ICCJ. Decizia nr. 5596/2010. Contencios. Anulare act administrativ. Recurs
| Comentarii |
|
ROMÂNIA
ÎNALTA CURTE DE CASAŢIE ŞI JUSTIŢIE
SECŢIA DE contencios ADMINISTRATIV ŞI FISCAL
Decizia nr. 5596/2010
Dosar nr. 216/54/2010
Şedinţa publică din 14 decembrie 2010
Asupra recursului de faţă;
Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:
Prin sentinţa nr. 132 din 15 martie 2010 Curtea de Apel Craiova, secţia de contencios administrativ şi fiscal, a admis acţiunea formulată de reclamanta D.D.G., în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Agriculturii şi Dezvoltării Rurale, având ca obiect anularea Ordinului nr. 2107 din 09 octombrie 2009 emis de Ministrul Agriculturii, Pădurilor şi Dezvoltării Rurale; a anulat Ordinul nr. 2107 din 09 octombrie 2009 emis de Ministerul Agriculturii, Pădurilor şi Dezvoltării Rurale şi a dispus reintegrarea reclamantei în funcţia avută anterior emiterii ordinului.
Pentru a pronunţa această soluţie instanţa de fond a reţinut, în esenţă, următoarele:
Referitor la excepţia inadmisibilităţii acţiunii pentru neparcurgerea procedurii prealabile, instanţa a constatat că este neîntemeiată în raport de dispoziţiile art. 7 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, deoarece în speţă, prin plângerea adresată Ministerului Agriculturii, Pădurilor şi Dezvoltării Rurale şi înregistrată sub nr. 53615 din 21 octombrie 2009, reclamanta a solicitat revocarea Ordinului nr. 2017 din 09 octombrie 2009, iar răspunsul formulat acesteia este cuprins în adresa din 30 noiembrie 2009, în sensul că ordinul atacat a fost emis în aplicarea OUG nr. 105/2009.
Cât priveşte excepţia lipsei calităţi procesuale pasive a Ministerului Agriculturii şi Dezvoltării Rurale, instanţa a apreciat de asemenea că este neîntemeiată, în raport de dispoziţiile art. 13 din Legea nr. 554/2004, constatând că are calitate procesuală pârâtul, în calitate de emitent al actului contestat, fiind fără relevanţă că ulterior emiterii actului, prin HG nr. 1609 din 16 decembrie 2009, au fost înfiinţate camerele agricole judeţene, prin reorganizarea oficiilor/centrelor de consultanţă agricolă judeţene, aflate în subordinea Agenţiei Naţionale de Consultanţă Agricolă.
Pe fondul cauzei, instanţa a reţinut că din preambulul ordinului atacat rezultă că acesta a fost emis în aplicarea prevederilor OUG nr. 105/2009 privind unele măsuri în domeniul funcţiei publice, precum şi pentru întărirea capacităţii manageriale la nivelul serviciilor publice centrale din unităţile administrativ-teritoriale şi ale altor servicii publice, precum şi pentru reglementarea unor măsuri privind cabinetul demnitarului din administraţia publică centrală şi locală, cancelaria prefectului şi cabinetul alesului local.
În exercitarea controlului legalităţii ordinului, instanţa a reţinut că dispoziţiile actului normativ, în aplicarea căruia acesta a fost emis, au fost declarate neconstituţionale prin Decizia nr. 1629 din 03 decembrie 2009 a Curţii Constituţionale, publicată în M.Of. nr. 28/14.01.2010.
S-a reţinut că, potrivit dispoziţiilor art. 31 alin. (1) din Legea nr. 47/1992 privind organizarea şi funcţionarea Curţii Constituţionale şi ale art. 147 alin. (4) din Constituţie, după publicarea în M. Of. a deciziilor Curţii Constituţionale, acestea nu au efect asupra unor cauze definitiv soluţionate, intrate sub autoritatea lucrului judecat, ci numai în cauzele aflate în curs de soluţionare sau care se vor soluţiona în viitor, că declararea, prin intermediul excepţiei de neconstituţionalitate, a neconstituţionalităţii unei dispoziţii legale conduce la suspendarea de drept şi respectiv la încetarea efectelor sale juridice, instanţa constatând în cauză nelegalitatea ordinului nr. 2107/2009, ca fiind emis în aplicarea unor dispoziţii legale declarate neconstituţionale şi, în consecinţă, dispunând anularea acestuia.
Faţă de această soluţie, instanţa a apreciat că nu se mai impune examinarea celorlalte motive de nelegalitate invocate prin cererea de chemare în judecată.
Ca o consecinţă a anulării ordinului contestat, instanţa a admis cel de-al doilea capăt de cerere, referitor la reintegrarea reclamantei în funcţia deţinută anterior emiterii Ordinului nr. 2107 din 09 octombrie 2009 al Ministrului Agriculturii, Pădurilor şi Dezvoltării Rurale.
Împotriva acestei hotărâri pârâtul Ministerul Agriculturii şi Dezvoltării Rurale a declarat recurs, criticând-o pentru nelegalitate şi netemeinicie, solicitând modificarea acesteia în sensul respingerii acţiunii, în principal ca fiind lipsită de obiect, iar, în subsidiar, ca neîntemeiată.
În motivarea recursului, întemeiat în drept pe dispoziţiile art. 304 pct. 9 şi art. 3041 C. proc. civ., se arată că una dintre condiţiile intrinseci de admisibilitate a unei cereri de anulare este aceea a existenţei unui obiect ca protecţie a unui drept ori a unui interes legitim, pentru realizarea cărora calea justiţiei este obligatorie şi, întrucât interesul trebuie să fie actual, instanţa de fond trebuia să reţină, în fapt, că pretenţia dedusă judecăţii este lipsită de obiect, atât timp cât actul de eliberare din funcţie a ajuns la termen anterior pronunţării şi chiar introducerii acţiunii.
Recurentul arată că, pentru a putea fi în prezenţa unei acţiuni admisibile, reclamanta trebuia să facă dovada că obiectul este licit, posibil şi determinat, că scopul există, este real, licit şi moral şi că interesul este legitim, juridic, născut şi actual, personal şi direct, dovadă care nu s-a făcut în cauză, cu precădere dovada condiţiei „actual”, astfel că, în principiu, obligaţia instanţei de fond era aceea de admitere a excepţiei.
Se mai arată că în mod netemeinic şi nelegal instanţa de fond a admis cererea de anulare a ordinului nr. 2107 din 09 octombrie 2009, că actul de numire a fost fundamentat, între altele, pe dispoziţiile art. 3 alin. (3), (4), (5), (6)-(10) şi (12) din OUG nr. 37/2009, privind unele măsuri de îmbunătăţire a activităţii administraţiei publice, că la data emiterii ordinului nr. 2137 din 09 octombrie 2009 privind acordarea unui termen de preaviz doamnei D.D.G., prin care s-a dispus că la expirarea perioadei de preaviz încetează aplicabilitatea ordinului nr. 1172 din 28 mai 2009 şi a contractului de management 28 mai 2009, era adoptată Decizia nr. 1257 din 07 octombrie 2009 a Curţii Constituţionale, care a constatat că prin OUG nr. 37/2009, aprobată prin lege de către Parlament, a fost afectat regimul juridic al serviciilor publice deconcentrate, în sensul încălcării prevederilor art. 115 alin. (6) din Constituţie.
Aşa fiind, la data emiterii actului administrativ pretins vătămător pentru reclamantă, actul de numire nu era conform cu ordinea de drept, deoarece actul administrativ individual emis în executarea şi aplicarea unei dispoziţii legale declarate neconforme cu Constituţia înfrânge principiul legalităţii şi, drept urmare, este nelegal, fiind incidente în acest sens implicit dispoziţiile art. 9 alin. (4) din Legea nr. 554/2004.
Recurentul mai arată că reclamanta nu poate revendica calitatea de persoană vătămată printr-un act administrativ individual câtă vreme dreptul ori interesul său la momentul emiterii acelui act a devenit nelegitim.
Din această perspectivă, la data emiterii actului administrativ contestat, reclamanta nu putea justifica o vătămare a dreptului subiectiv dobândit ca urmare a numirii în funcţia publică prin ordinul ar. 1172 din 28 mai 2009, astfel încât acţiunea de contestare în justiţie a ordinului nr. 2107 din 09 octombrie 2009, apare ca neîntemeiată.
Mai arată recurentul că ordinul atacat nu produce reclamantei nicio vătămare, ţinând seama că efectele acestuia se produc după declararea ca neconstituţională a OUG nr. 37/2009.
Se mai arată în motivele de recurs formulate că Ministerul Agriculturii şi Dezvoltării Rurale, prin conducătorul său, este o instituţie care pune în executare şi execută în concret legea, fiind ţinut de aplicarea imediată a acesteia.
Or, cum măsurile dispuse prin OG nr. 105/2009 vizau interesul general public şi constituiau situaţii de urgenţă şi extraordinare a căror reglementare nu putea fi amânată, şi cum M.A.D.R. era ţinut în aplicarea şi asigurarea aplicării întocmai a legilor în vigoare, este vădit că orice pretenţie îndreptată împotriva acestuia este neîntemeiată.
Examinând cauza şi sentinţa atacată, în raport cu actele şi lucrările dosarului, cu motivele invocate de recurent, precum şi cu dispoziţiile legale incidente în cauză, inclusiv cele ale art. 3041 C. proc. civ., Înalta Curte constată că recursul este fondat, pentru considerentele ce se vor arăta în continuare.
Motivul de recurs potrivit căruia acţiunea ar fi lipsită de obiect, iar reclamanta nu şi-a dovedit interesele în promovarea acţiunii, este nefondat şi nu poate fi reţinut.
Alături de afirmarea unui drept, capacitatea procesuală şi calitatea procesuală, una dintre condiţiile cumulative de exerciţiu ale acţiunii civile este existenţa unui interes în promovarea cererii de chemare în judecată.
Deşi C. proc. civ. nu defineşte această condiţie de exerciţiu a acţiunii, în doctrină s-a arătat că prin interes se înţelege folosul practic urmărit de cel care a pus în mişcare acţiunea civilă.
Interesul trebuie să îndeplinească următoarele cerinţe: să fie legitim, să fie născut şi actual, să fie personal şi direct.
Pornind de la aceste premise teoretice, rezultă că interesul, definit ca folosul practic pe care partea îl poate obţine prin promovarea acţiunii civile, trebuie să se reflecte într-un avantaj material sau juridic în patrimoniul sau persoana reclamantului.
Din această perspectivă, în ceea ce priveşte interesul reclamantei de a solicita anularea actului administrativ contestat, Înalta Curte constată că legitimitatea acesteia este justificată.
Pe fondul cererii de recurs, Înalta Curte reţine următoarele:
Prin Ordinul nr. 1172 din 28 mai 2009, emis de Ministrul Agriculturii şi Dezvoltării Rurale, a fost încheiat între autoritatea recurentă şi intimata-reclamantă contractul de management din 28 mai 2009 şi a fost numită aceasta din urmă în funcţia de director coordonator în cadrul Oficiului Judeţean de Consultanţă Agricolă Dolj, în baza prevederilor OUG nr. 37/2009, care au fost declarate neconstituţionale prin Decizia Curţii Constituţionale nr. 1257 din 07 octombrie 2009, definitivă şi obligatorie conform art. 31 alin. (1) din Legea nr. 47/1992 privind organizarea şi funcţionarea Curţii Constituţionale, republicată.
Prin ordinul contestat în cauză, nr. 2107 din 9 octombrie 2009, emis de conducătorul autorităţii pârâte, s-a dispus încetarea contractului de management din 28 mai 2009, încheiat între părţi.
Temeiul juridic al actelor contestate îl constituie, în principal, prevederile OUG nr. 105/2009.
Or, prin Decizia nr. 1629 din 03 decembrie 2009, Curtea Constituţională a declarat neconstituţionale dispoziţiile art. 1 pct. 1-5 şi 26, art. 3, art. 4, art. 5, art. 8 şi Anexa nr. 1 din OUG nr. 105/2009.
De asemenea, funcţia publică ocupată de intimata-reclamantă a fost înfiinţată prin OUG nr. 37/2009, care a fost şi ea declarată neconstituţională prin Decizia Curţii Constituţionale nr. 1257 din 07 octombrie 2009.
Astfel, Guvernul României a adoptat OUG nr. 37/2009 şi OUG nr. 105/2009 prin care a reglementat modalitatea de ocupare a funcţiilor publice de conducere a serviciilor publice deconcentrate, mai precis schimbarea denumirii acestor funcţii.
OUG nr. 37/2009 a fost declarată neconstituţională prin Decizia nr. 1257 din 07 octombrie 2009 pronunţată de Curtea Constituţională în cadrul unei obiecţii de neconstituţionalitate a legii de aprobare a acestei ordonanţe.
În cadrul controlul a priori realizat pe calea obiecţiei de neconstituţionalitate a legii de aprobare a ordonanţei de urgenţă, controlul s-a raportat la actul normativ supus aprobării prin lege, care a format corpul legii respective şi care nu poate fi disociată de legea de aprobare.
Prin Decizia susmenţionată s-a reţinut neconstituţionalitatea extrinsecă a OUG nr. 37/2009, întrucât s-a emis de către Guvern o ordonanţă de urgenţă în domeniul rezervat prin Constituţie legii organice.
Aşa cum s-a arătat şi în Decizia nr. 1257/2009, dar şi în jurisprudenţa anterioară a Curţii Constituţionale, legea de aprobare nu poate elimina starea de neconstituţionalitate rezultată din ordonanţa prin care Guvernul a reglementat într-o materie din domeniul legii organice.
În ceea ce priveşte OUG nr. 105/2009, prin Decizia nr. 1629/2009 Curtea Constituţională a declarat neconstituţională şi această ordonanţă de urgenţă, care a înlocuit OUG nr. 37/2009, întrucât conţine aceleaşi soluţii legislative.
În speţă, reclamanta a invocat beneficiul numirii printr-un act administrativ adoptat în baza unei ordonanţe de urgenţă declarată neconstituţională şi lipsa de efecte a unui alt act administrativ emis în baza unei alte ordonanţe de urgenţă declarată de asemenea neconstituţională.
Înalta Curte precizează că actele administrative produc efectele pe care legea sau alt act normativ cu aceeaşi forţă juridică le-a prevăzut.
Însă, în cauză suntem în prezenţa unei situaţii speciale, pentru care se impune a fi aplicate soluţiile jurisdicţiei constituţionale.
Puterile discreţionare ale autorităţilor de legiferare, ale Parlamentului şi, respectiv ale Guvernului, în condiţiile art. 108 alin. (3) şi art. 115 din Constituţia României, sunt însă limitate de prevederile Constituţiei ca lege fundamentală în stat.
În principiu, Parlamentul ca unică autoritate de legiferare în stat are puteri discreţionare, însă cu limitările reglementate în Constituţie.
În situaţia legiferării prin ordonanţă sau ordonanţă de urgenţă, Guvernul, în baza delegării legislative, poate interveni în exercitarea nemijlocită a unei atribuţii proprii autorităţii legiuitoare, dar numai în condiţiile şi limitările aduse prin Constituţie, respectiv art. 108 alin. (3) şi art. 115 din Constituţia României.
În ceea ce priveşte OUG nr. 37/2009, legea de aprobare şi implicit cuprinsul normativ al ordonanţei a fost declarat neconstituţională, reţinându-se de Curtea Constituţională că atât modalitatea de reglementare a funcţiei publice, cât şi actul administrativ de numire reprezintă construcţii juridice deficitare şi confuze adoptate cu încălcarea competenţei materiale a Guvernului.
Lipsirea de temei constituţional al actului normativ primar, respectiv al OUG nr. 37/2009 are ca efect încetarea de drept a actelor subsecvente emise în temeiul acestuia, respectiv al actului administrativ de numire şi a contractului de management.
Pierderea legitimităţii constituţionale a actului normativ primar produce efecte directe şi imediate asupra actului administrativ, situaţie în care însăşi numirea reclamantei într-o funcţie publică de conducere, în alte condiţii decât cele reglementate prin Legea nr. 188/1999, reprezintă un act nelegal al cărui beneficiu nu poate fi invocat.
Viciul de neconstituţionalitate al actului normativ primar, al OUG nr. 37/2009 este de natură a antrena şi viciul actului administrativ de numire emis în baza acestuia, astfel că actul de numire pe postul respectiv devine inexistent.
Înalta Curte precizează că potrivit prevederilor art. 142 şi art. 146 din Constituţia României, Curtea Constituţională este garantul supremaţiei Constituţiei şi unica autoritate care se pronunţă asupra constituţionalităţii legilor înainte de promulgare (control à priori) şi asupra excepţiilor de neconstituţionalitate privind legile şi ordonanţele.
Judecătorul de drept administrativ (ca şi cel de drept comun) nu judecă legea sau ordonanţa, constituţionalitatea acestora, dar cenzurează un act administrativ adoptat cu ignorarea unei reguli constituţionale, după ce Curtea Constituţională a declarat actul primar neconstituţional.
fenomenul enunţat apare ca un „ecran” legislativ, în sensul că o lege neconstituţională constituie un „ecran” între actul administrativ şi constituţie; dar în momentul în care „ecranul” dispare din ordinea juridică, actul normativ fiind declarat neconstituţional, nu mai subzistă niciun temei pentru menţinerea actului administrativ, emis în baza actului normativ declarat neconstituţional.
Viciul de neconstituţionalitate al ordonanţei de urgenţă, adoptată cu nesocotirea regimului constituţional atinge şi actul administrativ, conferindu-i o existenţă lipsită de suport legal.
De altfel, în Decizia nr. 414/2010, Curtea Constituţională a reţinut că începând cu 28 februarie 2010 continuă să-şi producă efectele juridice Legea nr. 188/1999, cu conţinutul său normativ de dinainte de modificările neconstituţionale care i-au fost aduse prin OUG nr. 37/2009 şi prin art. 1 pct. 1-5 şi 26, art. 3, art. 5, art. 8 şi Anexa nr. 1 din OUG nr. 105/2009.
Aşadar, în raport cu deciziile pronunţate de Curtea Constituţională referitor la aceste modificări legislative, funcţia de director coordonator din cadrul Oficiului Judeţean de Consultanţă Agricolă Dolj se consideră a fi desfiinţată, instanţa de fond în mod greşit apreciind că intimata-reclamantă mai poate fi reintegrată într-o astfel de funcţie, a cărei existenţă a fost afectată de neconstituţionalitatea actului normativ prin care a fost înfiinţată.
Drept urmare, cum situaţia de neconstituţionalitate ivită ca efect al Deciziei Curţii Constituţionale nr. 1257 din 07 octombrie 2009 poate produce, implicit, unele efecte asupra raporturilor juridice născute anterior, Înalta Curte constată că atât ordinul de numire în funcţie a intimatei-reclamante, cât şi cel prin care s-a dispus încetarea acestui act şi a contractului de management încheiat între părţi, în baza O.U.G nr. 37/2009, nu-şi mai pot menţine valabilitatea, fiind emise/încheiate în temeiul unor acte normative declarate neconstituţionale.
În consecinţă, acţiunea reclamantei este neîntemeiată, motiv pentru care în baza art. 312 şi art. 3041 C. proc. civ., Înalta Curte va admite recursul şi va modifica sentinţa atacată, în sensul că va respinge acţiunea reclamantei ca neîntemeiată.
PENTRU ACESTE MOTIVE
ÎN NUMELE LEGII
DECIDE
Admite recursul declarat de Ministerul Agriculturii şi Dezvoltării Rurale împotriva sentinţei nr. 132 din 15 martie 2010 a Curţii de Apel Craiova, secţia de contencios administrativ şi fiscal.
Modifică sentinţa atacată în sensul că respinge ca neîntemeiată acţiunea reclamantei D.D.G.
Irevocabilă.
Pronunţată în şedinţă publică, astăzi 14 decembrie 2010.
| ← ICCJ. Decizia nr. 5595/2010. Contencios. Obligare emitere act... | ICCJ. Decizia nr. 5598/2010. Contencios. Anulare act... → |
|---|
