ICCJ. Decizia nr. 1014/2011. Contencios. Anulare act administrativ. Recurs
| Comentarii |
|
ROMÂNIA
ÎNALTA CURTE DE CASAŢIE ŞI JUSTIŢIE
SECŢIA DE contencios ADMINISTRATIV ŞI FISCAL
Decizia nr. 1014/2011
Dosar nr. 595/64/2009
Şedinţa publică din 18 februarie 2011
Asupra recursului de faţă;
Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:
1. Prima instanţă
a) Cererea de chemare în judecată
Prin cererea înregistrată pe rolul Curţii de Apel Braşov, reclamantul P.L.D. a solicitat în contradictoriu cu pârâtele A.N.A.F., A.N.V. şi D.R.A.O.V. Braşov, anularea deciziei prin care a fost modificat unilateral raportul său de muncă şi reintegrarea în funcţia de director executiv al D.J.A.O.V.Braşov.
În motivare reclamantul a arătat că a fost numit funcţionar public de conducere prin Ordinul Vicepreşedintelui A.N.A.F. nr. 4469 din 27 martie 2008, respectiv a fost numit director executiv al D.J.A.O.V. Braşov ca urmare a concursului organizat pentru ocuparea acestei funcţii. Acesta a precizat că activează în sistemul vamal din anul 1993, nu a avut sancţiuni şi a primit calificative profesionale maxime în 15 ani din cei 16 ani de carieră profesională. De asemenea, a absolvit numeroase cursuri de perfecţionare în ţară şi străinătate, diplomele de absolvire regăsindu-se la dosarul său profesional.
Reclamantul a arătat că la data de 31 martie 2009 i s-a comunicat preavizul din 27 martie 2009 prin care a fost înştiinţat de faptul că nu mai îndeplineşte condiţiile specifice pentru ocuparea funcţiei publice de conducere de director executiv la D.J.A.O.V. Braşov. Prin adresa din 27 mai 2009 i s-a comunicat faptul că a fost numit în noua funcţie ca urmare a opţiunii sale. Reclamantul a precizat că modificarea raportului de muncă nu a fost făcută cu acordul părţilor fapt adus la cunoştinţa pârâtelor.
Reclamantul a învederat că prin Ordinul nr. 6861 din 5 mai 2009 emis de Vicepreşedintele A.N.A.F. i s-a modificat unilateral raportul de muncă fiind în fapt retrogradat din funcţia de director executiv al D.J.A.O.V. Braşov în funcţia de şef serviciu Inspecţie fiscală şi control ulterior. Motivarea acestei retrogradări a fost aceea a neîndeplinirii condiţiilor specifice pentru ocuparea funcţiei publice de director executiv.În concret motivaţia Ordinului nr. 6861 din 5 mai 2009 constă în aceea că ulterior numirii sale în funcţia de director executiv ar fi fost schimbate condiţiile specifice pentru ocuparea funcţiei prin Ordinul Preşedintelui A.N.A.F. nr. 385/2009 şi conform noilor condiţii specifice postul ar fi putut fi ocupat doar de persoane ce au absolvit studii juridice sau economice.
Reclamantul a precizat că pretinsul său acord privind retrogradarea (modificarea felului muncii) a fost dat ca urmare a faptului că prin preavizul din 27 martie 2009 i s-a pus în vedere să opteze pentru altă funcţie sub sancţiunea eliberării din funcţia publică de conducere.
Reclamantul a susţinut că potrivit art. 100 din Legea nr. 188/1999 ar fi trebuit să fie numit în noua funcţie de director coordonator deoarece această funcţie are aceleaşi atribuţii ca şi funcţia de director executiv desfiinţată în prezent.
La data de 9 septembrie 2009 reclamantul P.L.D. a depus la dosar o precizare de acţiune prin care a arătat că înţelege să cheme în judecată şi pe Preşedintele A.N.A.F. şi Vicepreşedintele A.N.A.F. De asemenea, a solicitat şi anularea parţială a Ordinului nr. 385/2009 al Preşedintelui A.N.A.F., susţinând că a fost dat cu nerespectarea principiului specialităţii capacităţii de folosinţă şi nu conţine prevederi privind accesul la aceste funcţii a persoanelor care au absolvit studii de masterat sau postuniversitare în domeniul, administraţiei publice, management ori în specialitatea studiilor necesare exercitării funcţiei publice.
b) Întâmpinările formulate în cauză
Pârâta D.R.A.O.V. Braşov a depus la dosar întâmpinare prin care a solicitat respingerea acţiunii ca neîntemeiată.
Aceasta a arătat că prin Ordinul nr. 4469 din 27 martie 2008 emis de A.N.V. reclamantul a fost numit începând cu data de 27 martie 2008 director executiv al D.J.A.O.V. Braşov. Prin preavizul din 27 martie 2009 emis de A.N.A.F. în baza Ordinului nr. 385 din 27 martie 2009 s-a acordat reclamantului un preaviz de 30 de zile calendaristice motivat de faptul că nu mai îndeplineşte condiţiile specifice pentru ocuparea funcţiei publice de conducere de director executiv. Prin preavizul din 24 aprilie 2009 emis de Preşedintele A.N.A.F. în baza art. III din OUG nr. 37/2009 reclamantul a fost înştiinţat că postul său se desfiinţează oferindu-i-se posibilitatea de a opta pentru una dintre funcţiile vacante. La data de 27 aprilie 2009 reclamantul şi-a exprimat în mod expres opţiunea de a ocupa funcţia publică de conducere vacantă din cadrul D.J.A.O.V. Braşov.
Ca urmare a acestei opţiuni prin Ordinul nr. 6861 din 5 mai 2009 emis de A.N.V. reclamantul a fost numit în funcţia publică de şef serviciu inspecţie fiscală.
Pârâta a susţinut că singurul înscris care are natura juridică a unui act administrativ este acest Ordin 6861/2009 al A.N.V. Acest ordin a fost emis în baza art. III din OUG nr. 37/2009 prin care postul de director executiv s-a desfiinţat în baza consimţământului liber şi valabil exprimat al reclamantului care a optat pentru noul post. Pârâta a mai susţinut că cele două preavize nu au natura juridică a unor acte administrative astfel cum sunt definite de art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004.
Pârâta a mai arătat că Ordinul nr. 385/2009 al Preşedintelui A.N.A.F. nu încalcă principiul neretroactivităţii legii civile întrucât stabilea pentru viitor condiţiile care trebuiesc îndeplinite de director executiv al Direcţiei judeţene. Neîndeplinirea acestor condiţii legale de către reclamant nu se raportează la momentul numirii sale în funcţia de director executiv, dată la care era în vigoare un alt act normativ care stabilea alte condiţii. Ulterior emiterii acestui ordin prin OUG nr. 37/2009 funcţia publică de conducere de director executiv se desfiinţează.
Pârâta A.N.A.F. a depus la dosar întâmpinare prin care a solicitat respingerea acţiunii ca nefondată. Acestea a susţinut că prin Ordinul nr. 385/2009 emis de Preşedintele A.N.A.F. a fost aprobat statul de funcţii al A.N.V. aparat central şi structuri subordonate. Prin acest ordin au fost stabilite studii superioare de specialitate economice sau juridice.
Având în vedere dispoziţiile art. 99 alin. (1) lit. e) şi art. 54 lit. g) din Legea nr. 188/1999 precum şi faptul că reclamantul a absolvit Facultatea de Mecanică a U.T.B.s-a constatat că acesta nu întruneşte condiţiile specifice pentru ocuparea funcţiei publice de conducere de director executiv. Astfel, i s-a acordat reclamantului un preaviz de 30 de zile calendaristice începând cu data de 27 martie 2009 şi i s-a comunicat lista funcţiilor publice vacante din cadrul A.N.V.
Pârâta a precizat că Ordinul nr. 385/2009 nu încalcă principiul neretroactivităţii legii civile întrucât acesta stabileşte pentru viitor condiţiile care trebuie îndeplinite de directorul executiv al Direcţiei judeţene.
c) Sentinţa şi considerentele primei instanţe
Prin sentinţa nr. 65/F din 31 martie 2010, Curtea de Apel Braşov, secţia contencios administrativ şi fiscal, a admis acţiunea în contencios administrativ formulată şi precizată de reclamantul P.L.D., în contradictoriu cu pârâţii A.N.A.F., A.N.V., cu sediul în Bucureşti, D.J.A.O.V. Braşov, Preşedintele A.N.A.F., Vicepreşedintele A.N.A.F.; a dispus anularea Ordinului nr. 6861 din 05 mai 2009 emis de Vicepreşedintele A.N.A.F. şi reintegrarea reclamantului în postul deţinut anterior; a dispus anularea parţială a Ordinului nr. 385 din 27 martie 2009 emis de Preşedintele A.N.A.F. cu privire la condiţiile specifice pentru ocuparea funcţiei publice de conducere de director executiv în D.J.A.O.V.; a obligat pârâţii A.N.A.F., A.N.V., Preşedintele A.N.A.F., Vicepreşedintele A.N.A.F. să plătească reclamantului suma de 4.760 RON, cu titlu de cheltuieli de judecată.
Pentru a pronunţa această sentinţă, prima instanţă a reţinut că prin Ordinul nr. 385 din 27 martie 2009 s-a aprobat statul de funcţii al aparatului central al A.N.V. şi s-a prevăzut ca pentru funcţia de director executiv din cadrul D.J.A.O.V. Braşov nivelul studiilor necesare persoanei care va ocupa această funcţie să fie studii superioare economice sau juridice.
Instanţa a constatat că pârâtele au invocat motive diferite pentru eliberarea reclamantului din funcţia de director executiv pe care a fost numit prin Ordinul nr. 4469 din 27 martie 2008.
Astfel, pe de o parte prin preavizul din 27 martie 2009 s-a menţionat faptul că reclamantul nu îndeplineşte condiţiile prevăzute de Ordinul nr. 385 din 27 martie 2009 iar pe de altă parte prin preavizul din 24 aprilie 2009 s-a precizat faptul că funcţia ocupată de reclamant se desfiinţează ca urmare a adoptării Ordonanţei de Urgenţă a Guvernului nr. 37 din 22 aprilie 2009.
La momentul emiterii Ordinului nr. 6861 din 5 mai 2009 era în vigoare OUG nr. 37/2009 astfel că, singurul motiv valabil la acea dată pentru modificarea raportului de serviciu al reclamantului prin numirea sa pe o altă funcţie publică l-a reprezentant desfiinţarea funcţiei de conducere pe care reclamantul o ocupa în mod legal.
Prima instanţă a reţinut că actul normativ în baza căruia au fost luate măsurile privind desfiinţarea funcţiei deţinute de reclamant şi eliberarea acestuia din funcţia de conducere pe care o ocupa, respectiv OUG nr. 37/2009 a fost abrogată prin OUG nr. 105/2009, iar Legea de aprobare a acestei ordonanţe a fost declarată neconstituţională prin Decizia nr. 1257 din 7 octombrie 2009 pronunţată de Curtea Constituţională.
Instanţa de fond a constatat că în cauză sunt îndeplinite condiţiile prevăzute de art. 9 alin. (1) şi (5) din Legea nr. 554/2004 potrivit cărora persoana vătămată într-un drept al său ori într-un interes legitim prin ordonanţe sau dispoziţii din ordonanţe poate introduce acţiune la instanţa de contencios administrativ prin care să solicite anularea actelor administrative emise în baza acestora precum şi după caz repararea prejudiciului cauzat.
În speţă, măsurile dispuse prin Ordinul nr. 6861 din 5 mai 2009 au fost o consecinţă a adoptării Ordonanţei de Urgenţă a Guvernului nr. 37/2009 act normativ neconstituţional.
Pe cale de consecinţă singura posibilitate de remediere a acestor măsuri care au afectat cariera profesională a reclamantului prin eliberarea din funcţia deţinută, funcţie în care a fost numit printr-un act administrativ unilateral cu caracter individual necontestat, respectiv Ordinul nr. 4469 din 27 martie 2008, este aceea a anulării Ordinului nr. 6861 din 5 mai 2009 emis de Preşedintele A.N.A.F. Având în vedere caracterul nelegal al acestui act administrativ unilateral cu caracter individual, act care a produs prejudicii reclamantului atât prin faptul că a avut ca şi consecinţă încetarea raporturilor de serviciu pentru funcţia pe care a deţinut-o cât şi prin faptul că au fost afectate drepturile salariale s-a constatat că singura măsură de remediere a acestora este anularea ordinului, repunerea reclamantului în funcţia deţinută anterior emiterii acestuia.
De asemenea, instanţa de fond a apreciat că prin adoptarea Ordinului nr. 385 din 27 martie 2009 emis de Preşedintele A.N.A.F. prin care au fost prevăzute condiţiile specifice pentru ocuparea funcţiei publice de conducere de director executiv a fost afectat în mod retroactiv raportul de serviciu pe care reclamantul îl avea cu pârâta A.N.V. – D.J.A.O.V. Braşov.
Pe cale de consecinţă fiind încălcat principiul neretroactivităţii legii civile instanţa a dispus anularea parţială a Ordinului nr. 385 din 27 martie 2009 emis de Preşedintele A.N.A.F. cu privire la condiţiile specifice pentru ocuparea funcţiei publice de conducere de director executiv în D.J.A.O.V.
2. Instanţa de recurs
Împotriva acestei sentinţe au declarat recurs pârâţii Preşedintele A.N.A.F., A.N.V.- D.R.A.O.V. Braşov şi A.N.A.F.
a) Motivele de recurs
Recursul declarat de Preşedintele A.N.A.F.
Preşedintele A.N.A.F. a susţinut în motivele de recurs că nu are calitate procesuală pasivă, Ordinul a cărui anulare se solicită fiind emis de A.N.A.F. – A.N.V.
Pe fond, s-a arătat că sentinţa primei instanţe este nelegală şi netemeinică, întrucât ordinul de eliberare din funcţie s-a emis în baza art. III din OUG nr. 37/2009, prin care s-a desfiinţat postul de director executiv şi conform consimţământului exprimat de reclamant, care a optat pentru un alt post.
Recursurile declarate de A.N.V.- D.R.A.O.V. Braşov
În motivele de recurs s-a susţinut că cele 2 preavize nu au natură juridică de acte administrative, astfel că nu pot fi contestate la instanţa de contencios administrativ.
S-a susţinut că prin acţiune reclamantul nu a arătat expres care este actul administrativ contestat, în sensul că nu a individualizat actul.
A motivat recurenta că ordinul de eliberare din funcţie a fost adoptat în vederea executării OUG nr. 37/2009 şi nu s-au indicat de instanţa de fond elementele de nelegalitate ale acestuia, că postul de director executiv a fost desfiinţat.
În ceea ce priveşte Ordinul A.N.A.F. nr. 385/2009 referitor la statul de funcţii al A.N.V. s-a precizat că acesta nu retroactivează, că stabileşte condiţiile care trebuie îndeplinite de directorul executiv, urmând să se aplice în viitor.
În susţinerea acestui motiv s-au invocat prevederile art. 99 alin. (1) lit. e) din Legea nr. 188/1999 potrivit cărora persoanele care au competenţa legală de numire în funcţie va dispune eliberarea din funcţia publică dacă nu mai este îndeplinită privind studiile.
Recursul declarat de A.N.A.F.
A.N.A.F. a invocat excepţia lipsei calităţii procesuale pasive, întrucât actul anulat a fost emis de A.N.V., care funcţionează ca instituţie publică cu personalitate juridică, în subordinea A.N.A.F.
S-a precizat că în Ordinul nr. 6861/2001 nu se regăsesc prevederile OUG nr. 37/2009, iar pe de altă parte s-a susţinut că ordinul s-a emis în baza OUG nr. 37/2009, prin care postul de director executiv a fost desfiinţat şi a consimţământului liber şi valabil exprimat de către reclamantul-intimat.
Cu privire la Ordinul nr. 385/2009 a arătat recurenta că ordinul a stabilit condiţii specifice de studii, ceea ce constituie competenţa autorităţii publice.
b) Analiza motivelor de recurs
Recursul declarat de Preşedintele A.N.A.F. este fondat.
Ordinul nr. 385/2000 a fost emis de către A.N.A.F. şi nu în nume propriu de Preşedintele A.N.A.F.
Preşedintele A.N.A.F. este conducătorul acestei autorităţi, aşa cum rezultă din prevederile art. 12 alin. (1) din HG nr. 109/2009 privind organizarea şi funcţionarea A.N.A.F.
Ca urmare, preşedintele A.N.A.F. nu are calitate de autoritate publică, ci numai pe aceea de reprezentant al autorităţii publice, de conducător al acesteia.
În raport de obiectul cauzei, anularea Ordinului nr. 386/2009, calitatea procesuală pasivă aparţine autorităţii emitente, respectiv A.N.A.F. şi nu conducătorului acesteia.
Din analiza prevederilor Legii nr. 554/2004, rezultă că în cadrul acţiunilor având ca obiect anularea unui act administrativ, autoritatea emitentă are calitate procesuală pasivă.
Persoana care a emis sau elaborat actul poate avea calitate procesuală pasivă, numai în cazul litigiilor care au ca obiect plata unor despăgubiri pentru prejudiciul cauzat, aşa cum se reglementează expres în art. 16 alin. (1) din Legea nr. 554/2004.
Recursurile declarate de A.N.A.F. şi A.N.V. sunt nefondate.
În ceea ce priveşte critica acţiunii referitoare la faptul că nu s-a precizat expres actul a cărui anulare s-a solicitat se constată că aceasta este nefondată.
La 22 octombrie 2009, reclamantul a precizat acţiunea, arătând că solicită anularea Ordinului nr. 6861 din 5 mai 2009, cu consecinţa reintegrării pe postul deţinut anterior şi anularea în parte a Ordinului nr. 385/2009, cu privire la condiţiile specifice pentru ocuparea funcţiei de director executiv în D.J.A.O.V.
Aşadar, obiectul acţiunii a fost stabilit de reclamant, cu indicarea actelor a căror anulare s-a cerut.
Referitor la Ordinul nr. 385/2009, criticile formulate de recurente sunt neîntemeiate.
Prin Ordinul nr. 385/2009 s-au aprobat statele de funcţii a aparatului central al A.N.V., ale Direcţiilor regionale şi judeţene vamale, potrivit anexelor la ordin, la poz. 96 fiind înscrisă funcţia de director executiv şi nivelul studiilor economice sau juridice, începând cu data de 5 mai 2009, urmând să se aplice prevederile acestui ordin.
Din modul de redactare al ordinului rezultă fără echivoc că acesta produce efecte şi asupra raporturilor juridice existente.
Instanţa de fond a reţinut corect că s-a nesocotit principiul neretroactivităţii actelor administrative.
În considerarea acestui principiu legal, actele administrative nu pot retroactiva, prin aceasta înţelegându-se că ele nu ating drepturile câştigate, adică acele drepturi care au intrat definitiv în patrimoniul unei persoane.
Reclamantul-intimat a fost numit într-o funcţie publică de conducere de director executiv al D.J.A.O.V. Braşov, prin Ordinul nr. 2523 din 26 martie 2008, pe durată nedeterminată.
La data respectivă a îndeplinit condiţiile legale de numire în funcţie, dovadă fiind chiar Ordinul nr. 385/2009, care a introdus o nouă reglementare sub aspectul condiţiilor ce trebuie îndeplinite pentru ocuparea postului de director executiv.
Introducerea prin Ordinul nr. 385/2009 a unor noi condiţii pentru ocuparea funcţiei de director executiv la Direcţia judeţeană vamală aduce atingere evidentă drepturilor câştigate de reclamant.
În aceste condiţii, ordinul produce efecte retroactiv, pentru că se aplică pentru viitor unor raporturi juridice încheiate anterior, ceea ce ar fi de natură a periclita securitatea şi siguranţa raporturilor juridice.
Principiile securităţii şi siguranţei raporturilor juridice se regăsesc în dreptul intern, între altele, sub forma principiului neretroactivităţii legii, iar în dreptul Uniunii Europene sunt consacrate ca izvor de drept, alături de reglementările comunitare.
În raport de cele expuse, soluţia instanţei de fond este legală, criticile fiind nefondate.
În ceea ce priveşte Ordinul nr. 6861/2009, corect s-a reţinut că este nelegal.
În partea introductivă a ordinului sunt menţionate o serie de prevederi legale, preavizul din 27 martie 2009 şi Ordinul nr. 385/2009.
Aşa cum s-a explicat mai sus, Ordinul nr. 385/2009 este nelegal, ca urmare şi Ordinul nr. 6861/2009 emis în baza acestuia este nelegal, fiind un act subsecvent.
Anterior emiterii Ordinului nr. 6861 din 5 mai 2009, reclamantului i s-a pus în vedere printr-un act numit preaviz din 24 aprilie 2009 că în baza OUG nr. 37/2009 s-a desfiinţat funcţia publică de conducere în care era numit, urmând să opteze o funcţie vacantă în cadrul autorităţii.
La 27 aprilie 2009, reclamantul a optat pentru funcţia de şef serviciu Inspecţie fiscală şi control ulterior, dar a specificat expres că această opţiune nu reprezintă renunţare la dreptul de a contesta măsura dispusă.
Analiza parcursului raporturilor de funcţie în perioada martie-mai 2009, demonstrează scopul vădit al autorităţii de a-l îndepărta din funcţie pe reclamant.
În cauză nu se poate aprecia că raportul de funcţie a fost modificat prin consimţământul ambelor părţi, pentru că acceptarea reclamantului a fost condiţionată şi nu a renunţat la valorificarea prin justiţie a drepturilor sale.
Într-adevăr, în Ordinul nr. 6861/2009 nu se face referire la OUG nr. 37/2009, dar în apărările lor cele două pârâte au invocat prevederile acestei Ordonanţe, după cum şi în preavizul din 24 aprilie 2009.
În concluzie, Înalta Curte arată că eliberarea reclamantului dintr-o funcţie publică în alte situaţii decât cele reglementate în Legea nr. 188/1999 reprezintă un act nelegal, de natură a afecta în mod evident securitatea raporturilor de funcţie, care se circumscrie noţiunii de securitate socială, protejată prin Convenţia Europeană a Drepturilor Omului şi actele comunitare, precum şi alte tratate internaţionale la care România este parte şi a căror îndeplinire este obligată să o asigure potrivit art. 11 şi 20 din Constituţia României.
c) Soluţia instanţei de recurs
Pentru considerentele expuse, în baza art. 312 alin. (1)-(3) C. proc. civ., se va admite recursul declarat de pârâtul Preşedintele A.N.A.F. împotriva sentinţei nr. 65/F din 31 martie 2010 a Curţii de Apel Braşov, secţia contencios administrativ şi fiscal, se va modifica sentinţa atacată, în parte, în sensul că se va respinge acţiunea faţă de pârâtul Preşedintele A.N.A.F. ca fiind formulată împotriva unei persoane fără calitate procesuală pasivă, se vor menţine celelalte dispoziţii ale sentinţei atacate şi se vor respinge recursurile declarate de pârâtele A.N.V.- D.R.A.O.V. Braşov şi A.N.A.F. împotriva aceleiaşi sentinţe, ca nefondate.
PENTRU ACESTE MOTIVE
ÎN NUMELE LEGII
DECIDE
Admite recursul declarat de pârâtul Preşedintele A.N.A.F. împotriva sentinţei nr. 65/F din 31 martie 2010 a Curţii de Apel Braşov, secţia contencios administrativ şi fiscal.
Modifică sentinţa atacată, în parte, în sensul că respinge acţiunea faţă de pârâtul Preşedintele A.N.A.F. ca fiind formulată împotriva unei persoane fără calitate procesuală pasivă.
Menţine celelalte dispoziţii ale sentinţei atacate.
Respinge recursurile declarate de pârâtele A.N.V.- D.R.A.O.V. Braşov şi A.N.A.F. împotriva aceleiaşi sentinţe, ca nefondate.
Irevocabilă.
Pronunţată în şedinţă publică, astăzi 18 februarie 2011
| ← ICCJ. Decizia nr. 1010/2011. Contencios. Litigiu privind... | ICCJ. Decizia nr. 1016/2011. Contencios. Anulare act... → |
|---|
