ICCJ. Decizia nr. 4993/2010. Contencios. Suspendare executare act administrativ. Recurs
| Comentarii |
|
ROMÂNIA
ÎNALTA CURTE DE CASAŢIE ŞI JUSTIŢIE
SECŢIA DE contencios ADMINISTRATIV ŞI FISCAL
Decizia nr. 4993/2010
Dosar nr. 383./64/2009
Şedinţa publică de la 12 noiembrie 2010
Asupra recursului de faţă;
Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:
Prin acţiunea înregistrată pe rolul Curţii de Apel Braşov, secţia de contencios administrativ şi fiscal, reclamantul P.I. a chemat în judecată pe pârâtul Institutul Naţional de Statistică solicitând instanţei ca prin hotărârea ce o va pronunţa în cauză să dispună suspendarea executării actului administrativ intitulat „comunicarea din 28 aprilie 2009” emis de pârât, precum şi a tuturor actelor administrative subsecvente, inclusiv a celui de numire în funcţie a altei persoane, până la soluţionarea pe fond a dosarului în care a solicitat anularea primului act administrativ.
În motivarea acţiunii, reclamantul a prezentat pe larg argumentele din acţiunea înregistrată cu privire la anularea actului administrativ şi a arătat că a invocat excepţia de neconstituţionalitate a prevederilor O.U.G. nr. 37/2009.
Pârâtul Institutul Naţional de Statistică a formulat întâmpinare în care a invocat excepţiile neîndeplinirii procedurii administrative prealabile, lipsei de interes în ceea ce priveşte suspendarea actelor administrative subsecvente, nulităţii cererii de suspendare a executării actului intitulat „comunicarea din 28 aprilie 2009” emis de pârât pentru lipsa obiectului, inadmisibilităţii invocării excepţiei de neconstituţionalitate a unor prevederi ale O.U.G. nr. 37/2009 în cadrul cererii de suspendare şi netimbrării cererii de chemare în judecată.
Curtea de Apel Braşov, secţia de contencios administrativ şi fiscal, prin sentinţa nr. 89 din 4 iunie 2009, a admis excepţia lipsei procedurii prealabile şi prin urmare, a respins acţiunea reclamantului.
Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie, secţia de contencios administrativ şi fiscal, prin decizia nr. 5073 din 12 noiembrie 2009, a admis recursul reclamantului, a casat sentinţa mai sus arătată şi a trimis cauza spre rejudecare aceleiaşi instanţe, apreciind că, în speţă, nu era obligatorie îndeplinirea procedurii prealabile, faţă de dispoziţiile art. 7 alin. (5) din Legea nr. 554/2004, modificată.
În fond după casare, reclamantul şi-a precizat acţiunea, în sensul că judecarea acţiunii în anularea actului administrativ litigios este în prezent suspendată.
Curtea de Apel Braşov, secţia de contencios administrativ şi fiscal, prin sentinţa nr. 29 din 17 februarie 2010, a respins excepţiile neîndeplinirii procedurii administrative prealabile, lipsei de interes şi nulităţii acţiunii pentru lipsa obiectului şi acţiunea reclamantului.
Pentru a pronunţa o asemenea soluţie, prima instanţă a reţinut următoarele:
Excepţia neîndeplinirii procedurii administrative prealabile a fost soluţionată în mod irevocabil prin decizia nr. 5073 din 12 noiembrie 2009 pronunţată de Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie, secţia de contencios administrativ şi fiscal.
Excepţia lipsei de interes privind suspendarea actelor administrative subsecvente este neîntemeiată: dacă se dispune anularea actului de eliberare din funcţie al reclamantului, toate actele subsecvente referitoare la funcţia respectivă se impun a fi anulate pentru a se putea restabili situaţia anterioară emiterii actului administrativ nelegal; prin urmare, pentru suspendare a acestor acte, reclamantul are un interes.
Excepţia lipsei obiectului este nefondată: pretenţia concretă dedusă judecăţii se referă la suspendarea executării actului administrativ intitulat „comunicarea din 28 aprilie 2009” emis de pârât, precum şi a tuturor actelor administrative subsecvente, inclusiv a celui de numire în funcţie a altei persoane, până la soluţionarea pe fond a dosarului în care a solicitat anularea primului act administrativ.
Dispoziţiile art. 14 din Legea nr. 554/2004, modificată, impun îndeplinirea a două condiţii cumulative pentru a se putea dispune suspendarea unui act administrativ: existenţa unui caz bine justificat şi prevenirea unei pagube iminente.
În speţă, prin actul administrativ contestat, s-a dispus eliberarea reclamantului din funcţia de conducere deţinută în cadrul Direcţiei de Statistică a judeţului Braşov, în temeiul dispoziţiilor art. III alin. (1) din O.U.G. nr. 37/2009.
Cazul bine justificat este dovedit, urmare a faptului că Legea de aprobare a O.U.G. nr. 37/2009 a fost declarată neconstituţională.
Însă, paguba iminentă nu este probată, deoarece actul administrativ aflat în discuţie a fost pus în executare din luna mai 2009, iar suspendarea ulterioară a acestuia ar conduce la perturbarea funcţionării serviciului public de statistică.
Împotriva acestei sentinţe a declarat recurs reclamantul, care a solicitat modificarea sa, în sensul admiterii acţiunii astfel cum a fost formulată.
În motivarea căii de atac, încadrată în drept pe dispoziţiile art. 304 pct. 9 şi art. 3041 C. proc. civ., recurentul a susţinut faptul că sentinţa contestată este lipsită de temei legal, fiind dată cu încălcarea şi aplicarea greşită a dispoziţiilor art. 14 din Legea contenciosului administrativ.
În concret, recurentul a precizat că, în situaţia în care a constatat ca fiind îndeplinită în speţă condiţia cazului bine justificat, prima instanţă trebuia să prezume faptul că paguba iminentă s-a produs şi continuă să se producă.
În opinia recurentului, nu prezintă importanţă faptul că a fost numit temporar într-o altă funcţie publică iar, ulterior, în funcţia de director coordonator al Direcţiei Generale a Finanţelor Publice Braşov, întrucât i s-a încălcat dreptul constituţional de a-şi alege profesia şi locul de muncă.
În plus, recurentul a arătat că a lucrat în cadrul Direcţiei de Statistică Braşov din anul 1981, că a ocupat prin concursul din anul 1992 funcţia de director, iar la ultima evaluare profesională din data de 19 ianuarie 2009 a obţinut calificativul „foarte bine”.
Analizând sentinţa atacată, în raport cu criticile formulate, cât şi din oficiu, în baza art. 3041 C. proc. civ., Înalta Curte apreciază că recursul este nefondat pentru considerentele care vor fi expuse în continuare.
Instanţa de control judiciar constată că în speţă nu sunt întrunite cerinţele impuse de art. 304 sau art. 3041 C. proc. civ., în vederea casării sau modificării hotărârii: prima instanţă a reţinut corect situaţia de fapt, în raport de materialul probator administrat în cauză, şi a realizat o încadrare juridică adecvată.
În prezenta cauză, se pune problema temeiniciei cererii de suspendare a actului administrativ intitulat „comunicarea din 28 aprilie 2009” emis de pârât, precum şi a tuturor actelor administrative subsecvente, inclusiv a celui de numire în funcţie a altei persoane, până la soluţionarea pe fond a dosarului în care a solicitat anularea primului act administrativ, în baza art. 14 şi art. 15 din Legea nr. 554/2004, modificată.
Potrivit art. 14 din legea anterior arătată, în cazuri bine justificate şi pentru prevenirea unei pagube iminente, după sesizarea, în condiţiile art. 7, a autorităţii publice care a emis actul sau a autorităţii ierarhic superioare, persoana vătămată poate să ceară instanţei competente să dispună suspendarea executării actului administrativ unilateral până la pronunţarea instanţei de fond.
Din lecturarea textului legal anterior arătat rezultă că o primă cerinţă pentru a interveni această măsură excepţională de întrerupere a efectelor unui act administrativ este aceea de a fi în prezenţa unui asemenea act.
Potrivit art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004, modificată, prin noţiunea de act administrativ se înţelege actul unilateral cu caracter individual sau normativ emis de o autoritate publică, în regim de putere publică, în vederea organizării executării legii sau a executării în concret a legii, care dă naştere, modifică sau stinge raporturi juridice.
În mod evident, actul intitulat „comunicarea din 28 aprilie 2009” emis de intimatul-pârât - solicitat a fi suspendat - întruneşte condiţiile legale pentru a fi considerat un act administrativ.
Pe de altă parte, trebuie amintit faptul că suspendarea executării actelor administrative este un instrument procedural eficient pus la dispoziţia autorităţii emitente sau a instanţei de judecată în vederea respectării principiului legalităţii: atâta timp cât autoritatea publică sau judecătorul se află într-un proces de evaluare, din punct de vedere legal, a actului contestat, este echitabil ca acesta din urmă să nu-şi producă efectele asupra celor vizaţi.
După cum se cunoaşte, suspendarea actelor juridice reprezintă operaţiunea de întrerupere vremelnică a efectelor acestora, ca şi cum actul dispare din circuitul juridic, deşi, formal-juridic, el există.
Actul administrativ se bucură de prezumţia de legalitate care, la rândul său, se bazează pe prezumţia de autenticitate (actul emană de la cine se afirmă că emană) şi pe prezumţia de veridicitate (actul exprimă ceea ce în mod real a decis autoritatea emitentă).
De aici rezultă principiul executării din oficiu, întrucât actul administrativ unilateral este el însuşi titlu executoriu.
Cu alte cuvinte, a nu executa actele administrative, care sunt emise în baza legii, echivalează cu a nu executa legea, ceea ce este de neconceput într-o bună ordine juridică, într-un stat de drept şi o democraţie constituţională.
Din acest motiv, suspendarea efectelor actelor administrative reprezintă o situaţie de excepţie, la care judecătorul de contencios administrativ poate să recurgă atunci când sunt îndeplinite condiţiile impuse de Legea nr. 554/2004.
Aşa cum am amintit mai sus, o condiţie impusă de legiuitor pentru a se dispune această măsură este aceea a existenţei unui caz bine justificat.
Conform art. 2 alin. (1) lit. t) din Legea nr. 554/2004, modificată, cazurile bine justificate presupun împrejurări legate de starea de fapt şi de drept, care sunt de natură să creeze o îndoială serioasă în privinţa legalităţii actului administrativ.
Prin urmare, condiţia existenţei unui caz bine justificat este îndeplinită în situaţia în care se regăsesc argumente juridice aparent valabile cu privire la nelegalitatea actului administrativ aflat în litigiu.
Altfel spus, pentru a interveni suspendarea judiciară a executării unui act administrativ trebuie să existe un indiciu temeinic de nelegalitate.
În acest context, trebuie subliniat faptul că, în prezent, principiul legalităţii a devenit un principiu fundamental în toate sistemele de drept, iar acesta constă în respectarea întocmai a legii de către destinatarii ei (cetăţeanul şi statul).
În sistemul juridic românesc, acest principiu este reglementat în art. 1 alin. (5) şi art. 16 alin. (2) din Constituţie. Astfel, primul text constituţional precizează faptul că, în România, respectarea Constituţiei, a supremaţiei sale şi a legilor este obligatorie. Pe de altă parte, al doilea text cuprins în Legea fundamentală arată că nimeni nu este mai presus de lege.
În cazul actelor administrative, legalitatea înseamnă recunoaşterea caracterului valabil al actelor şi al efectelor lor până în momentul anulării, în baza prezumţiei de legalitate. Chiar dacă beneficiază de putere discreţionară, autorităţile publice nu pot ignora legea, a cărei organizare a executării şi executare în concret trebuie să o realizeze.
Cu alte cuvinte, între actul administrativ şi lege există în mod necesar un raport de subordonare.
În speţa de faţă, Înalta Curte, în acord cu opinia primei instanţe, constată că recurentul-reclamant a prezentat în acţiunea dedusă judecăţii argumentele juridice aparent valabile cu privire la nelegalitatea actului administrativ contestat, respectiv faptul că Legea de aprobare a O.U.G. nr. 37/2009 a fost declarată neconstituţională.
Pe de altă parte, potrivit art. 2 alin. (1) lit. ş) din Legea nr. 554/2004, modificată, prin noţiunea de pagubă iminentă se înţelege prejudiciul material viitor şi previzibil sau, după caz, perturbarea previzibilă gravă a funcţionării unei autorităţi publice sau a unui serviciu public.
În concepţia instanţei de control judiciar, această condiţie de admisibilitate a cererii de suspendare a actului administrativ nu este întrunită în speţă, întrucât recurentul-reclamant, după emiterea actului aflat în discuţie, prin Ordinul din 25 mai 2009, a fost numit temporar într-o altă funcţie publică, respectiv cea de Director general al Direcţiei generale de organizare şi coordonare a sistemului statistic naţional din cadrul Institutului Naţional de Statistică, cu un salariu mai mare decât cel avut anterior.
Ulterior, recurentul-reclamant a fost numit Director la Direcţia Generală a Finanţelor Publice Braşov.
Ca atare, în speţă, nu mai este relevantă întrunirea cerinţei cazului bine justificat, întrucât art. 14 din Legea nr. 554/2004, modificată, impune, pentru a se dispune suspendarea executării unui act administrativ unilateral, întrunirea cumulativă a celor 2 condiţii: existenţa unui caz bine justificat şi prevenirea unei pagube iminente.
În consecinţă, în raport de cele anterior expuse, Înalta Curte, în baza art. 312 alin. (1) Teza a II-a C. proc. civ., raportat la 20 şi art. 28 din Legea contenciosului administrativ, modificată, va respinge recursul ca nefondat.
PENTRU ACESTE MOTIVE
ÎN NUMELE LEGII
DECIDE
Respinge recursul declarat de P.I. împotriva sentinţei nr. 29/F din 17 februarie 2010 a Curţii de Apel Braşov, secţia contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.
Irevocabilă.
Pronunţată în şedinţă publică, astăzi 12 noiembrie 2010.
| ← ICCJ. Decizia nr. 4990/2010. Contencios | ICCJ. Decizia nr. 4994/2010. Contencios. Contestaţie act... → |
|---|
