ICCJ. Decizia nr. 64/2010. Contencios
| Comentarii |
|
ROMÂNIA
ÎNALTA CURTE DE CASAŢIE ŞI JUSTIŢIE
SECŢIA DE contencios ADMINISTRATIV ŞI FISCAL
Decizia nr. 64/2010
Dosar nr. 1332/33/200.
Şedinţa publică din 14 ianuarie 2010
Asupra recursurilor de faţă;
Din examinarea lucrărilor din dosar constată următoarele:
Prin acţiunea înregistratăla Tribunalul Cluj sub dosar nr. 3817/117/2008, reclamanta N.P.A.M. a solicitat, în contradictoriu cu pârâtul Spitalul Militar de Urgenţă „Dr. Constantin Papilian" anularea adresei nr. 7814 din 31 iulie 2008 emisă de Ministerul Apărării Naţionale şi confirmată prin adresa nr. 1627 din 12 august 2008 emisă de pârâtul Spitalul Militar de Urgenţă „Dr. Constantin Papilian" şi obligarea pârâtului la plata retroactivă a indemnizaţiei pentru creşterea fiecărui copil, rezultaţi din sarcina multiplă (gemelară) conform certificatelor de naştere nr. 243236 şi 243237 la data de 16 octombrie 2006.
Prin sentinţa civilă nr. 2144 din 14 noiembrie 2008, Tribunalul Cluj a admis excepţia tardivităţii şi a respins ca tardivă cererea formulată de reclamantă.
Prin Decizia nr. 667 din 16 februarie 2009, Curtea de Apel Cluj a admis recursul declarat de reclamanta N.P.A.M. şi a casat sentinţa nr. 2144/2008, trimiţând cauza spre rejudecare aceleiaşi instanţe.
În faţa Tribunalului Cluj, la data de 23 aprilie 2009, reclamanta a depus o extindere de acţiune prin care a invocat excepţia de nelegalitate a dispoziţiilor art. 2 alin. (1) şi (3) coroborat cu art. 3 din HG nr. 1025/2006, în contradictoriu cu Guvernul României, Ministerul Apărării şi Spitalul Militar de Urgenţă „Dr. Constantin Papilian".
Prin încheierea din 15 mai 2009, Tribunalul Cluj a sesizat Curtea de Apel Cluj, secţia comercială, contencios administrativ şi fiscal, cu soluţionarea excepţiei de nelegalitate invocată de reclamantă, dispunând suspendarea judecării cauzei până la soluţionarea excepţiei de nelegalitate.
S-a format dosarul nr. 1332/33/2009 al Curţii de Apel Cluj, secţia comercială, contencios administrativ şi fiscal, fiind introdus şi citat în cauză Guvernul României, în calitate de emitent al actului a cărui nelegalitate s-a invocat.
Prin întâmpinarea formulată, pârâtul Guvernul României a invocat excepţia de inadmisibilitate a cererii formulată de reclamantă cu motivarea că potrivit dispoziţiilor art. 4 din Legea nr. 554/2004, modificată prin Legea nr. 262/2007, excepţia de nelegalitate poate avea ca obiect numai actele administrative cu caracter individual, iar nu şi pe cele cu caracter normativ pentru care legea instituie o altă procedură.
1. Soluţia instanţei de fond
Prin sentinţa civilă nr. 433 din 5 octombrie 2009 Curtea de Apel Cluj, a respins excepţia de inadmisibilitate a excepţiei de nelegalitate invocată de pârât şi a admis excepţia de nelegalitate a dispoziţiilor art. 2 alin. (1) şi (3) şi art. 3 din HG nr. 1025/2006.
Privind inadmisibilitatea excepţiei, instanţa de fond a reţinut, prin raportare şi la soluţiile de principiu comunicate de comisia pentru unificarea practicii judiciare, că alin. (1) al art. 4 din Legea nr. 554/2004 se referă la actul administrativ unilateral cu caracter individual, însă, alin. (2) al aceluiaşi articol se referă la actul administrativ fără a mai face vreo distincţie între caracterul său de act normativ sau individual. Coroborate, cele două texte ale aceluiaşi articol trebuie interpretate conform principiului de drept care impune ca legea să fie interpretată şi aplicată în sensul de a-şi produce efecte juridice. A mai reţinut că actul atacat cu excepţia de nelegalitate are un destinatar predeterminat - beneficiarii indemnizaţiei pentru creşterea copilului, producând efecte numai în ceea ce priveşte aceste categorii de persoane, astfel că există posibilitatea cenzurării acestui pe calea excepţiei de nelegalitate.
Pe fondul excepţiei de nelegalitate, prima instanţă a reţinut că acordarea indemnizaţiei lunare de creştere a copilului a fost raportată prin art. 6 din OUG . nr. 148/2005 la numărul copiilor născuţi şi nu la numărul naşterilor. Definind noţiunea de naştere prin art. 3 alin. (1) din HG. nr. 1025/2006, ca element pentru acordarea indemnizaţiei, se creează o discriminare între persoane aflate în situaţii identice fără existenţa unor justificări de ordin obiectiv.
S-a mai reţinut că definiţia dată noţiunii de naştere prin art. 3 din HG nr. 1025/2006 încalcă principiul egalităţii de tratament, instituind discriminări între persoanele aflate în situaţii identice, respectiv între copii proveniţi dintr-o naştere concomitentă (gemeni, tripleţi) şi cei proveniţi dintr-o naştere simplă.
A concluzionat curtea de apel în sensul că, în mod evident, acordarea acestei îndemnizaţii a fost raportată, prin art. 6 al OUG nr. 148/2005, la numărul copiilor născuţi şi nu la numărul naşterilor, motiv pentru care dispoziţiile art. 3 din Normele metodologice sunt nelegale.
2.Calea de atac exercitată
Împotriva sentinţei civile nr. 433 din 5 octombrie 2009 a Curţii de Apel Cluj, Guvernul României şi Ministerul Apărării Naţionale au declarat recurs, criticând-o pentru nelegalitate şi netemeinicie.
Prin motivele de recurs Guvernul României a arătat că instanţa de fond în mod greşit a respins excepţia inadmisibilităţii excepţiei de nelegalitate, deoarece potrivit dispoziţiilor art. 4 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, cu modificările şi completările ulterioare „Legalitatea unui act administrativ unilateral cu caracter individual, indiferent de data emiterii acestuia, poate fi cercetată oricând în cadrul unui proces, pe cale de excepţie, din oficiu sau la cererea, părţii interesate (...)".
S-a arătat că, după cum reiese din textul legal citat, excepţia de nelegalitate poate avea ca obiect numai actele administrative cu caracter individual, iar nu şi pe cele cu caracter normativ, pentru care legea instituie o altă procedură.
Pe fondul cauzei, recurentul a susţinut următoarele:
- dispoziţiile art. 3 alin. (1) din HG nr. 1025/2006, raportat la prevederile art. 6 alin. (1) din OUG nr. 148/2005 definesc naşterea ca fiind „aducerea pe lume a unuia sau mai mulţi copii vii".
- concediul şi indemnizaţia de creştere a copilului până la 2 ani, respectiv 3 ani în cazul copilului cu handicap, se acordă în conformitate cu prevederile OUG nr. 148/2005 privind susţinerea familiei în vederea creşterii copilului, cu modificările şi completările ulterioare.
- potrivit prevederilor art. 6 alin. (1) din actul normativ menţionat, prevede acordarea indemnizaţiei pentru naştere, iar nu pentru fiecare copil rezultat în urma unei naşteri şi, prin urmare, indiferent de numărul copiilor rezultaţi dintr-o singură naştere, se acordă o singură indemnizaţie;
- nu se poate reţine pretinsa discriminare creată între copiii proveniţi dintr-o sarcină simplă sau una gemelară, în condiţiile în care, măsura reglementată prin actul contestat are caracterul unui substitut al salariatului, şi, în nici un caz, o componentă a alocaţiei destinate copiilor.
Recursul pârâtului Ministerul Apărării Naţionale este declarat peste termenul legal şi va fi analizat ca atare.
3. Soluţia instanţei de recurs.
Examinând cauza în raport cu actele şi lucrările dosarului precum şi cu dispoziţiile legale incidente, inclusiv cele ale art. 3041 C. proc. civ., Înalta Curte constată că recursul declarat de Guvernul României este nefondat, iar recursul declarat de Ministerul Apărării Naţionale este tardiv formulat, pentru considerentele ce se vor arăta în continuare.
A. Recursul Guvernului
Referitor la excepţia inadmisibilităţii excepţiei de nelegalitate, invocată de Guvernul României, Secretariatul General al Guvernului, Înalta Curte constată că potrivit art. 4 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, astfel cum a fost modificată de Legea nr. 262/2007 „Legalitatea unui act administrativ unilateral cu caracter individual, indiferent de data emiterii acestuia, poate fi cercetată oricând în cadrul unui proces, pe cale de excepţie, din oficiu sau la cererea părţii interesate. În acest caz, instanţa, constatând că de actul administrativ depinde soluţionarea litigiului pe fond, sesizează, prin încheiere motivată, instanţa de contencios administrativ competentă şi suspendă cauza."
În conformitate cu dispoziţiile alin. (2) al acestui articol „Instanţa de contencios administrativ se pronunţă, după procedura de urgenţă, în şedinţă publică, cu citarea părţilor şi a emitentului. În cazul în care excepţia de nelegalitate vizează un act administrativ unilateral emis anterior intrării în vigoare a prezentei legi, cauzele de nelegalitate urmează a fi analizate prin raportare la dispoziţiile legale în vigoare la momentul emiterii actului administrativ".
Este adevărat că legiuitorul în art. 4 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 face trimitere, în privinţa analizării legalităţii, la actele administrative cu caracter individual ceea ce ar putea conduce la concluzia că s-ar limita posibilitatea invocării excepţiei de nelegalitate la actul administrativ unilateral cu caracter individual.
Este de observat însă că în cuprinsul alin. (2) al art. 4 este folosită sintagma „act administrativ unilateral" fără a se mai face distincţie între cel normativ şi cel individual.
În virtutea principiului de drept, potrivit căruia legea se interpretează în sensul de a produce efecte iar nu în sensul înlăturării efectelor sale, se apreciază că şi în actuala reglementare actele administrative cu caracter normativ pot fi supuse controlului de legalitate în procedura excepţiei de nelegalitate, prevăzută de art. 4 din legea contenciosului administrativ.
Aceasta presupune că actele administrative cu caracter normativ pot fi supuse controlului de legalitate în cadrul procedurii excepţiei de nelegalitate prevăzută de art. 4 din Legea nr. 554/2004, astfel cum a fost modificat.
Astfel fiind, Înalta Curte constată că instanţa de fond în mod corect a constatat că excepţia de nelegalitate a unui act administrativ cu caracter normativ poate fi cercetată.
Referitor la criticile ce vizează fondul cauzei, Înalta Curte constată că acestea sunt neîntemeiate şi nu pot fi primite.
Pentru a ajunge la această soluţie instanţa a avut în vedere considerentele în continuare arătate.
Acordarea indemnizaţiei pentru creşterea copilului lunar şi nu doar la momentul naşterii, o singură dată, confirmă că definiţia naşterii, avută în vedere la adoptarea OUG nr. 148/2005, trebuie raportată la numărul de copii rezultaţi din naştere.
De asemenea, se poate reţine că la adoptarea acestui act normativ, legiuitorul a avut în vedere situaţia cea mai frecventă, aceea a naşterii simple, ceea nu poate exclude din sfera de aplicare şi situaţiile de excepţie, înlăturând de la beneficiul legii anumite categorii de persoane, fără existenţa unei justificări obiective.
HG nr. 1025/2006 a fost adoptată pentru aprobarea normelor metodologice de aplicare a OUG nr. 148/2005 privind susţinerea familiei în vederea creşterii copilului.
Prin acest act normativ au fost definiţi beneficiarii şi situaţiile de eligibilitate pentru acordarea dreptului de indemnizaţie pentru creşterea copilului şi au fost prevăzute condiţiile şi procedurile de acordare a dreptului.
Normele metodologice prevăzute în art. 3 sunt însă în contradicţie cu dispoziţiile legale pentru aplicarea cărora au fost emise, deoarece definiţia stabilită pentru naştere, ca element de referinţă în acordarea indemnizaţiei lunare, creează o discriminare între persoanele aflate în situaţii identice, fără să existe o justificare de ordin obiectiv.
Definind naşterea ca reprezentând aducerea pe lume a unuia sau a mai multor copii vii, art. 3 din HG nr. 1025/2006 completează în mod nelegal actul normativ cu forţă superioară în aplicarea căruia a fost adoptat şi încalcă principiul egalităţii de tratament între copiii proveniţi dintr-o sarcină simplă şi multiplă.
Art. 6 alin. (1) din OUG nr. 148/2005 privind susţinerea familiei în vederea creşterii copilului prevede că indemnizaţia lunară se cuvine pentru fiecare dintre primele trei naşteri sau, după caz, pentru primii trei copii ai persoanelor aflate în una dintre situaţiile prevăzute la art. 5 alin. (2) (persoanele care au adoptat copilul, cărora li s-a încredinţat copilul în vederea adopţiei sau care au copilul în plasament ori în plasament în regim de urgenţă, precum şi persoana care a fost numită tutore).
Definind naşterea într-o manieră contrară literei şi spiritului OUG nr. 148/2005 şi limitând acordarea drepturilor prevăzute de ordonanţa de urgenţă la numărul naşterilor, prin neluarea în considerare a numărului copiilor vii rezultaţi din fiecare naştere, art. 3 din HG nr. 1025/2006 de aprobare a Normelor metodologice de aplicare a prevederilor OUG nr. 148/2005 contravine prevederilor actului normativ în aplicarea căruia a fost adoptate.
Într-adevăr, OUG nr. 148/2005 se referă la indemnizaţia lunară ce se cuvine pentru fiecare dintre primele trei naşteri sau pentru primii trei copii ai persoanelor aflate în una din situaţiile prevăzute la art. 5 alin. (2) din acelaşi act normativ, iar la modul cum s-a definit naşterea prin normele metodologice de aplicare a ordonanţei de urgenţă s-a creat o discriminare nepermisă între copii născuţi şi cei, de exemplu, adoptaţi, în sensul că în cazul adopţiei s-ar primi o indemnizaţie pentru fiecare copil, în ipoteza în care se adoptă doi gemeni, iar pentru gemenii născuţi în cadrul unei familii s-ar acorda o singură indemnizaţie.
De altfel, este de menţionat şi faptul că Legea nr. 239 din 10 iunie 2009 a modificat dispoziţiile art. 2 din OUG nr. 148/2005, iar potrivit acestei modificări cuantumul indemnizaţiei se majorează cu 600 lei pentru fiecare copil născut dintr-o sarcină gemelară, de tripleţi sau multipleţi, începând cu al doilea copil provenit dintr-o astfel de naştere.
Astfel fiind, Înalta Curte constată că instanţa de fond a pronunţat o hotărâre temeinică şi legală pe care o va menţine.
În consecinţă, pentru considerentele arătate şi în temeiul art. 312 alin. (1) C. proc. civ., recursul va fi respins ca nefondat.
2. Recursul declarat de Ministerul Apărării Naţional.
Analizând actele şi lucrările dosarului, Înalta Curte, mai înainte de a examina motivele de recurs, constată că recursul este tardiv declarat.
Potrivit dispoziţiilor art. 4 alin. (3) din Legea nr. 554/2004, astfel cum a fost modificată prin Legea nr. 262/2007, în materia excepţiei de nelegalitate, termenul de recurs este de 5 zile de la comunicarea hotărârii.
Termenul de 5 zile stabilit prin textul legal menţionat se calculează potrivit dispoziţiilor procedurale cuprinse în art. 101 alin. (1) C. proc. civ. care arată că „termenele se înţeleg pe zile libere, neintrând în socoteală nici ziua când a început, nici ziua când s-a sfârşit termenul".
Pe de altă parte, alin. (5) al aceluiaşi articol stabileşte că „termenul care se sfârşeşte într-o zi de serbătoare legală, sau când serviciul este suspendat, se va prelungi până la sfârşitul primei zile de lucru următoare".
Din actele dosarului rezultă că sentinţa atacată i-a fost comunicată recurentului-reclamant la data de 2 noiembrie 2009, conform dovezii aflate la fila 34 din dosarul de fond, recursul fiind declarat la data de 13 noiembrie 2009.
Calculând termenul de 5 zile prevăzut de art. 4 alin. (3) din Legea nr. 554/2004 modificată, potrivit regulilor stabilite prin dispoziţiile art. 101 alin. (1) şi (5) C. proc. civ., pe zile libere, rezultă că intervalul de timp în care pârâtul avea dreptul să declare recurs era cuprins între 3 noiembrie 2009 şi 8 noiembrie 2009, inclusiv.
Cum data de 13 noiembrie 2009, ca zi de declarare a recursului, astfel cum rezultă din actele dosarului, respectiv viza preşedintelui secţiei de contencios administrativ şi fiscal a Curţii de Apel Cluj a depăşit termenul de 5 zile impus de lege, rezultă că recursul Ministerului Apărării Naţionale este tardiv.
În aceste condiţii, faţă de cele arătate, în temeiul dispoziţiilor art. 103 alin. (1) şi ale art. 312 alin. (1) C. proc. civ., Înalta Curte va respinge recursul declarat de Ministerul Apărării Naţionale, ca tardiv formulat.
PENTRU ACESTE MOTIVE
ÎN NUMELE LEGII
DECIDE
Respinge recursul declarat de Guvernul României, împotriva sentinţei civile nr. 433 din 5 octombrie 2009 a Curţii de Apel Cluj, secţia comercială, contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.
Respinge recursul declarat de Ministerul Apărării Naţionale, împotriva aceleiaşi sentinţe ca tardiv formulat.
Cu opinia separată a domnului judecător, în sensul admiterii recursului Guvernului României, casarea sentinţei recurate şi respingerii excepţiei de nelegalitate ca inadmisibilă.
Irevocabilă.
Pronunţată în şedinţă publică, astăzi, 14 ianuarie 2010.
Urmează opinia separată a domnului judecăto.
OPINIA SEPARATĂ
redactată de judecător în temeiul prevederilor art. 258 şi art. 264 alin. (2) C. proc. civ.
Contrar punctului de vedere al majorităţii completului, care şi-a găsit expresia în Decizia de mai sus, considerăm că, pentru argumentele ce vor fi prezentate succint în continuare, soluţia legală şi temeinică era de admitere a recursului declarat de Guvernul României, casarea sentinţei atacate şi respingerea excepţiei de nelegalitate ca inadmisibilă.
Astfel, potrivit prevederilor art. 4 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ, aşa cum au fost modificate şi completate prin Legea nr. 262/2007, numai legalitatea unui act administrativ unilateral cu caracter individual poate fi cercetată pe cale de excepţie, orice altă interpretare fiind, în realitate, o adăugare la lege.
Că este aşa, rezultă din faptul că legiuitorul, modificând textul anterior al art. 4 alin. (1), care prevedea că „legalitatea unui act administrativ unilateral poate fi cercetată oricând în cadrul unui proces, pe cale de excepţie..", a precizat în mod expres că „legalitatea unui act administrativ unilateral cu caracter individual,… poate fi cercetată oricând în cadrul unui proces, pe cale de excepţie…".
Deci, cu alte cuvinte, o simplă şi elementară interpretare a faptului că legiuitorul a adăugat în mod expres formularea: „cu caracter individual", ne va ajuta să înţelegem că legiuitorul a căutat să excludă actele administrative cu caracter normativ de la controlul de legalitate pe calea excepţiei invocate sau ridicate în cadrul unui proces.
Raţiunea acestei excluderi îşi are explicaţia în faptul că, potrivit art. 11 alin. (4) din aceeaşi lege, actele administrative „ cu caracter normativ care se consideră a fi nelegale pot fi atacate oricând" pe calea unei acţiuni directe pentru anularea unui asemenea act administrativ.
În acelaşi sens s-a pronunţat şi Curtea Constituţională printr-o serie de decizii (nr. 342/2009, nr. 944/2009, nr. 1026/2009, nr. 1163/2009), care a respins excepţiile de neconstituţionalitate a art. 4 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, cu modificările şi completările ulterioare.
Astfel, Curtea Constituţională a motivat că dispoziţiile art. 4 alin. (1), care prevăd că doar actele administrative unilaterale cu caracter individual pot fi vizate de excepţia de nelegalitate, nu operează o excludere a actelor administrative cu caracter normativ de la controlul de legalitate exercitat de instanţa de contencios administrativ, acest control fiind realizat pe calea acţiunii directe, separate, iar nu pe calea incidentului procedural al excepţii de nelegalitate.
De asemenea, a mai argumentat Curtea Constituţională, accesul liber la justiţie nu este restricţionat în ceea ce priveşte contestarea legalităţii actelor administrative cu caracter normativ, din moment ce persoana care se consideră vătămată are la dispoziţie calea unei acţiuni directe, în cadrul exercitării căreia îi sunt respectate toate garanţiile specifice unui proces echitabil.
Deci, având în vedere reglementarea categorică a dispoziţiilor art. 4 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, cu modificările şi completările ulterioare, precum şi argumentele expuse, considerăm că soluţia instanţei de fond este legală şi temeinică, astfel că recursul urma să fie respins.
Dar, având în vedere că, potrivit art. 257 şi art. 258 C. proc. civ., majoritatea are dreptate în cadrul acestui litigiu, argumentele prezentate mai sus nu trebuie să fie considerate ca urmărind să demonstreze contrariul, ci trebuie apreciate ca o încercare de argumentare raţională a opiniei noastre care este diferită de cea a majorităţii completului.
| ← ICCJ. Decizia nr. 636/2010. Contencios | ICCJ. Decizia nr. 641/2010. Contencios → |
|---|
