ICCJ. Decizia nr. 5270/2010. Contencios. Excepţie nelegalitate act administrativ. Recurs
| Comentarii |
|
ROMÂNIA
ÎNALTA CURTE DE CASAŢIE ŞI JUSTIŢIE
SECŢIA DE contencios ADMINISTRATIV ŞI FISCAL
Decizia nr. 5270/2010
Dosar nr.1003/54/2010
Şedinţa publică din 25 noiembrie 2010
Asupra recursului de faţă;
Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:
I. Circumstanţele cauzei.
1. Obiectul excepţiei de nelegalitate şi procedura derulată în faţa primei instanţe
Prin Încheierea din 24 februarie 2010, pronunţată în Dosarul nr. 11963/63/2009, Curtea de Apel Craiova, secţia contencios administrativ şi fiscal, a sesizat în primă instanţă, în temeiul art. 4 alin. (1) şi art. 10 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, Curtea de Apel Craiova, secţia contencios administrativ şi fiscal, cu soluţionarea excepţiei de nelegalitate a Hotărârii nr. 22 din 19 noiembrie 2008 a Plenului Curţii de Conturi, privind Instrucţiunile pentru valorificarea actelor de control întocmite în trimestrul IV 2008, suspendând judecata cauzei până soluţionarea acestei excepţii, invocată din oficiu.
Pentru a pronunţa încheierea, instanţa a apreciat că, prealabil soluţionării recursului cu care a fost învestită, se impune sesizarea instanţei competente cu soluţionarea excepţiei de nelegalitate, constatând că de legalitatea Hotărârii nr. 22 depinde soluţionarea recursului în care se pune problema legalităţii sesizării instanţei de judecată cu Încheierea nr. 50 din 19 noiembrie 2008 a Camerei Judeţene de Conturi Dolj, cu toate consecinţele juridice care decurg.
Excepţia de nelegalitate vizează un act administrativ unilateral şi se referă la trei aspecte:
În primul rând, este necesar să se verifice, pe această cale procedurală, anterior soluţionării cauzei de fond, legalitatea Hotărârii nr. 22 prin raportare la dispoziţiile art. 12 pct. 2 şi art. 122 lit. j) din Legea nr. 94/1992 privind organizarea şi funcţionarea Curţii de Conturi, cu modificările şi completările ulterioare, inclusiv prin Legea nr. 217/2008 (în vigoare la data emiterii Hotărârii nr. 22), în condiţiile în care cele două articole menţionate anterior fac trimitere la existenţa unui nou Regulament al Curţii de Conturi publicat în M. Of. abia pe data de 10 februarie 2009.
În al doilea rând, se impune verificarea legalităţii Hotărârii nr. 22 prin raportare la art. I pct. 39 şi pct. 44 din Legea nr. 217/2008 privind modificarea şi completarea Legii nr. 94/1992, prin care au fost modificate art. 31 şi art. 36 din lege, precum şi art. I pct. 46, prin care s-a abrogat Capitolul 4, cuprinzând art. 40 - 88 din Legea cadru nr. 94/1992, cu trimitere la principiul ierarhiei şi forţei juridice a actelor normative prevăzut în art. 1 din Constituţie şi Legea nr. 24/2000.
În al treilea rând, legalitatea Hotărârii nr. 22 se impune a fi cercetată în ceea ce priveşte compatibilitatea acesteia cu dispoziţiile art. 10 şi art. 56 din Legea 24/2000, privind normele de tehnică legislativă privind elaborarea actelor normative.
Prin întâmpinarea depusă la dosar, pârâta C.C.R. a solicitat respingerea excepţiei de nelegalitate, ca neîntemeiată, arătând că actul de sesizare, respectiv, Încheierea nr. 50 din 19 noiembrie 2008, a fost întocmit în baza dispoziţiilor cuprinse în Instrucţiunile aprobate prin Hotărârea Plenului nr. 22 din 19 noiembrie 2008, raportat la faptul că prin Legea nr. 217/2008 nu s-au aprobat şi soluţii pentru situaţiile tranzitorii, în temeiul art. 25 din Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative, republicată. Astfel, prin noua reglementare au fost afectate raporturi şi situaţii juridice născute sub vechea reglementare, care nu şi-au produs în întregime efectele până la data intrării în vigoare a noii reglementări.
Hotărârea Curţii de apel
Prin Sentinţa nr. 304 din 10 iunie 2010, Curtea de Apel Craiova, secţia contencios administrativ şi fiscal, a admis excepţia de nelegalitate invocată în Dosarul de recurs nr. 11963/63/2009 privind pe C.C.R., pentru Camera de Conturi Dolj, în contradictoriu cu Primăria Comunei Apele Vii, G.E. şi T.A., constatând nelegalitatea dispoziţiilor art. I din Instrucţiunile pentru valorificarea actelor de control întocmite în trimestrul IV 2008, aprobate prin Hotărârea nr. 22 din 19 noiembrie 2008 a Plenului Curţii de Conturi.
Pentru a pronunţa această soluţie, instanţa de fond a reţinut, în esenţă, următoarele:
C.C.R., prin Plenul său, a adoptat, după intrarea în vigoare a Legii nr. 217/2008, Hotărârea nr. 22, prin care a aprobat Instrucţiunile nr. 2851/N.V din 12 noiembrie 2008 pentru valorificarea actelor de control întocmite în trimestrul IV 2008, atât la nivelul camerelor de conturi judeţene, cât şi al structurilor centrale ale Curţii de Conturi.
Instrucţiunile sus-menţionate constituie un act administrativ unilateral cu caracter normativ în sensul art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea 554/2004, însă interpretarea dispoziţiilor art. 4 alin. (1) din Legea 554/2004 trebuie coroborată cu dispoziţiile art. 11 alin. (4) din aceeaşi lege, care arată că actul administrativ cu caracter normativ poate fi atacat oricând pe calea acţiunii directe, or cu atât mai mult, acesta poate fi supus controlului judecătoresc pe calea excepţiei de nelegalitate, astfel că excepţia invocată este admisibilă.
Pe fondul excepţiei, prima instanţă a reţinut că dispoziţia cuprinsă în respectivele instrucţiuni este nelegală, întrucât creează posibilitatea ca, în dezacord cu dispoziţiile Legii 217/2008, instanţele de judecată să fie învestite prin încheieri ale completelor compuse potrivit art. 31 din Legea nr. 94/1992, în varianta anterioară Legii nr. 217/2008, şi după ce această normă juridică fusese modificată, nemaiprevăzând această procedură.
Astfel, prin instrucţiunile analizate s-a creat un caz de ultraactivitate a legii de procedură, în contradicţie cu art. 78 din Constituţia României, republicată, art. 58 din Legea nr. 24/2000, art. 725 C. proc. civ. şi art. 130 şi 131 din Legea nr. 94/2004.
Curtea de apel a apreciat că singura soluţie ce putea fi adoptată de C.C.R. era ca, după intrarea în vigoare a Legii nr. 217/2008, să procedeze la valorificarea actelor de control potrivit dispoziţiilor acestei legi, rămânând ca numai cauzele în care învestirea instanţelor s-a făcut anterior intrării în vigoare a Legii nr. 217/2008, să fie soluţionate potrivit legii vechi.
Însă, adoptând o soluţie contrară, C.C. a încălcat dispoziţiile legale sus-menţionate, dispoziţiile art. 73 din Legea nr. 24/2000, potrivit cărora instrucţiunile caracter normativ emise de organe ale administraţiei publice centrale de specialitate sau ale autorităţilor administrative autonome se emit numai pe baza şi în executarea legilor, a hotărârilor şi a ordonanţelor Guvernului, dar şi ale art. 31 din Legea nr. 94/2004 astfel cum a fost modificată prin Legea nr. 217/2008.
Totodată, instanţa de fond a constatat că instrucţiunile analizate au fost afectate de nelegalitate şi prin prisma art. 10 alin. (1) din Legea nr. 24/2000, întrucât nu au fost publicate în M. Of. al României, Partea I, în vederea intrării în vigoare, înscriindu-se astfel în categoria actelor normative inexistente.
3. Recursul declarat de C.C.R. pentru Camera de Conturi a Judeţului Dolj
Pârâta a atacat cu recurs sentinţa menţionată, solicitând, în principal, modificarea ei în sensul respingerii excepţiei de nelegalitate ca inadmisibilă şi, în subsidiar, ca nefondată, pentru motive pe care le-a încadrat în prevederile art. 304 pct. 9 C. proc. civ.
În esenţă, recurenta-pârâtă a formulat următoarele critici
3.1. Instrucţiunile de valorificare a actelor de control întocmite în trimestrul IV al anului 2009, aprobate prin Hotărârea nr. 22 din 19 noiembrie 2009 a Plenului Curţii de Conturi a României, constituie un act administrativ cu caracter normativ în sensul art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004, ce nu poate forma obiect al excepţiei de nelegalitate în temeiul art. 4 alin. (1) din aceeaşi lege - text pe care instanţa de fond l-a interpretat greşit prin coroborare cu prevederile art. 11 alin. (4) din legea menţionată.
3.2. Soluţia de admitere a nelegalităţii unui act de control al Curţii de Conturi, raportat la modalitatea exterioară, extrinsecă de valorificare a acestuia, echivalează cu lipsirea de efecte a actului de control, prin care s-au constatat nereguli şi abateri financiare, s-a reţinut că există persoane care se fac vinovate de comiterea lor, dar nu poate fi antrenată răspunderea acestora, iar prejudiciul produs asupra resurselor financiare ale statului nu poate fi recuperat. Or, controlul legalităţii utilizării banilor publici reprezintă o obligaţie atât pentru C.C., cât şi pentru instanţele de judecată şi în acest caz este aplicabil principiul ultraactivităţii legii civile, potrivit căruia vechea lege trebuie să continue să-şi producă efectele până când o nouă reglementare o va înlocui.
3.3. Prin abrogarea art. 40 - 88 din Legea nr. 94/1992, deci şi a dispoziţiilor art. 44, Legea nr. 217/2008 nu a înlăturat competenţa materială ce fusese atribuită instanţelor judecătoreşti prin OUG nr. 117/2003.
În dezvoltarea acestui motiv, recurenta-pârâtă a invocat prevederile art. 4 din OUG nr. 117/2003, în temeiul cărora instanţele judecătoreşti erau învestite prin actul de sesizare al procurorului financiar, prin încheierea completelor din cadrul Curţii de Conturi şi prin alte modalităţi prevăzute de lege, şi care nu au fost abrogate expres prin Legea nr. 217/2008, constituind astfel fundamentul legal al învestirii instanţelor de judecată de către completul constituit în cadrul camerei de conturi, pentru stabilirea răspunderii juridice, în condiţiile legii.
De asemenea, a invocat prevederile art. 140 din Constituţia României, în temeiul cărora, coroborate cu cele ale art. 1 din OUG nr. 117/2003, până la înfiinţarea instanţelor judecătoreşti specializate, litigiile născute din activitatea Curţii de Conturi au fost preluate, spre competentă soluţionare, de instanţele judecătoreşti ordinare.
3.4. Netemeinicia excepţiei de nelegalitate rezidă şi în faptul că Plenul Curţii de Conturi era singurul organ abilitat să hotărască asupra modului de valorificare a actelor de control, ceea ce a şi făcut, cu respectarea prevederilor legale.
Încheierea de sesizare a fost emisă conform dispoziţiilor cuprinse în Instrucţiunile aprobate prin Hotărârea Plenului nr. 22 din 19 noiembrie 2008, în considerarea faptului că Legea nr. 217/2008 nu cuprinde soluţii pentru situaţiile tranzitorii în care activitatea de control s-a efectuat în cursul anului 2008, conform Plenului anual aprobat la începutul intervalului.
II. Considerentele Înaltei Curţi asupra recursului
Examinând cauza prin prisma motivelor de recurs formulate şi a prevederilor art. 3041 C. proc. civ., Înalta Curte constată că recursul nu este fondat, pentru considerentele ce vor fi expuse în continuare.
1. Argumente de fapt şi de drept relevante
Cu privire la admisibilitatea excepţiei de nelegalitate
Excepţia de nelegalitate pe care curtea de apel a fost învestită să o soluţioneze, potrivit art. 4 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, are ca obiect o normă administrativă cuprinsă în Instrucţiunile de valorificare a actelor de control întocmite în trimestrul IV 2008, aprobate prin hotărârea Plenului Curţii de Conturi a României nr. 22 din 19 noiembrie 2008.
Interpretarea sistematică, logică şi istorico-teleologică a prevederilor art. 4 din Legea nr. 554/2004 conduce la concluzia că excepţia de nelegalitate este admisibilă atât pentru actele administrative unilaterale cu caracter individual, cât şi pentru cele cu caracter normativ, principiul coerenţei legislative impunând ca mecanismul procesul a excepţiei de nelegalitate să nu fie aplicat restrictiv. Ţinând seama de argumentul de interpretare logică a fortiori, dacă legiuitorul a creat un mijloc procesual de apărare, pe calea excepţiei de nelegalitate, pentru acte de autoritate individuale, cu atât mai mult acesta trebuie oferit subiectelor de drept în legătură cu actele administrativ-normative, ale căror efecte au caracter general, impersonal şi abstract.
În această privinţă nu poate fi ignorată, de altfel, practica judiciară constantă a instanţei supreme, care s-a pronunţat în mod repetat în sensul admisibilităţii excepţiei de nelegalitate a actului administrativ-normativ, atât anterior, cât şi ulterior modificării Legii nr. 554/2004 prin Legea nr. 262/2007.
Interpretând legea naţională într-un sens care să concorde cu prevederile art. 6 parag. 1 din Convenţia pentru apărarea drepturilor omului şi libertăţilor fundamentale, Înalta Curte reţine că o normă juridică trebuie să îndeplinească dubla calitate de accesibilitate şi previzibilitate, astfel încât să permită destinatarilor săi să-şi orienteze conduita în acord cu imperativele legii. De aceea, atunci când textul unei legi este confuz ori susceptibil de mai multe înţelesuri, se impune ca previzibilitatea lui să fie asigurată printr-o jurisprudenţă uniformă, care să asigure celor implicaţi în procedurile judiciare posibilitatea de a-şi regla conduita într-o asemenea manieră, încât drepturile şi interesele legitime să nu fie atinse în substanţa lor (Curtea Europeană a Drepturilor Omului, cauza S.T. c. Regatului Unit, 1979).
Cu privire la temeinicia excepţiei de nelegalitate
Soluţia de admitere a excepţiei de nelegalitate, pronunţată de prima instanţă, reflectă analiza judicioasă a conţinutului art. I din Instrucţiunile aprobate prin Hotărârea Plenului Curţii de Conturi a României nr. 22 din 19 noiembrie 2008, prin prisma principiului ierarhiei şi forţei juridice a actelor normative, consacrat prin art. 1 alin. (5) din Constituţia României şi art. 4 alin. (3) din Legea nr. 24/2000, privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative.
Potrivit normei administrative supuse examinării, "Actele de control întocmite în urma acţiunilor de verificare derulate în trimestrul IV, conform Programului de control financiar pe anul 2008, urmează procedurile de valorificare în vigoare la data aprobării programului de control".
Hotărârea nr. 22 din 19 noiembrie 2008, prin care Plenul Curţii de Conturi a aprobat Instrucţiunile de valorificare a actelor de control întocmite în trimestrul IV 2008, a fost adoptată după intrarea în vigoare a Legii nr. 217/2008, prin care au fost aduse modificări substanţiale în organizarea şi funcţionarea Curţii de Conturi.
Într-adevăr, anterior modificărilor aduse Legii nr. 94/1992 prin Legea nr. 217/2008, instanţele de judecată puteau fi sesizate, potrivit art. 4 din OUG nr. 117/2003, prin actul de sesizare al procurorului financiar, prin încheierea pronunţată de completele din cadrul Curţii de Conturi precum şi prin alte modalităţii prevăzute de lege.
OUG nr. 117/2003 a avut ca obiect de reglementare, preluarea activităţii jurisdicţionale şi a personalului Curţii de Conturi de către instanţele judecătoreşti ca urmare a revizuirii din 2003 a Constituţiei României, când atribuţiile jurisdicţionale ale Curţii de Conturi au fost eliminate.
Modificarea de amploare a Legii nr. 94/1992, privind organizarea şi funcţionarea Curţii de Conturi, în scopul punerii ei în acord cu noua configuraţie trasată prin art. 140 din Constituţia revizuită, a intervenit însă abia prin Legea nr. 217/2008, prin care, printre altele, a fost abrogat în totalitate Capitolul IV (art. 40 - 88), referitor la atribuţiile jurisdicţionale ale Curţii de Conturi, şi a fost modificat substanţial art. 31, referitor la valorificarea rapoartelor de audit (rapoarte asupra conturilor, în vechea reglementare).
Prin urmare, contrar susţinerilor recurentei-pârâte, împrejurarea că art. 1 şi 4 din OUG nr. 117/2003 nu au fost abrogate prin Legea nr. 218/2008 nu constituie un temei pentru ultraactivitatea unor instituţii juridice şi a unor proceduri care nu mai există în reglementarea actuală.
Instanţa de fond a reţinut, astfel, corect, că art. I din Instrucţiuni este nelegal, deoarece creează posibilitatea ca, în dezacord cu dispoziţiile Legii nr. 218/2008, instanţele de judecată să fie învestite prin încheieri ale unor complete constituite potrivit art. 31 din Legea nr. 94/1992, în varianta anterioară modificării Legii nr. 94/1992.
La data adoptării Instrucţiunilor atacate pe calea excepţiei de nelegalitate, art. 31 avea următorul conţinut: "(1) Activitatea de valorificare a rapoartelor de audit se face potrivit regulamentului aprobat conform prevederilor art. 12 alin. (2).
(2) În situaţia în care se constată regularitatea conturilor, se emite certificatul de conformitate şi se comunică entităţii auditate.
(3) În situaţiile în care se constată existenţa unor abateri de la legalitate şi regularitate, care au determinat producerea unor prejudicii, se comunică conducerii entităţii publice auditate această stare de fapt. Stabilirea întinderii prejudiciului şi dispunerea măsurilor pentru recuperarea acestuia devin obligaţie a conducerii entităţii auditate.
(4) În situaţiile în care în rapoartele de audit se constată existenţa unor fapte pentru care există indicii că au fost săvârşite cu încălcarea legii penale, conducătorul departamentului sesizează organele în drept pentru asigurarea valorificării constatării şi informează entitatea auditată.
(5) Atunci când se constată imposibilitatea întocmirii unui raport de audit, se dispune entităţii auditate completarea şi/sau refacerea conturilor verificate".
Aşa cum rezultă din lectura textului, căile de valorificare a rapoartelor de audit sunt cele prevăzute în alin. (3) şi (4) ale art. 31 şi urmau a fi detaliate prin regulament aprobat conform art. 12 alin. (2), în vederea organizării executării legii.
Autoritatea emitentă avea posibilitatea, conferită de lege, de a comunica starea de fapt conducerii entităţii auditate, în sarcina căreia intră stabilirea întinderii prejudiciului şi a măsurilor pentru recuperarea lui, ori de a sesiza organele competente, dacă existau indiciile unor fapte penale, astfel că şi critica referitoare la lipsirea de efecte a unor acte privind bani publici din resursele financiare ale statului este nefundamentată legal.
Ultraactivitatea legii civile este o excepţie de la principiul aplicării imediate a legii, care impune ca legea nouă să se aplice tuturor situaţiilor ivite după intrarea ei în vigoare. Conţinutul acestui principiu comportă nuanţări, în sensul că, dacă în raporturile de drept material, regula tempus regit actum face ca un act juridic să producă acele efecte prevăzute de legea în vigoare la data emiterii sau încheierii lui, caz în care se pune mai accentuat problema ultraactivităţii, normele de procedură sunt, în lipsa unor derogări exprese, de imediată aplicare.
Art. 31 din Legea nr. 94/1992 cuprinde norme de procedură administrativă, de imediată aplicare, astfel că, în condiţiile în care Legea nr. 217/2008 nu conţine norme tranzitorii exprese cu privire la actele de control întocmite ca urmare a unor activităţi de control iniţiate anterior intrării sale în vigoare, nu poate fi reţinută existenţa unei situaţii de ultraactivitate a legii vechi.
Împrejurarea că procesul de elaborare a regulamentului prevăzut de art. 31 alin. (1), cu trimitere la art. 12 alin. (2) din Legea nr. 94/1992, aşa cum a fost modificată prin Legea nr. 217/2008, a fost anevoios şi de durată, aşa cum susţine recurenta-pârâtă, nu conferă legitimitate unei soluţii tranzitorii contrare legii în vigoare. Hotărârea Curţii de apel nu a ignorat competenţa Plenului Curţii de Conturi de a adopta modul de valorificare a actelor de control, dar a reţinut, pentru toate considerentele reţinute în motivarea sentinţei, că instrucţiunile contravin legii, fiind încălcat astfel principiul ierarhiei şi forţei juridice a actelor normative.
În fine, referitor la critica privind inexistenţa obligaţiei de publicare a Instrucţiunilor în M. Of., deşi aceasta priveşte o etapă procedurală ulterioară emiterii lor, Înalta Curte constată că şi sub acest aspect concluzia la care a ajuns judecătorul fondului este corectă în raport cu prevederile art. 10 alin. (1) din Legea nr. 24/2000, pentru că, indiferent de denumirea aleasă, instrucţiunile constituie un act administrativ cu caracter normativ.
Argumentele privind legalitatea sesizării Tribunalului Dolj cu acţiunea de fond nu vor fi analizate, pentru că exced limitelor devolutive ale prezentului recurs, îndreptat împotriva sentinţei prin care a fost soluţionată excepţia de nelegalitate.
2. Temeiul legal al soluţiei adoptate în recurs
Având în vedere toate considerentele expuse, conform art. 312 alin. (1) C. proc. civ., Înalta Curte va respinge recursul formulat în temeiul art. 4 alin. (3) din Legea nr. 554/2004, ca nefondat.
PENTRU ACESTE MOTIVE
ÎN NUMELE LEGII
DECIDE
Respinge recursul declarat de C.C.R., pentru Camera de Conturi a Judeţului Dolj, împotriva Sentinţei nr. 304 din 10 iunie 2010 a Curţii de Apel Craiova, secţia de contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.
Irevocabilă.
Pronunţată, în şedinţă publică, astăzi 25 noiembrie 2010.
Procesat de GGC - AA
| ← ICCJ. Decizia nr. 5271/2010. Contencios. Refuz acordare... | ICCJ. Decizia nr. 5269/2010. Contencios. Alte cereri. Recurs → |
|---|
