ICCJ. Decizia nr. 4650/2010. Contencios. Excepţie nelegalitate act administrativ. Recurs
| Comentarii |
|
ROMÂNIA
ÎNALTA CURTE DE CASAŢIE ŞI JUSTIŢIE
SECŢIA DE contencios ADMINISTRATIV ŞI FISCAL
Decizia nr. 4650/2010
Dosar nr. 460/36/2010
Şedinţa publică de la 29 octombrie 2010
Asupra recursului de faţă;
Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:
1. Sesizarea instanţei de fond.
Prin încheierea nr. 834 din 30 septembrie 2009, Tribunalul Constanţa a sesizat Curtea de Apel Constanţa cu excepţia de nelegalitate a H.G. nr. 904/2002 privind atestarea domeniului public al judeţului Constanţa, precum şi al municipiului, oraşelor şi comunelor din judeţul Constanţa, anexa 1, poz. a-b, excepţie invocată în cadrul Dosarului nr. 6899/118/2009 de către reclamantul Ministerul Apărării Naţionale.
În motivarea excepţiei de nelegalitate, reclamantul a arătat că prin hotărârea din 15 septembrie 2009, Consiliul Judeţean Constanţa a dispus darea în administrarea unor instituţii publice a unor suprafeţe dintr-un imobil (clădiri), situat în Municipiul Constanţa, strada M.B., apreciat a fi proprietate publică a Judeţului Constanţa.
A arătat că acest imobil (clădire+teren) a fost inclus în domeniul public al judeţului Constanţa prin H.G. nr. 904/2002, regăsindu-se la poz. a-b din Anexa nr. 1 şi consideră că includerea acestui imobil în domeniul public al judeţului Constanţa este nelegală, întrucât în acest imobil îşi desfăşoară activitatea U.M. nr. AA.
Totodată, a precizat că acest imobil proprietate publică a statului a fost transmis în administrarea Consiliului Judeţean Constanţa prin H.G. nr. 416/1997, în vederea amenajării acestuia pentru Centrul Militar Judeţean Constanţa.
În opinia reclamantului, acest teren se află doar în administrarea Consiliului Judeţean Constanţa, fiind în continuare proprietatea publică a statului, potrivit art. 3 din Legea nr. 213/1998 şi nu a fost trecut în domeniul public al judeţului Constanţa.
Prin apărările formulate, pârâtul Consiliul Judeţean Constanţa a arătat că prin H.G. nr. 416/1997 imobilul în litigiu a fost transmis din proprietatea publică a statului în administrarea Consiliului Judeţean Constanţa, pentru amenajarea Centrului Militar Judeţean Constanţa, ulterior, prin H.G. nr. 904/2002 privind atestarea domeniului public al judeţului Constanţa, atestându-se apartenenţa acestuia la domeniul public al judeţului Constanţa.
În aceste condiţii, a arătat pârâtul, dispoziţiile art. 9 din Legea nr. 213/1998 consacră dreptul lor de proprietate asupra imobilului în litigiu.
Totodată, a invocat excepţia inadmisibilităţii excepţiei de nelegalitate.
În cauză a fost introdus pârâtul Guvernul României, în calitate de emitent al actului, iar prin întâmpinare a invocat la rândul său, excepţia inadmisibilităţii excepţiei de nelegalitate.
2. Soluţia instanţei de fond.
Prin sentinţa nr. 227 din 28 iunie 2010, Curtea de Apel Constanţa, secţia comercială, maritimă şi fluvială, contencios administrativ şi fiscal, a respins excepţia inadmisibilităţii excepţiei de nelegalitate şi a respins ca nefondată excepţia de nelegalitate invocată de reclamantul Ministerul Apărării Naţionale, reprezentant legal al U.M. nr. AA Constanţa în contradictoriu cu pârâţii Consiliului Judeţean Constanţa şi Guvernul României.
Pentru a pronunţa această hotărâre, Curtea de Apel a reţinut, cu privire la excepţia inadmisibilităţii excepţiei de nelegalitate, că dispoziţiile art. 4 alin. (1) Teza I din Legea nr. 554/2004 permit cercetarea legalităţii unui act administrativ individual indiferent de data emiterii acestuia, în cadrul unui proces, pe cale de excepţie.
Pe fondul cauzei, a reţinut, pe de-o parte, că în speţă se invocă excepţia de nelegalitate unui act administrativ emis anterior Legii nr. 554/2004, iar în acest sens instanţa a avut în vedere decizia Plenului secţiei de contencios administrativ al Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie din 26 mai 2008, prin care s-a decis, în aplicarea art. 20 alin. (2) şi art. 148 alin. (2) din Constituţie, prin raportare la Convenţia Europeană a Drepturilor Omului şi la Carta Drepturilor Fundamentale a Uniunii Europene, precum şi la jurisprudenţa Curţii Europene a Drepturilor Omului şi a Curţii de Justiţie de la Luxemburg, înlăturarea aplicării dispoziţiilor art. 4 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 cu privire la actul administrativ cu caracter individual, emis anterior intrării în vigoare a Legii nr. 554/2004.
Pe de altă parte, chiar dacă Hotărârea nr. 904/2002 ar fi fost adoptată ulterior Legii nr. 554/2004, excepţia de nelegalitate era neîntemeiată, întrucât imobilul în litigiu a fost transmis din proprietatea publică a statului în administrarea Consiliului Judeţean Constanţa prin hotărârea nr. 416/1997, pentru amenajarea Centrului Militar Judeţean Constanţa.
Concluzionând, Curtea de Apel a apreciat că imobilul în litigiu, în mod legal a fost atestat ca aparţinând Judeţului Constanţa, întrucât hotărârea nr. 904/2002 a avut în vedere trecerea acestui imobil din proprietatea publică a statului în administrarea Judeţului Constanţa, situaţie intervenită ca urmare a H.G. nr. 416/2007.
3. Calea de atac exercitată.
Împotriva acestei sentinţe a declarat recurs Ministerul Apărării Naţionale şi s-a solicitat admiterea recursului, modificarea sentinţei în sensul admiterii excepţiei de nelegalitate invocate, cu consecinţa declarării ca nelegale a înscrisurilor de la poziţia a-b din Anexa1 la H.G. nr. 904/2002.
În motivele de recurs se arată că motivarea referitoare la faptul că punerea în practică a art. 4 din Legea nr. 554/2004 ar duce la încălcarea principiului securităţii raporturilor juridice este greşită pentru că acest principiu s-ar încălca doar în cazul în care ar exista anterior hotărâri judecătoreşti sau acte administrative emise în numele legii şi nu în situaţia în care este revizuit un act administrativ unilateral cu caracter individual emis cu nerespectarea prevederilor legale şi că acest principiu nu poate conduce la promovarea unui drept prin intermediul unei ilegalităţi.
Se apreciază că decizia Plenului secţiei de contencios din 26 mai 2008 nu are relevanţă în speţa dedusă judecăţii deoarece litigiul se desfăşoară între organe ale administraţiei publice centrale şi locale iar jurisprudenţa invocată vizează litigii între persoane fizice şi diverse autorităţi ale statului şi că articolele din Constituţia României care au fost invocate se referă la respectarea drepturilor omului.
Chiar Curtea Constituţională a analizat excepţia de neconstituţionalitate a art. 4 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 şi ale art. II alin. (2) Teza finală din Legea nr. 262/2007 şi s-a pronunţat în sensul că aceste dispoziţii nu încalcă principiul securităţii raporturilor juridice iar excepţia de nelegalitate se constituie într-un mijloc eficient de apărare, justificat de eficienţa unui proces echitabil.
Referitor la motivele de nelegalitate, se invocă faptul că acest imobil proprietate publică a statului a fost transmis din administrarea Consiliului Local al Municipiului Constanţa în administrarea Consiliului Judeţean Constanţa prin H.G. nr. 416/1997 în vederea amenajării acestuia pentru Centrul Militar Judeţean Constanţa, iar regimul juridic al dreptului de proprietate publică este reglementat de Legea nr. 213/1998 privind proprietatea publică şi regimul juridic al acesteia şi nu există o altă hotărâre de guvern care să constate trecerea imobilului din domeniul public al statului în domeniul public al judeţului.
Se apreciază că hotărârile de guvern privind atestarea domeniului public al judeţelor, precum şi al municipiilor, oraşelor şi comunelor din aceste judeţe sunt acte de atestare a bunurilor care nu au efect constitutiv de drept de proprietate în favoarea unităţilor administrativ-teritoriale.
În drept, au fost invocate prevederile art. 299-320 C. proc. civ.
Consiliul Judeţean Constanţa a formulat întâmpinare şi a solicitat respingerea recursului ca nefondat.
4. Soluţia instanţei de recurs.
După examinarea motivelor de recurs, a dispoziţiilor legale incidente în cauză, Înalta Curte va respinge recursul declarat pentru următoarele considerente:
În cauză a fost invocată excepţia de nelegalitate a unor anexe din H.G. nr. 904/2002 privind atestarea domeniului public al judeţului Constanţa precum şi al municipiilor, oraşelor şi comunelor din judeţul Constanţa.
Instanţa de fond a respins excepţia de nelegalitate invocată pe motiv că actul administrativ atacat este emis anterior Legii nr. 554/2004.
Într-adevăr, conform art. 4 din Legea nr. 554/2004, modificată, legalitatea unui act administrativ unilateral cu caracter individual, indiferent de data emiterii acestuia, poate fi cercetată oricând în cadrul unui proces, pe cale de excepţie, din oficiu sau la cererea părţii interesate; în acest caz, instanţa, constatând că de actul administrativ depinde soluţionarea litigiului pe fond, sesizează, prin încheiere motivată, instanţa de contencios administrativ şi suspendă cauza (…).
Actul administrativ aflat în discuţie este emis anterior intrării în vigoare a Legii nr. 554/2004.
Pe acest aspect, este de menţionat faptul că instanţa constituţională, prin deciziile nr. 425 şi nr. 426 din 10 aprilie 2008, a apreciat că art. 4 alin. (1) şi art. 11 alin. (2) Teza finală din Legea contenciosului administrativ sunt constituţionale, în raport de prevederile art. 1, art. 5, art. 15 alin. (2), art. 16 alin. (1), art. 20 alin. (2), art. 21, art. 23 şi art. 44 din Legea fundamentală a ţării.
Însă, în ceea ce priveşte cele două norme din dreptul intern, care reprezintă temeiul de drept al invocării excepţiei de nelegalitate, trebuie precizat faptul că judecătorului naţional îi revine rolul de a aprecia, conform art. 20 alin. (2) din Constituţie, în legătură cu eventuala prioritate a tratatelor ce reglementează drepturile fundamentale ale omului la care România este parte.
În acest sens, judecătorul naţional, în calitate de prim judecător al Convenţiei Europene a Drepturilor Omului, are obligaţia de a „asigura efectul deplin al normelor acesteia (Convenţiei), asigurându-le preeminenţa faţă de orice altă prevedere contrară din legislaţia naţională, fără să fie nevoie să asigure abrogarea acesteia de către legiuitor” (a se vedea CEDO, hotărârea din 26 aprilie 2007, cauza D.P. contra României, nr. 2, M. Of. nr. 830/5.12.2007).
Aşadar, prin raportare la normele Convenţiei Europene a Drepturilor Omului şi la jurisprudenţa instanţei de la Strasbourg, Înalta Curte va aprecia că se impune înlăturarea aplicării în speţa de faţă a dispoziţiilor art. 4 alin. (1) şi art. 11 alin. (2) Teza finală din Legea contenciosului administrativ, modificată, care permit cenzurarea, fără limită în timp, pe calea incidentală a excepţiei de nelegalitate, a actelor administrative unilaterale cu caracter individual emise anterior intrării în vigoare a acestei legi, reţinând că aceste norme interne contravin unor principii fundamentale convenţionale a căror respectare asigură exerciţiul real al drepturilor fundamentale ale omului.
În concret, normele aflate în discuţie, întrucât permit cenzurarea legalităţii actelor administrative cu caracter individual emise înainte de data intrării în vigoare a Legii nr. 554/2004, încalcă dreptul la un proces echitabil, consacrat de art. 6 din Convenţia Europeană a Drepturilor Omului, precum şi de art. 47 din Carta Drepturilor Fundamentale ale Uniunii Europene, prin prisma atingerii aduse principiului securităţii juridice.
Prin raportare la considerentele Deciziei nr. 425/2008 a Curţii Constituţionale prin care s-a respins excepţia de neconstituţionalitate a art. 4 din Legea nr. 554/2004, într-adevăr calea excepţiei de nelegalitate se justifică prin necesitatea exercitării unui control de legalitate fără de care soluţia pronunţată de instanţă riscă să fie fondată pe un act ilegal.
Însă, pentru a respecta principiile constituţionale şi convenţionale, procedura invocării excepţiei de nelegalitate, astfel cum a fost reglementată de Legea nr. 554/2004, modificată de Legea nr. 262/2007 se aplică numai actelor administrative emise ulterior intrării în vigoare a legii.
Anterior adoptării Legii nr. 554/2004, excepţia de nelegalitate se invocă în faţa oricărei instanţe învestită cu soluţionarea pe fond a litigiului, iar efectul admiterii acesteia constă în înlăturarea, la soluţionarea cauzei, a efectelor unui act administrativ emis cu nesocotirea legii.
În consecinţă, o astfel de excepţie poate fi cercetată de instanţa în faţa căreia a fost invocată ca mijloc de apărare, dacă vizează un act administrativ emis anterior intrării în vigoare a Legii nr. 554/2004 dar nu poate fi analizată de către instanţa de contencios administrativ, pe calea prevăzută de art. 4 din Legea nr. 554/2004.
Referitor la decizia de principiu adoptată de secţia de contencios administrativ şi fiscal a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie nu se poate susţine că aceasta nu are relevanţă în cauză deoarece soluţia nu vizează o anumită categorie de persoane (autorităţi publice sau persoane fizice).
Soluţia de principiu se referă la inaplicabilitatea procedurii prevăzute de art. 4 din Legea nr. 554/2004 actelor administrative emise anterior intrării în vigoare a Legii nr. 554/2004, indiferent dacă părţile sunt persoane fizice şi autorităţi publice, plecând de la dispoziţiile art. 20 alin. (2) şi art. 148 alin. (2) din Constituţia României privind prioritatea tratatelor privitoare la drepturile fundamentale ale omului la care România este parte şi la compatibilitatea normelor din dreptul intern cu reglementările şi jurisprudenţa comunitară.
Această soluţie a fost adoptată de către secţia de contencios administrativ a instanţei supreme pentru a evita contradicţiile de jurisprudenţă care sunt inerente oricărui sistem juridic, dar rolul unei jurisdicţii supreme este tocmai acela de a le reglementa.
În baza art. 312 alin. (1) Teza a II-a C. proc. civ. raportat la art. 20 din Legea nr. 554/2004, recursul va fi respins ca nefondat.
PENTRU ACESTE MOTIVE
ÎN NUMELE LEGII
DECIDE
Respinge recursul declarat de Ministerul Apărării Naţionale, în nume propriu şi în calitate de reprezentant legal al U.M. nr. AA Constanţa împotriva sentinţei nr. 227 din 28 iunie 2010 a Curţii de Apel Constanţa, secţia comercială, maritimă şi fluvială, contencios administrativ şi fiscal.
Irevocabilă.
Pronunţată în şedinţă publică, astăzi 29 octombrie 2010.
| ← ICCJ. Decizia nr. 4649/2010. Contencios. Litigiu privind... | ICCJ. Decizia nr. 4653/2010. Contencios. Litigiu privind... → |
|---|
