ICCJ. Decizia nr. 4835/2010. Contencios. Anulare act administrativ. Recurs
| Comentarii |
|
ROMÂNIA
ÎNALTA CURTE DE CASAŢIE ŞI JUSTIŢIE
SECŢIA DE contencios ADMINISTRATIV ŞI FISCAL
Decizia nr. 4835/2010
Dosar nr. 1400/39/2009
Şedinţa publică de la 9 noiembrie 2010
Asupra recursului de faţă;
Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:
Prin sentinţa nr. 29 din 1 februarie 2010 Curtea de Apel Suceava, secţia comercială, de contencios administrativ şi fiscal, a respins excepţia lipsei de obiect a acţiunii, invocată de pârâtul Ministerul Agriculturii, Pădurilor şi Dezvoltării Rurale Bucureşti, ca nefondată; a admis în parte acţiunea formulată de reclamantul S.P., în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Agriculturii, Pădurilor şi Dezvoltării Rurale Bucureşti; a anulat Ordinul din 9 octombrie 2009, emis de pârât şi a respins ca nefondată cererea de acordare de daune morale.
Pentru a pronunţa această soluţie instanţa de fond a reţinut, în esenţă, următoarele:
În ceea ce priveşte excepţia lipsei de obiect, invocată de pârât prin întâmpinare, instanţa a constatat că aceasta este nefondată, deoarece nu prezintă relevanţă împrejurarea că ordinul contestat în cauză nu este cu executare succesivă, el putând face obiectul controlului de legalitate exercitat de instanţa de contencios administrativ, ţinându-se seama de faptul că reclamantul a invocat vătămarea într-un drept recunoscut de lege, ce i s-a produs prin punerea în executare a acestui act administrativ.
Pe fondul cauzei, instanţa a reţinut că prin Ordinul din 9 octombrie 2009 al Ministrului Agriculturii, Pădurilor şi Dezvoltării Rurale s-a acordat reclamantului S.P., director coordonator adjunct în cadrul Direcţiei pentru Agricultură şi Dezvoltare Rurală Suceava, preaviz de 15 zile lucrătoare, începând cu data de 12 octombrie 2009 şi s-a dispus ca la expirarea perioadei de preaviz să înceteze aplicabilitatea Ordinului din 28 mai 2009 al Ministrului Agriculturii, Pădurilor şi Dezvoltării Rurale, prin care reclamantul fusese numit în funcţia mai sus arătată, precum şi aplicabilitatea contractului de management din 28 mai 2009, încheiat între părţi şi în baza căruia reclamantul şi-a exercitat funcţia.
Instanţa a mai reţinut că ordinul contestat a fost emis în temeiul prevederilor art. IV şi art. XIV din O.U.G. nr. 105/2009, ale art. 65 alin. (1) C. muncii, ale art. 9 alin. (1) lit. h) din contractul de management din 28 mai 2009 şi ale H.G. nr. 8/2009, precum şi faptul că prin Decizia nr. 1629 din 3 decembrie 2009 a Curţii Constituţionale, publicată în M. Of. nr. 28/14.01.2010, s-a constatat că dispoziţiile art. I pct. 1-5 şi 26, art. III, art. IV, art. VIII şi Anexa nr. 1 din O.U.G. nr. 105/2009 sunt neconstituţionale.
Având în vedere prevederile art. 147 alin. (4) din Constituţie, conform cărora Deciziile Curţii Constituţionale sunt general obligatorii, instanţa a apreciat că a fost infirmată prezumţia de legalitate de care se bucură actul administrativ ce face obiectul acţiunii, deoarece acesta a fost emis în temeiul unei ordonanţe de urgenţă în legătură cu care s-a constatat neconformitatea cu legea fundamentală.
Astfel, s-a apreciat că nu se mai impune analiza celorlalte critici vizând nelegalitatea actului administrativ contestat, instanţa, în temeiul art. 1 şi 8 din Legea nr. 554/2004, admiţând acţiunea şi anulând Ordinul din 9 octombrie 2009 emis de Ministerul Agriculturii, Pădurilor şi Dezvoltării Rurale.
În ce priveşte solicitarea de acordare de daune morale, instanţa a apreciat că aceasta este nefondată, reţinând că reclamantul nu a făcut dovada că prin publicarea în presa centrală a unor articole referitoare la ordinele de demitere a directorilor instituţiilor agricole emise de Ministerul Agriculturii, Pădurilor şi Dezvoltării Rurale s-ar fi adus atingere demnităţii sau prestigiului său profesional, că articolele respective au caracter general, nu privesc cazul specific al reclamantului şi nu rezultă că prin mediatizarea acestei situaţii ar fi fost afectată imaginea reclamantului în vreun fel.
Ca urmare, a fost respinsă ca neîntemeiată cererea de obligare a pârâtului la plata de daune morale.
Împotriva acestei hotărâri a declarat recurs pârâtul Ministerul Agriculturii şi Dezvoltării Rurale, criticând-o pentru nelegalitate şi netemeinicie, solicitând modificarea acesteia în sensul respingerii acţiunii, în principal ca fiind lipsită de obiect iar, în subsidiar, ca neîntemeiată.
În motivarea recursului, întemeiat în drept pe dispoziţiile art. 304 pct. 9 şi art. 3041 C. proc. civ., se arată că una dintre condiţiile intrinseci de admisibilitate a unei cereri de anulare este aceea a existenţei unui obiect ca protecţie a unui drept ori a unui interes legitim, pentru realizarea cărora calea justiţiei este obligatorie şi întrucât interesul trebuie să fie actual, instanţa de fond trebuia să reţină, în fapt, că pretenţia dedusă judecăţii este lipsită de obiect, atât timp cât actul de eliberare din funcţie a ajuns la termen anterior pronunţării şi chiar introducerii acţiunii.
Recurentul arată că, pentru a putea fi în prezenţa unei acţiuni admisibile, reclamantul trebuia să facă dovada că obiectul este licit, posibil şi determinat, că scopul există, este real, licit şi moral şi că interesul este legitim, juridic, născut şi actual, personal şi direct, dovadă care nu s-a făcut în cauză, cu precădere dovada condiţiei „actuale”, astfel că, în principiu, obligaţia instanţei de fond era aceea de admitere a excepţiei.
Se mai arată în motivele de recurs formulate faptul că prin Ordinul din 9 octombrie 2009 reclamantul a fost eliberat din funcţia publică de conducere de director coordonator şi că acest ordin a fost emis de Ministrul Agriculturii, Pădurilor şi Dezvoltării Rurale în aplicarea prevederilor art. IV alin. (1), (4) şi dispoziţiilor art. V. din O.U.G. nr. 105/2009, potrivit cărora „Funcţiile publice, funcţiile publice specifice şi posturile încadrate în regim contractual, care conferă calitatea de conducător al serviciilor publice deconcentrate ale ministerelor şi ale celorlalte organe ale administraţiei publice centrale din unităţile administrativ - teritoriale, precum şi al celorlalte servicii publice prevăzute în anexa nr. 1, precum şi adjuncţii acestuia, sunt şi rămân desfiinţate sau, după caz, se desfiinţează.
Recurentul mai arată că Ministerul Agriculturii şi Dezvoltării Rurale, prin conducătorul său, este o instituţie care pune în executare şi execută în concret legea, fiind ţinut de aplicarea imediată a acesteia şi că la emiterea Ordinului din 9 octombrie 2009 s-a avut în vedere O.U.G. nr. 105/2009 privind unele măsuri de îmbunătăţire a activităţii administraţiei publice, respectiv punerea în aplicare a acestei ordonanţe, nemaifiind necesară emiterea altor acte cu caracter administrativ care să stea la baza emiterii ordinului.
Recurentul apreciază că, fiind vorba de o situaţie juridică obiectivă, avându-şi originea în lege, iar nu de o situaţie juridică subiectivă, constituită prin manifestarea de voinţă a unui sau a unor subiecte de drept, legea nouă o poate reglementa în termenii care îi sunt proprii, aducându-i modificări sau chiar punându-i capăt, în cadrul domeniului său temporal legitim de acţiune.
Aşa fiind, legea nouă este aplicabilă de îndată tuturor situaţiilor care se vor constitui, se vor modifica sau se vor stinge după intrarea ei în vigoare, precum şi tuturor efectelor produse de situaţiile juridice formate după abrogarea legii vechi.
Regula care-şi găseşte aplicabilitate în cauză este cea exprimată în adagiul tempus regit actum, potrivit cu care o situaţie juridică produce acele efecte care sunt prevăzute de legea civilă în vigoare la data producerii ei.
Apreciază recurentul că deoarece constatarea legalităţii ordinelor se analizează funcţie de data emiterii lor şi nu de intervenirea unor împrejurări ulterioare, sentinţa recurată este netemeinică şi nelegală, atâta timp cât actul atacat a fost dat în executarea unui act normativ în vigoare la aceea dată.
În concluziile scrise depuse în cauză, recurentul reiterează imposibilitatea punerii în executare a reintegrării reclamantului-intimat în funcţia de director coordonator, funcţie ce nu mai există.
Analizând sentinţa atacată, în raport cu criticile formulate, cât şi din oficiu, în baza art. 3041 C. proc. civ., Înalta Curte apreciază că recursul este nefondat, pentru considerentele care vor fi expuse în continuare.
Instanţa de control judiciar constată că în speţă nu sunt întrunite cerinţele impuse de art. 304 sau art. 3041 C. proc. civ., în vederea casării sau modificării hotărârii: prima instanţă a reţinut corect situaţia de fapt, în raport de materialul probator administrat în cauză şi a realizat o încadrare juridică adecvată.
Înalta Curte apreciază că pentru argumentarea soluţiei adoptate în legătură cu problema de drept dedusă judecăţii se impune prezentarea unor scurte consideraţii cu privire la excepţia de neconstituţionalitate şi efectele acesteia.
Controlul de constituţionalitate exercitat pe calea excepţiei de neconstituţionalitate este un control de conformitate şi conformare a legii sau ordonanţelor guvernamentale cu dispoziţiile Constituţiei, în cadrul căruia prevalează garantarea drepturilor şi libertăţilor cetăţeneşti.
Potrivit art. 147 alin. (1) din Constituţie, dispoziţiile din legile şi ordonanţele în vigoare, precum şi cele din regulamente, constatate ca fiind neconstituţionale, îşi încetează efectele juridice la 45 de zile de la publicarea Deciziei Curţii Constituţionale dacă, în acest interval, Parlamentul sau Guvernul, după caz, nu pun de acord prevederile neconstituţionale cu dispoziţiile Constituţiei; pe durata acestui termen, dispoziţiile constatate ca fiind neconstituţionale sunt suspendate de drept.
Conform alin. (4) din art. aflat în discuţie, Deciziile Curţii Constituţionale se publică în M. Of. al României; de la data publicării, deciziile sunt general obligatorii şi au putere numai pentru viitor.
Ca atare, Deciziile Curţii Constituţionale privind admiterea unei excepţii de neconstituţionalitate sunt de imediată aplicare, cu consecinţa înlăturării normei declarate neconstituţionale din sistemul normativ.
Cu alte cuvinte, în situaţia în care soluţia Curţii Constituţionale nu ar avea aplicare directă şi imediată, întreaga procedură de control a constituţionalităţii legilor şi ordonanţelor ar fi lipsită de finalitate.
Pe acest aspect, poate fi amintită şi Decizia Curţii Constituţionale nr. 186/1999 în care s-a statuat că instanţele judecătoreşti trebuie să facă aplicarea directă a dispoziţiilor constituţionale relevante, în sensul de a înlătura prevederile neconstituţionale, dacă legiuitorul nu a procedat la modificarea sau abrogarea acestora.
Plenul Curţii Constituţionale, în temeiul art. 146 lit. a) din Constituţie şi art. 15 şi urm. din Legea nr. 47/1992, a exercitat controlul de constituţionale a priori asupra legii de aprobare a O.U.G. nr. 37/2009 şi totodată, asupra ordonanţei respective, care constituie conţinutul normativ al legii.
Prin decizia nr. 1257 din 7 octombrie 2009, instanţa constituţională a declarat neconstituţională Legea de aprobare a O.U.G. nr. 37/2009, iar din analiza considerentelor deciziei rezultă că viciul neconstituţionalităţii afectează însuşi actul normativ aprobat prin această lege.
De asemenea, prin decizia nr. 1629 din 3 decembrie 2009, instanţa constituţională a declarat neconstituţională şi O.U.G. nr. 105/2009.
În considerentele deciziilor anterior enunţate, Curtea Constituţională a arătat, în esenţă, că modalitatea de reglementare a funcţiei publice, respectiv „actul administrativ” de numire, reprezintă construcţii juridice deficitare şi confuze, care ridică problema statutului juridic al directorului coordonator şi a naturii juridice a contractului de management.
În plus, instanţa constituţională a precizat că, prin adoptarea O.U.G. nr. 37/2009, au fost încălcate prevederile art. 15 din Constituţie, statutul juridic al funcţiei publice de conducere, reglementat prin Legea nr. 188/1999, întrucât Guvernul a intervenit într-un domeniu pentru care nu avea competenţă materială.
Potrivit art. 9 alin. (1) şi (5) din Legea nr. 554/2004, modificată, persoana vătămată într-un drept al său ori într-un interes legitim prin ordonanţe sau dispoziţii din ordonanţe poate introduce acţiune la instanţa de contencios administrativ, acţiune care poate avea ca obiect acordarea de despăgubiri pentru prejudiciile cauzate prin aceste ordonanţe, anularea actelor administrative emise în baza acestora, precum şi după caz, obligarea unei autorităţi publice la emiterea unui act administrativ sau la realizarea unei operaţiuni administrative.
Acelaşi text de lege reglementează, în alin. (4), situaţia acţiunilor formulate de o persoană vătămată, în cazul în care s-a declarat neconstituţională ordonanţa prin admiterea unei excepţii într-o altă cauză.
Din analiza acestor dispoziţii legale, Înalta Curte constată că legiuitorul a prevăzut faptul că, în ipoteza admiterii excepţiei de neconstituţionalitate a ordonanţei într-o altă cauză, efectele se produc, de la data admiterii excepţiei, şi în cauze similare, care au ca temei juridic aceleaşi prevederi declarate neconstituţionale.
În speţa de faţă, intimatul-reclamant a solicitat anularea ordinului de eliberare din funcţie, temeiul juridic fiind art. 1 şi art. 9 din Legea nr. 554/2004.
După cum s-a relevat anterior, această măsură a avut la bază aplicarea prevederilor O.U.G. nr. 105/2009 care a fost declarată neconstituţională prin decizia nr. 1629 din 3 decembrie 2009.
Ca atare, în temeiul art. 9 alin. (4) din Legea contenciosului administrativ, efectele acestei decizii a instanţei constituţionale se extind şi asupra celorlalte cauze având ca obiect anularea actelor administrative emise în temeiul O.U.G. nr. 105/2009.
În altă ordine de idei, Înalta Curte reţine că eliberarea intimatului-reclamant din funcţia publică pe care o deţinea, în alte situaţii decât cele reglementate de Legea nr. 188/1999, reprezintă un act nelegal, de natură a afecta în mod evident securitatea raporturilor de funcţie, care se circumscrie noţiunii de securitate socială, protejată prin Convenţia Europeană a Drepturilor Omului şi actele comunitare, precum şi prin alte tratate internaţionale la care România este parte şi a căror îndeplinire este obligată să o asigure, potrivit art. 11 şi art. 20 din Constituţia României.
În ceea ce priveşte legalitatea Ordinului din 9 octombrie 2009, emis de către recurent, acesta a fost emis, în esenţă, în temeiul art. IV şi XIV din O.U.G. nr. 105/2009, declarată neconstituţională prin decizia nr. 1629 din 3 decembrie 2009.
Viciul de constituţionalitate constatat cu privire la O.U.G. nr. 105/2009 afectează în egală măsură actele administrative emise în baza şi pentru executarea unor dispoziţii neconstituţionale, întrucât asemenea acte devin lipsite de temei legal şi nu poate fi calificat drept legal un act juridic emis sau încheiat în baza unei dispoziţii neconstituţionale.
Actele şi măsurile adoptate în baza acestei Ordonanţe sunt afectate de viciul de neconstituţionalitate al acestui act normativ şi în consecinţă, corect au fost anulate de instanţa de fond.
Menţinerea actelor administrative emise în baza acestui act normativ ar lipsi de finalitate controlul de constituţionalitate, care nu se limitează la asanarea sistemului legislativ prin eliminarea prevederilor legale contrare Constituţiei, ci include protecţia efectivă a drepturilor şi libertăţilor fundamentate ale destinatarilor normelor declarate neconstituţionale.
Susţinerile recurentului privind lipsa de obiect a acţiunii, respectiv lipsa interesului intimatului-reclamant, sunt nefondate.
Art. 1 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 arată că „orice persoană care se consideră vătămată într-un drept al său ori într-un interes legitim, de către o autoritate publică, printr-un act administrativ sau prin nesoluţionarea în termenul legal a unei cereri, se poate adresa instanţei de contencios administrativ competente, pentru anularea actului, recunoaşterea dreptului pretins sau a interesului legitim şi repararea pagubei ce i-a fost cauzată. Interesul legitim poate fi atât privat, cât şi public”.
În speţă, reclamantul avea calitatea de funcţionar public, drepturile sale fiind prevăzute specific de Legea nr. 188/1999.
Recurentul nu se poate prevala de viciul actului de numire, emis chiar de către recurent, viciu derivat din neconstituţionalitatea actului normativ în aplicarea căreia a fost emisă, pentru a pretinde că intimatul nu avea nici un drept la protecţia aşteptărilor şi intereselor sale legitime, a drepturilor prevăzute de Legea nr. 188/1999, derivate din ocuparea unei funcţii publice pe criterii obiective, neputându-i fi imputată reglementarea legală defectuoasă referitoare la postul pe care a fost încadrat în contextul principiului protecţiei cetăţeanului împotriva arbitrariului autorităţilor publice.
Pe de altă parte, nu se poate susţine că efectele neconstituţionalităţii O.U.G. nr. 105/2007 lipsesc automat de obiect acţiunile vizând anularea actelor emise în baza acesteia, un asemenea argument fiind contrar raţiunii şi dispoziţiilor art. 9 din Legea nr. 554/2004.
Astfel, Înalta Curte constată că actul şi măsura adoptată în baza acestei ordonanţe sunt afectate de viciul de neconstituţionalitate al ordonanţei şi în consecinţă, corect au fost anulate de către instanţa de fond.
Pentru considerentele anterior arătate, Înalta Curte, în temeiul art. 312 alin. (1) Teza a II-a C. proc. civ., coroborat cu art. 20 şi 28 din Legea nr. 554/2004, modificată, va respinge recursul ca nefondat.
PENTRU ACESTE MOTIVE
ÎN NUMELE LEGII
DECIDE
Respinge recursul declarat de Ministerul Agriculturii şi Dezvoltării Rurale împotriva sentinţei nr. 29 din 1 februarie 2010 a Curţii de Apel Suceava, secţia comercială, contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.
Irevocabilă.
Pronunţată, în şedinţă publică, astăzi 9 noiembrie 2010.
| ← ICCJ. Decizia nr. 4831/2010. Contencios. Refuz acordare... | ICCJ. Decizia nr. 4836/2010. Contencios. Obligare emitere act... → |
|---|
