantului de-a lungul timpului , respectiv calificativele acordate întregului personal al Inspectoratului Teritorial de Muncă Vâlcea.
În fine, Înalta Curte constată că în raport de prevederile art. 274 C. proc. civ., urmare admiterii acţiunii formulate de reclamant, în mod corect au fost obligaţi pârâţii la plata cheltuielilor de judecată.
Potrivit dispoziţiilor art. 274 alin. (1) C. proc. civ., partea care cade în pretenţii va fi obligată la cerere, să plătească cheltuieli de judecată.
La cererea reclamantului, instanţa de fond a obligat pârâţii la plata cheltuielilor generate pe parcursul demersului judiciar ce a avut ca obiect modificarea actelor administrative atacate.
Cererea cu privire la daunele morale solicitate de reclamant a fost respinsă ca nefondată, hotărârea nefiind recurată sub acest aspect, astfel că nu se poate solicita aceste daune morale direct în recurs şi nici modificarea cuantumului acestora.
2. Temeiul legal al soluţiei instanţei de recurs.
În consecinţă, Înalta Curte va respinge recursurile formulate conform art. 20 alin. (3) din Legea nr. 554/2004 ca nefondate, menţinând sentinţa atacată ca fiind legală şi temeinică, potrivit art. 312 alin. (1) C. proc. civ.
PENTRU ACESTE MOTIVE
ÎN NUMELE LEGII
DECIDE
Respinge recursurile declarate de Ministerul Muncii, Familiei şi Protecţiei Sociale şi Inspecţia Muncii, împotriva sentinţei civile nr. 27/F-C din 29 ianuarie 2010 a Curţii de Apel Piteşti, secţia comercială şi de contencios administrativ şi fiscal, ca nefondate.
Irevocabilă.
Pronunţată, în şedinţă publică, astăzi 28 octombrie 2010.
| ← ICCJ. Decizia nr. 4644/2010. Contencios. Refuz acordare... | ICCJ. Decizia nr. 4646/2010. Contencios. Suspendare executare... → |
|---|
