ICCJ. Decizia nr. 5381/2010. Contencios. Suspendare executare act administrativ. Recurs
| Comentarii |
|
ROMÂNIA
ÎNALTA CURTE DE CASAŢIE ŞI JUSTIŢIE
SECŢIA DE contencios ADMINISTRATIV ŞI FISCAL
Decizia nr. 5381/2010
Dosar nr. 5034/2/2010
Şedinţa publică de la 3 decembrie 2010
Asupra recursului de faţă;
Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:
I. Circumstanţele cauzei.
1. Procedura în faţa primei instanţe.
Prin cererea înregistrată pe rolul Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, la data de 07 iunie 2010, reclamanta Camera de Comerţ şi Industrie a României a solicitat, în contradictoriu cu pârâtul Guvernul României, suspendarea executării H.G. nr. 501/2010 prin care s-a dispus încetarea dreptului său de folosinţă gratuită asupra unor terenuri.
În motivarea acţiunii reclamanta a arătat că măsura dispusă o prejudiciază deoarece terenul la care se referă actul administrativ este în fapt şi în drept aflat în administrarea Camerei de Comerţ şi Industrie a României încă din anul 1972, conform deciziei nr. 1146/1972 şi deciziei nr. 152/1973 ale Comitetului Executiv al Municipiului Bucureşti, dreptul său de administrare şi folosinţă fiind confirmat de instanţa judecătorească prin hotărârea definitivă şi irevocabilă nr. 226 din 22 aprilie 1993, pronunţată de Tribunalul Municipiului Bucureşti.
A susţinut reclamanta că terenul în discuţie, individualizat conform cadastrului, este în administrarea Camerei de Comerţ şi Industrie a României, condiţii în care Guvernul dispune, cu exces de putere, cu privire la administrarea aceluiaşi teren de către un terţ, R.A.A.P.P.S., şi a folosinţei gratuite de către o entitate intitulată Camera de Comerţ şi Industrie a României şi a Municipiului Bucureşti, care în realitate nu există.
Reclamanta a mai susţinut că măsura dispusă ar afecta ireversibil interesul public, dat fiind faptul terenul a fost atribuit în administrarea Camerei de Comerţ şi Industrie a României -Camera Naţională tocmai pentru ca această organizaţie neguvernamentală de utilitate publică şi interes naţional, autonomă şi nonprofit să-şi atingă scopul de instituţie fundamentală a economiei de piaţă şi să-şi îndeplinească atribuţiile prevăzute de Legea nr. 335/2007, în acest caz, în concret, atribuţia de a organiza târguri şi expoziţii internaţionale ale comunităţii de afaceri, atribuţii care ar fi blocate prin punerea în executare a actului administrativ contestat.
Cu referire la paguba iminentă, reclamanta a arătat că aceasta ar consta în prejudicierea directă atât a Camerei de Comerţ şi Industrie a României, cât şi a fiecărui comerciant angajat de activitatea de târguri şi expoziţii, producându-se în principal perturbarea previzibilă, gravă a activităţii Camerei de Comerţ şi Industrie a României ca serviciu public naţional, în sensul pierderii chiriilor în cuantum de aproximativ 30.000 euro/lună, sumă cu care se acoperă parţial salariile celor 166 de angajaţi ai Camerei de Comerţ şi Industrie a României.
2. Apărarea pârâtului.
Prin întâmpinarea depusă în cauză, pârâtul Guvernul României a solicitat respingerea acţiunii ca neîntemeiată cu motivarea că reclamanta nu face dovada îndeplinirii cumulative a condiţiilor prevăzute de art. 14 din Legea nr. 554/2004.
3. Cererea de intervenţie accesorie.
La data de 22 iunie 2010, R.A.A.P.P.S. a formulat, în temeiul art. 49 şi urm. C. proc. civ., cerere de intervenţie în interesul pârâtului Guvernul României, cerere admisă în principiu.
4. Hotărârea primei instanţe.
Prin sentinţa civilă nr. 3200 din data de 30 iulie 2010, Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a de contencios administrativ şi fiscal, a respins cererea reclamantei Camera de Comerţ şi Industrie a României ca neîntemeiată, admiţând cererea de intervenţie formulată de R.A.A.P.P.S.
Pentru a hotărî astfel, instanţa de fond, examinând înscrisurile depuse la dosarul cauzei, a reţinut că, prin deciziile nr. 1146 din 28 august 1972 şi nr. 152 din 12 februarie 1973, Biroul Permanent Comitetului Executiv al Consiliului Popular al municipiului Bucureşti, a decis, în baza art. 36, art. 48 şi art. 63 din Legea nr. 57/1968, trecerea în administrarea Camerei de Comerţ a R.S. România a terenului în suprafaţă de 464.900 m.p. situat în Bucureşti, sector 1, respectiv în administrarea Camerei de Comerţ - Direcţia Târgurilor Internaţionale a terenului în suprafaţă de 37.912 m.p. situat în Bucureşti, sector 1.
Prin H.G. nr. 1709 din 14 octombrie 2004, Guvernul României a aprobat transmiterea terenului în suprafaţă de 9,83 ha, proprietate privată a statului, din administrarea Camerei de Comerţ şi Industrie a României şi a Municipiului Bucureşti în administrarea R.A.A.P.P.S.
Prin art. 2 din aceeaşi hotărâre, s-a aprobat darea în folosinţa gratuită a Camerei de Comerţ şi Industrie a României şi Municipiului Bucureşti, pe o perioadă de 49 de ani, a terenului în suprafaţă de 1,8 ha.
Prin H.G. nr. 2127 din 30 noiembrie 2004, Guvernul României a aprobat transmiterea unui teren în suprafaţă de 403.867 m.p., proprietate privată a statului, din administrarea Camerei de Comerţ şi Industrie a României şi Municipiului Bucureşti în administrarea R.A.A.P.P.S.
Prin art. 2 din aceeaşi hotărâre s-a aprobat darea în folosinţa gratuită a Camerei de Comerţ şi Industrie a României şi Municipiului Bucureşti, pe o perioadă de 49 de ani, a terenului anterior menţionat.
Terenurile ce făceau obiectul celor două hotărâri de guvern anterior evidenţiate au fost predate de către Camera de Comerţ şi Industrie a României şi a Municipiului Bucureşti către R.A.A.P.P.S. în baza protocoalelor încheiate la data de 19 noiembrie 2004, respectiv 21 ianuarie 2005, care consemnau transmiterea terenurilor proprietate privată a statului în suprafaţă de 9,83 ha, respectiv 346.929,76 m.p.
Prin H.G. nr. 501 din 26 mai 2010, a cărei suspendare face obiectul prezentei cauze, Guvernul României a hotărât încetarea dreptului de folosinţă gratuită al Camerei de Comerţ şi Industrie a României şi a Municipiului Bucureşti asupra imobilelor terenuri aflate în proprietate privată a statului şi în administrarea R.A.A.P.P.S., fiind abrogate art. 2 din H.G. nr. 2127/2004 şi H.G. nr. 1709/2004, iar prin anexa hotărârii de guvern au fost expuse datele de identificare ale imobilelor.
Instanţa de fond a mai constatat că prin H.G. nr. 709/2005, respectiv H.G. nr. 95/2005, s-a recunoscut înfiinţarea Camerei de Comerţ şi Industrie a Municipiului Bucureşti, entitate distinctă de reclamantă.
La data de 17 iunie 2010, prin adresă, Secretariatul General al Guvernului a solicitat rectificarea H.G. nr. 501/2010 publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 367/03.06.2010 în sensul că la art. 1 şi 3 din H.G., în loc de „Camera de Comerţ şi Industrie a României şi a Municipiului Bucureşti” se va citi „Camera de Comerţ şi Industrie a României şi Camera de Comerţ şi Industrie a Municipiului Bucureşti”.
Prima instanţă a apreciat că H.G. nr. 501/2010 a fost emisă de pârât cu respectarea dispoziţiilor art. 108 din Constituţia României, art. 11 lit. m) din Legea nr. 90/2001 privind organizarea şi funcţionarea Guvernului României şi a ministerelor, în limitele de competenţă ale autorităţii pârâte şi cu respectarea dispoziţiilor Legii nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative, republicată.
Curtea a apreciat ca nefondate susţinerile reclamantei privind încălcarea, prin emiterea hotărârii de Guvern, a dreptului său de administrare a terenurilor în discuţie, având în vedere conţinutul H.G. nr. 1709/2004 şi H.G. nr. 2127/2004, care se bucură de o prezumţie de legalitate şi veridicitate, cu atât mai mult cu cât ele nu au fost contestate de partea direct interesată - Camera de Comerţ şi Industrie a României şi a Municipiului Bucureşti.
Instanţa a constatat că această din urmă instituţie a procedat la executarea acestor hotărâri, prin transmiterea terenurilor către intervenienta R.A.A.P.P.S. în baza protocolului din 19 noiembrie 2004, respectiv a protocolului din 21 ianuarie 2005, împrejurare probată şi de extrasele de carte funciară care certifică dreptul de proprietate al statului, dreptul de administrarea al R.A.A.P.P.S. şi doar dreptul de folosinţă al Camerei de Comerţ şi Industrie a României, iar nu un drept de administrare al reclamantei.
Curtea a respins susţinerile reclamantei privind motivele care au determinat revocarea dreptului de folosinţă recunoscut Camerei de Comerţ şi Industrie a României şi a Municipiului Bucureşti, apreciind că acestea nu pot face obiectul analizei unei cereri întemeiate pe dispoziţiile art. 14 din Legea nr. 554/2004 întrucât presupun verificarea fondului cauzei.
Instanţa de fond a apreciat ca neîntemeiat şi argumentul privind faptul că instituţia la care face referire H.G. nr. 501/2010 nu există, arătând că, pe de o parte, H.G. nr. 501/2010 a avut în vedere încetarea dreptului de folosinţă gratuită acordat prin H.G. nr. 2127/2004 şi H.G. nr. 1709/2004 Camerei de Comerţ şi Industrie a României şi a Municipiului Bucureşti, iar pe de altă parte, prin adresa din 17 iunie 2010, Secretariatul General al Guvernului a iniţiat procedura de rectificare a H.G. nr. 501/2010 în sensul menţionării Camerei de Comerţ şi Industrie a României şi a Camerei de Comerţ şi Industrie a Municipiului Bucureşti în locul Camerei de Comerţ a României şi a Municipiului Bucureşti, avându-se deci în vedere evoluţia entităţilor implicate.
Prima instanţă a reţinut că, în speţă, nu se poate susţine existenţa vreunui prejudiciu iminent ca urmare a emiterii H.G. nr. 501/2010, întrucât sursele de venit ale reclamantei, constituite potrivit Legii nr. 335/2007, sunt formate din cotizaţiile membrilor, din tarifele percepute pentru activităţile efectuate în conformitate cu legislaţia în vigoare şi cu prevederile statutare, din comisioane, donaţii, sponsorizări ale persoanelor fizice sau juridice, legate testamentare, venituri şi/sau dividende de la societăţile comerciale la care Camera Naţională este acţionară sau asociată.
A mai arătat Curtea că scopul transmiterii dreptului de folosinţă gratuită s-a făcut în considerarea calităţii reclamantei de organizaţie autonomă de utilitate publică, fără scop patrimonial, astfel încât valorificarea acestei folosinţe să aibă în vedere promovarea interesului public, iar nu obţinerea de venituri pentru beneficiarul dezmembrământului dreptului de proprietate.
5. Recursul reclamantei.
Împotriva acestei sentinţe a declarat recurs reclamanta Camera de Comerţ şi Industrie a României, invocând motivele de modificare prevăzute de art. 304 pct. 8 şi 9 C. proc. civ.
Recurenta critică hotărârea Curţii de apel prin prisma interpretării şi aplicării greşite a dispoziţiilor art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, în cauză fiind îndeplinite cerinţele legale pentru suspendarea executării actului administrativ emis de Guvernul României, respectiv H.G. nr. 501 din 03 iunie 2010.
Detaliind în privinţa cazului bine justificat astfel cum a fost susţinut şi prin cererea de chemare în judecată, recurenta-reclamantă afirmă că măsura dispusă prin H.G. nr. 501/2010, este abuzivă întrucât terenul la care se referă acest act administrativ se află în administrarea Camera de Comerţ şi Industrie a României din anul 1972.
Apreciază că împrejurările de facto şi de jure invocate sunt de natură să creeze o serioasă îndoială asupra legalităţii actului administrativ a cărei suspendare a executării o solicită, întrucât autoritatea emitentă a făcut o aplicare greşită a legii şi este în eroare atât asupra dreptului, cât şi asupra titularului dreptului.
Arată că îndoiala asupra prezumţiei de legalitate a actului administrativ, H.G. nr. 501/2010, a cărei suspendare a executării o solicită, provine din faptul că Guvernul a dispus asupra unui teren aflat în administrarea altei persoane – Camera de Comerţ şi Industrie a României – dar pe care o consideră ca fiind aceeaşi cu cea căreia i-a atribuit dreptul de folosinţă gratuită.
La aceste argumente, recurenta-reclamantă susţine că se adaugă rectificarea pe care a făcut-o nelegal Guvernul asupra subiectului la care se referea H.G. nr. 501/2010.
Cu referire la paguba iminentă, recurenta precizează că instanţa de fond a nesocotit susţinerile şi dovezile administrate în cauză cu referire la prejudiciile pe care le-ar produce punerea în executare a acestui act administrativ a căror consecinţe deja s-au materializat şi continuă să se producă.
6. Apărările intimaţilor.
Prin întâmpinarea depusă la dosar, intimatul-pârât a arătat că în pofida celor prezentate de recurenta-reclamantă, Curtea de Apel Bucureşti a avut în vedere toate elementele cerute de art. 14 din Legea nr. 554/2004, reclamanta nefăcând dovada îndeplinirii cumulative a acestor condiţii.
H.G. nr. 501/2010 este temeinică şi legală, fiind emisă de autoritatea competentă, respectiv Guvernul României, în limitele competenţelor sale, cu respectarea prevederilor Constituţia României, republicată şi a actelor normative în vigoare.
Reclamanta nu a dovedit nici iminenţa prejudiciului pretins a fi suferit ca urmare a executării actului administrativ atacat, iar afirmaţia despre afectarea Camerei de Comerţ şi Industrie a României prin diminuarea fondurilor salariale, nu este susţinută, având în vedere pe de o parte că statul nu i-a conferit dreptul de a transmite folosinţa terenurilor, iar pe de altă parte „gratuitatea de care beneficiază SC R. SA nu poate reprezenta sursă de venituri salariale”.
R.A.A.P.P.S., prin concluziile scrise, a solicitat respingerea recursului formulat de recurenta-reclamantă Camera de Comerţ şi Industrie a României împotriva sentinţei nr. 3200 din 30 iulie 2010 pronunţată de Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, şi menţinerea sentinţei recurate ca fiind legală şi temeinică.
II. Considerentele Înaltei Curţi asupra recursului.
Examinând cauza prin prisma motivelor de recurs invocate şi a prevederilor art. 3041 C. proc. civ., ţinând seama de toate susţinerile şi apărările părţilor, Înalta Curte constată că recursul nu este fondat.
1. Argumete de fapt şi de drept relevante.
Actul administrativ a cărui suspendare a fost solicitată de recurenta-reclamantă în temeiul art. 14 din Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ este H.G. nr. 501 din 26 mai 2010 privind încetarea dreptului de folosinţă gratuită asupra unor terenuri proprietate privată a statului, emisă în temeiul art. 108 din Constituţia României republicată şi al art. 11 lit. m) din Legea nr. 90/2001, privind organizarea şi funcţionarea Guvernul României şi a ministerelor, cu modificările şi completările ulterioare, conform cărora în realizarea funcţiilor sale Guvernul asigură administrarea proprietăţii publice şi private a statului.
Hotărârea Curţii de apel reflectă interpretarea şi aplicarea corectă a prevederilor textului de lege menţionat, ţinând seama de specificul procedurii suspendării executării, care nu permite prejudecarea fondului.
Potrivit art. 14 alin. (1) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, modificată, în cazuri bine justificate şi pentru prevenirea unei pagube iminente, după sesizarea, în condiţiile art. 7, a autorităţii publice care a emis actul sau a autorităţii ierarhic superioare, persoana vătămată poate să ceară instanţei competente să dispună suspendarea executării actului administrativ unilateral până la pronunţarea instanţei de fond.
Din lecturarea textului legal anterior arătat rezultă că o primă cerinţă pentru a interveni această măsură excepţională de întrerupere a efectelor unui act administrativ este aceea de a fi în prezenţa unui asemenea act.
Potrivit art. 2 alin. (1) lit. c) din actul normativ mai sus citat, prin noţiunea de act administrativ se înţelege actul unilateral cu caracter individual sau normativ emis de o autoritate publică, în regim de putere publică, în vederea organizării executării legii sau a executării în concret a legii, care dă naştere, modifică sau stinge raporturi juridice.
Suspendarea executării actelor administrative este un instrument procedural eficient pus la dispoziţia autorităţii emitente sau a instanţei de judecată în vederea respectării principiului legalităţii: atâta timp cât autoritatea publică sau judecătorul se află într-un proces de evaluare, din punct de vedere legal, a actului contestat, este echitabil ca acesta din urmă să nu-şi producă efectele asupra celor vizaţi.
După cum se cunoaşte, actul administrativ se bucură de prezumţia de legalitate care, la rândul său, se bazează pe prezumţia de autenticitate (actul emană de la cine se afirmă că emană) şi pe prezumţia de veridicitate (actul exprimă ceea ce în mod real a decis autoritatea emitentă).
De aici rezultă principiul executării din oficiu, întrucât actul administrativ unilateral este el însuşi titlu executoriu.
Cu alte cuvinte, a nu executa actele administrative, care sunt emise în baza legii, echivalează cu a nu executa legea, ceea ce este de neconceput într-o bună ordine juridică, într-un stat de drept şi o democraţie constituţională.
Din acest motiv, suspendarea efectelor actelor administrative reprezintă o situaţie de excepţie, la care judecătorul de contencios administrativ poate să recurgă atunci când sunt îndeplinite condiţiile impuse de Legea nr. 554/2004.
Aşa cum am amintit mai sus, o condiţie impusă de legiuitor pentru a se dispune această măsură este aceea a existenţei unui caz bine justificat.
Conform art. 2 alin. (1) lit. t) din Legea nr. 554/2004, modificată, cazurile bine justificate presupun împrejurări legate de starea de fapt şi de drept, care sunt de natură să creeze o îndoială serioasă în privinţa legalităţii actului administrativ.
Prin urmare, condiţia existenţei unui caz bine justificat este îndeplinită în situaţia în care se regăsesc argumente juridice aparent valabile cu privire la nelegalitatea actului administrativ aflat în litigiu.
Altfel spus, pentru a interveni suspendarea judiciară a executării unui act administrativ trebuie să existe un indiciu temeinic de nelegalitate.
În acest context, trebuie subliniat faptul că, în prezent, principiul legalităţii a devenit un principiu fundamental în toate sistemele de drept, iar acesta constă în respectarea întocmai a legii.
În sistemul juridic românesc, acest principiu este reglementat în art. 1 alin. (5) şi art. 16 alin. (2) din Constituţie. Astfel, primul text constituţional precizează faptul că, în România, respectarea Constituţiei, a supremaţiei sale şi a legilor este obligatorie. Pe de altă parte, al doilea text cuprins în Legea fundamentală arată că nimeni nu este mai presus de lege.
În cazul actelor administrative, legalitatea înseamnă recunoaşterea caracterului valabil al actelor şi al efectelor lor până în momentul anulării, în baza prezumţiei de legalitate. Chiar dacă beneficiază de putere discreţionară, autorităţile publice nu pot ignora legea, a cărei organizare a executării şi executare în concret trebuie să o realizeze.
Cu alte cuvinte, între actul administrativ şi lege există în mod necesar un raport de subordonare.
Cu privire la condiţia îndoielii serioase asupra legalităţii actului, Curtea a apreciat că prin cererea depusă, petenta-reclamantă nu a demonstrat cazul justificat în speţă, nu a invocat motive de nelegalitate ale hotărârii de Guvern din perspectiva încălcării normelor legale ce reglementează formal limitele de competenţă ale pârâtului şi tehnica de elaborare a actelor normative.
Înalta Curte reţine că în procedura sumară a suspendării executării unui act administrativ nu se pot verifica exhautiv toate aspectele invocate de recurenta-reclamantă, încălcarea dreptului pretins asupra terenului în condiţiile în care se pune în discuţie chiar calificarea juridică a acestui drept respectiv un drept de administrare sau un drept real de folosinţă constituit cu titlu gratuit şi înscris în evidenţele de carte funciară, iar în ceea ce priveşte subiectul de drept vizat de H.G. nr. 501/2010 acesta este foarte clar specificat prin rectificarea publicată în M. Of. al României, Partea I, nr. 424/24.06.2010 şi este reprezentat de Camera de Comerţ şi Industrie a României.
O verificare a legalităţii actului administrativ din perspectiva aspectelor invocate de recurenta-reclamantă presupune o abordare a titularului a modalităţii de exercitare a dreptului de proprietate privată asupra terenului vizat prin H.G. nr. 501/2010, precum şi a regimului juridic a acestui drept, ori acest lucru nu poate face obiectul unei analize specifice acestei proceduri care nu prejudecă fondul.
În ceea ce priveşte motivele care au determinat revocarea dreptului de folosinţă recunoscut recurentei-reclamante anterior emiterii acestui act administrativ, aşa cum a reţinut şi prima instanţă, acestea nu pot face obiectul analizei unei cereri întemeiate pe art. 14 din lege, întrucât această împrejurare presupune o verificare a fondului cauzei.
Nu se poate reţine existenţa unor indicii de nelegalitate a actului nici în raport de subiectul de drept vizat de H.G. nr. 501/2010 faţă de rectificarea publicată în M. Of. al României şi de faptul că titularul dreptului de folosinţă gratuită constituit prin H.G. nr. 1509/2004 şi nr. 2127/2004 este Camera de Comerţ şi Industrie a României, recurentă în cauză.
Potrivit art. 2 alin. (1) lit. ş) din Legea nr. 554/2004, modificată, prin noţiunea de pagubă iminentă se înţelege prejudiciul material viitor şi previzibil sau, după caz, perturbarea previzibilă gravă a funcţionării unei autorităţi publice sau a unui serviciu public.
Nici condiţia prevenirii producerii unei pagube inerente nu este îndeplinită sub aspectul cerinţei perturbării grave a autorităţii instituţiei recurente.
Conchizând, Înalta Curte reţine că la o analiză sumară a actului administrativ nu au putut fi identificate elemente consistente, apte să contureze îndoieli serioase cu privire la nelegalitatea sa, aşa încât constată că nu s-a demonstrat condiţia „cazului bine justificat” şi nici cea a pagubei iminente aşa cum e definită de art. 2 lit. ş) din Legea nr. 554/2004, modificată.
2. Temeiul legal al soluţiei instanţei de recurs.
Pe cale de consecinţă, Înalta Curte, în temeiul art. 312 alin. (1) teza a II-a C. proc. civ., coroborat cu art. 20 şi 28 din Legea nr. 554/2004, va respinge recurs, ca nefondat.
PENTRU ACESTE MOTIVE
ÎN NUMELE LEGII
DECIDE
Respinge recursul formulat de recurenta-reclamantă Camera de Comerţ şi Industrie a României împotriva sentinţei civile nr. 3200 din 30 iulie 2010 a Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.
Irevocabilă.
Pronunţată în şedinţă publică, astăzi 3 decembrie 2010.
| ← ICCJ. Decizia nr. 5379/2010. Contencios. Anulare act... | ICCJ. Decizia nr. 5385/2010. Contencios → |
|---|
