ICCJ. Decizia nr. 1097/2011. Contencios. Anulare act administrativ. Recurs
| Comentarii |
|
ROMÂNIA
ÎNALTA CURTE DE CASAŢIE ŞI JUSTIŢIE
SECŢIA DE contencios ADMINISTRATIV ŞI FISCAL
Decizia nr. 1097/2011
Dosar nr. 1083/2/2009
Şedinţa publică din 23 februarie 2011
Asupra recursului de faţă;
Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:
Prin sentinţa civilă nr. 3500/2009 pronunţată la data de 28 octombrie 2009, Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, a admis acţiunea formulată de reclamanta SC S.F. SRL în contradictoriu cu pârâtul Guvernul României şi a dispus anularea parţială a HG nr. 1700/2006 în ceea ce priveşte art. 6 alin. (2) teza a II-a privind condiţionarea acordării despăgubirilor conform HG nr. 1415/2004, de respectarea dispoziţiilor art. 6 alin. (1) din HG nr. 1700/2006, precum şi pct. 2 din secţiunea A a anexei 3 ale HG nr. 1700/2006.
Pentru a pronunţa această sentinţă, prima instanţă a reţinut că HG nr. 1700/2006 pentru aprobarea Programului strategic privind monitorizarea, controlul şi eradicarea pestei porcine clasice în România, prin art. 6 alin. (2), contestat în cauză, adaugă nepermis la lege prin aceea că, condiţionează acordarea despăgubirilor pentru cazurile în care se înregistrează pagube datorate pestei porcine clasice pentru care se acordă despăgubiri în conformitate cu prevederile HG nr. 1415/2004 privind acordarea despăgubirilor pentru animalele tăiate, ucise sau altfel afectate, în vederea lichidării rapide a focarelor de boli transmisibile ale animalelor, cu modificările şi completările ulterioare, de respectarea dispoziţiilor prevăzute de art. 6 alin. (1) din aceeaşi hotărâre de Guvern, prin care se instituie în sarcina deţinătorilor de porcine din exploataţiile de animale, obligaţia asigurării şi respectării măsurilor de biosecuritate şi a cerinţelor tehnologice, prevăzute în anexa nr. 3 a HG
Aceeaşi condiţionare, reţine instanţa de fond, este reiterată şi în anexa 3: măsuri de biosecuritate şi cerinţe tehnologice lit. A pct. 2.
Se precizează în considerentele sentinţei atacate că actul normativ care instituie îndreptăţirea la despăgubiri - OG nr. 42/2004 privind organizarea activităţii sanitar-veterinare şi pentru siguranţa alimentelor, în forma în vigoare la momentul adoptării HG nr. 1700/2006, în art. 26 alin. (6) prevede că „se acordă despăgubiri proprietarilor pentru animalele tăiate, ucise sau altfel afectate, în condiţiile care se stabilesc prin hotărâre de guvern”, iar alin. (3) din HG nr. 1415/2004 privind acordarea despăgubirilor pentru animalele tăiate, ucise sau altfel afectate, în vederea lichidării rapide a focarelor de boli transmisibile ale animalelor prevede că „beneficiază de despăgubiri potrivit legii, persoanele juridice şi persoanele fizice, proprietare de animale, în cazul în care animalele sunt deţinute cu respectarea normelor legale în vigoare cu referire la declararea şi înregistrarea obligatorie în registrul agricol, care au suferit pagube în cazul aplicării acţiunilor de importanţă deosebită ce se întreprind pentru lichidarea rapidă a focarelor de boli transmisibile prevăzute în lista cuprinsă în anexa nr. 1”.
Reglementările menţionate, reţine instanţa de fond, nu cuprind condiţionări de genul celei cuprinsă în HG nr. 1700/2006, în sprijinul acestei concluzii fiind şi prevederile art. 2 din anexa 2 a HG nr. 1415/2004 - Norme metodologice privind finanţarea cheltuielilor pentru acordarea despăgubirilor pentru animalele tăiate, ucise sau altfel afectate, în vederea lichidării rapide a focarelor de boli transmisibile ale animalelor, care prevăd doar conţinutul documentaţiei ce trebuie întocmită, făcând referire la actele însoţitoare, acestea urmând a proba întrunirea condiţiilor pentru a obţine despăgubiri.
Pe de altă parte, reţine instanţa de fond, potrivit art. 4 alin. (3) din Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative, „actele normative date în executarea legilor, ordonanţelor sau a hotărârilor de guvern se emit în limitele şi potrivit normelor care le ordonă”, în speţă, limitele reglementării secundare privind acordarea de despăgubiri pentru efectele derivând din eradicarea focarelor de pestă porcină clasică fiind cele conturate de OG nr. 42/2004, care consacră acest drept la despăgubire.
Trebuie respectat, reţine instanţa de fond şi art. 12 din Legea nr. 24/2000, potrivit căruia „actul normativ trebuie să se integreze organic în sistemul legislaţiei”, proiectul de act normativ întocmit pe baza unui act de nivel superior neputând depăşi limitele competenţei instituite prin acel act şi nici nu poate contraveni precizărilor şi dispoziţiilor acestuia.
Precizează prima instanţă că dincolo de faptul că adaugă nepermis la lege, prin introducerea unei atare condiţionări, HG atacată instituie, implicit, o prezumţie legală absolută a existenţei unui raport de cauzalitate între nerespectarea normelor de biosecuritate şi prejudiciul cauzat de declanşarea focarului de boală şi măsurile adoptate pentru eradicarea acestuia, fără a exista un fundament legal pentru aceasta, neexistând raţiunea unei astfel de condiţionări mai ales că aceasta priveşte numai pe proprietarii de suine şi doar în ipoteza pestei porcine clasice.
Împotriva acestei sentinţe a declarat recurs pârâtul Guvernul României, criticând-o pentru nelegalitate şi netemeinicie, recurs întemeiat pe dispoziţiile art. 304 pct. 9 C. proc. civ. – „când hotărârea pronunţată este lipsită de temei legal ori a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greşită a legii”, precum şi pe dispoziţiile art. 3041 C. proc. civ., cauza urmând a fi examinată sub toate aspectele.
Recurentul-pârât, prin motivele de recurs formulate, critică sentinţa instanţei de fond, arătând că în mod neîntemeiat aceasta a apreciat că dispoziţiile art. 6 alin. (2) şi parag. 2 al secţiunii A din anexa 3 a HG nr. 1700/2006 exced dispoziţiilor legale în materie, în executarea cărora a fost adoptată, deoarece:
- HG nr. 1700/2006, a fost adoptată în temeiul dispoziţiilor art. 108 din Constituţia României, republicată şi ale dispoziţiilor OG nr. 42/2004 privind organizarea activităţii veterinare, la elaborarea actului fiind respectate dispoziţiile Legii nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative, republicată, precum şi cele cuprinse în Regulamentul prin procedurile, la nivelul Guvernului, pentru elaborarea, avizarea şi prezentarea proiectelor de acte normative, proiectul primind şi avizul Consiliului Legislativ.
- Prin această hotărâre de guvern, a fost aprobat programul privind monitorizarea, controlul şi eradicarea pestei porcine clasice în România, necesitatea elaborării acestui program fiind determinată de înregistrarea unui număr foarte mare de focare de pestă porcină clasică, fapt ce a determinat aplicarea rapidă a măsurilor adecvate şi eficiente de combatere şi eradicare a bolii.
- Obligaţiile prevăzute de art. 6 din HG nr. 1700/2006 îşi au temeiul juridic în dispoziţiile art. 16 din OG nr. 42/2004 privind organizarea activităţii veterinare, care instituie pentru persoanele fizice şi juridice proprietare sau deţinătoare de animale vii îndeplinirea unor obligaţii, pentru prevenirea bolilor animalelor.
Legea însăşi condiţionează acordarea despăgubirilor de îndeplinirea anumitor obligaţii, stabilite în sarcina deţinătorilor de animale, iar dispoziţiile art. 6 alin. (1) din HG nr. 1700/2006 au temei legal şi nu adaugă la lege.
Se solicită admiterea recursului, casarea sentinţei atacate şi pe cale de consecinţă respingerea acţiunii ca neîntemeiată.
Intimata-reclamantă SC S.F. SRL a depus întâmpinare solicitând respingerea recursului ca nefondat şi menţinerea sentinţei instanţei de fond ca legală şi temeinică.
Recursul este fondat şi urmează a fi admis potrivit considerentelor ce se vor arăta în continuare.
În raport de criticile aduse sentinţei, instanţa de control judiciar este ţinută a analiza în ce măsură prevederile art. 6 alin. (2) şi parag. 2 al secţiunii A din anexa 3 a HG nr. 1700/2006, reglementare secundară, sunt conforme cu reglementarea primară conţinută în OG nr. 42/2004.
Prin Hotărârea de Guvern nr. 1700/2006 a fost aprobat Programul strategic privind monitorizarea, controlul şi eradicarea pestei porcine clasice în România, program care se aplică pe teritoriul României conform legislaţiei naţionale care transpune legislaţia comunitară corespondentă, în relaţie cu evoluţia endemică a pestei porcine clasice.
Această Hotărâre de Guvern a fost adoptată în temeiul art. 108 din Constituţia României, republicată şi ale dispoziţiilor Ordonanţei Guvernului nr. 42/2004 privind organizarea activităţii veterinare.
Art. 26 alin. (6) din OG nr. 42/2004, în forma în vigoare a Ordonanţei, la data adoptării HG nr. 1700/2006, menţionează că „în cazul măsurilor ce se întreprind pentru lichidarea rapidă a focarelor de boli transmisibile ale animalelor, ce implică tăierea sau uciderea unor animale, se acordă despăgubiri proprietarilor pentru animalele tăiate, ucise sau altfel afectate, în condiţii care se stabilesc prin hotărâre a Guvernului”:
Totodată, în capitolul 5, art. 16 din OG nr. 42/2004 privind organizarea activităţii veterinare sunt prevăzute obligaţiile şi responsabilităţile pentru persoanele fizice şi juridice proprietare sau deţinătoare de animale vii, printre care:
q) să aplice normele sanitar-veterinare privind cerinţele de zooigienă, de adăpostire, îngrijire, de reproducţie şi utilizare raţională a animalelor, precum şi măsurile suplimentare stabilite de autorităţile sanitar-veterinare şi pentru siguranţa alimentelor în aceste domenii;
r) să aplice măsurile sanitar-veterinare pentru prevenirea bolilor animalelor, precum şi pentru controlul şi eradicarea sau prevenirea difuzării acestora în teritoriu;
s) să întreţină în bună stare de funcţionare şi igienă, cu respectarea strictă a regulilor sanitar-veterinare, obiectivele prevăzute la art. 18 alin. (1), mijloacele pentru transportul animalelor vii, materialului germinativ de origine animală, produselor şi subproduselor supuse supravegherii şi controlului sanitar-veterinar.
Din interpretarea logică a acestor dispoziţii legale, rezultă fără îndoială, astfel cum corect susţine recurentul-pârât, că însăşi legea condiţionează acordarea despăgubirilor de îndeplinirea anumitor obligaţii stabilite în sarcina deţinătorilor de animale, astfel încât dispoziţiile art. 6 alin. (2) teza a II-a din HG nr. 1700/2006, privind condiţionarea acordării despăgubirilor conform HG nr. 1415/2004 de respectarea dispoziţiilor art. 6 alin. (1) din HG nr. 1700/2006, au temei legal şi nu adaugă la lege.
Reglementarea din art. 6 alin. (1) din HG nr. 1700 din 29 noiembrie 2006, potrivit căreia „obligaţia asigurării şi respectării măsurilor de biosecuritate şi a cerinţelor tehnologiei, prevăzute în anexa nr. 3, revine deţinătorilor de porcine din exploataţiile de animale”, reglementare secundară, vine de fapt, să expliciteze reglementarea juridică primară pe care o conţine OG nr. 42/2004, în sensul respectării obligaţiilor şi responsabilităţilor ce revin persoanelor fizice sau juridice, proprietare sau deţinătoare de animale vii, aşa încât, numai printr-o aplicare greşită a legii, prima instanţă a ajuns la concluzia că o astfel de prevedere ar modifica soluţia legislativă cuprinsă în ordonanţă, în opinia judecătorului fondului aceasta reprezentând o condiţie în plus impusă pentru acordarea despăgubirilor în conformitate cu prevederile HG nr. 1415/2004.
În analiza textului de lege contestat în cauză, art. 6 alin. (2) din HG nr. 1700/2006, precum şi pct. 2 din secţiunea A a anexei nr. 3 la HG nr. 1700/2006, judecătorul fondului s-a raportat şi la dispoziţiile art. 3 din HG nr. 1415/2004, aceasta fiind dată în temeiul art. 26 alin. (6) din OG nr. 42/2004 privind organizarea activităţii sanitar-veterinare şi pentru siguranţa alimentelor, cuprinzând deci ca şi HG nr. 1700/2006 reglementări secundare referitoare la acordarea despăgubirilor pentru animalele tăiate, ucise sau altfel afectate, în vederea lichidării rapide a focarelor de boli transmisibile ale animalelor.
Însăşi instanţa, în considerentele sentinţei, precizează că limitele reglementării secundare privind acordarea de despăgubiri pentru efectele derivând din eradicarea focarelor de pestă porcină clasică sunt cele conturate de OG nr. 42/2004, care consacră acest drept la despăgubire.
Evident că în HG nr. 1415/2004 privind acordarea despăgubirilor pentru animalele tăiate, ucise sau altfel afectate în vederea lichidării rapide a focarelor de boli transmisibile ale animalelor, precum şi în art. 2 din anexa 2 a HG nr. 1415/2004 – Normele metodologice privind finanţarea cheltuielilor pentru acordarea despăgubirilor pentru animalele tăiate, ucise sau altfel afectate, în vederea lichidării rapide a focarelor de boli transmisibile ale animalelor, sunt prevăzute anumite condiţii ce trebuiesc îndeplinite pentru plata despăgubirilor, dezvoltate şi explicitate în spiritul legislaţiei primare - OG nr. 42/2004.
Aşadar, nu se poate reţine, cum greşit a motivat instanţa de fond, că nu au fost respectate dispoziţiile art. 108 alin. (2) din Constituţia României potrivit cărora „Hotărârile se emit pentru organizarea executării legii”, precum şi cele din Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative, conform cărora „actele normative date în executarea legilor, ordonanţelor sau a hotărârilor Guvernului se emit în limitele şi potrivit normelor care le ordonă” [art. 4 alin. (3) din lege], principiul care le guvernează fiind acela că ele trebuie să se integreze armonios într-un sistem legislativ unitar şi coerent, lipsit de antinomii juridice (art. 12 din lege).
Cât priveşte susţinerea recurentului-pârât cu privire la faptul că proiectul HG nr. 1700/2006 a fost avizat favorabil de autorităţi şi a primit avizul Consiliului Legislativ, susţinere pe care intimatul-reclamant nu o agreează, arătând că existenţa acestui aviz nu înlătură motivele de nelegalitate reţinute de instanţa de fond, instanţa de control judiciar o consideră întemeiată. Avizul Consiliului Legislativ oferă garanţia legalităţii actului administrativ elaborat, în speţă HG nr. 1700/2010.
Este adevărat că examenul de principiu efectuat de Consiliul Legislativ cu prilejul avizării actului normativ nu înlătură dreptul la acţiunea în contencios administrativ a părţii interesate şi nici nu presupune verificarea în detaliu a conformităţii actului administrativ-normativ cu dispoziţii legale cu forţă superioară.
Dovadă în acest sens este faptul că atât instanţa de fond cât şi instanţa de control judiciar au procedat la verificarea legalităţii textului de lege contestat din HG nr. 1700/2006 prin raportare la prevederile legale cu acelaşi conţinut normativ din actul juridic cu forţă juridică superioară – în speţă OG nr. 42/2004, privind organizarea activităţii veterinare, aprobată prin Legea nr. 215/2004, cu modificările şi completările ulterioare.
Referitor la susţinerea intimatei-reclamante cum că HG nr. 1700/2006, instituie o condiţie suplimentară, în mod discriminatoriu, doar în sarcina proprietarilor/deţinătorilor de suine, trebuie precizat că aceasta se datorează domeniului exclusiv de aplicare al actului normativ, acesta reprezentând „Programul strategic privind monitorizarea, controlul şi eradicarea pestei porcine clasice în România”, aplicabil doar proprietarilor sau deţinătorilor de suine.
În raport de considerentele expuse, considerente care susţin legalitatea actului administrativ contestat, se înţelege că au fost înlăturate apărările formulate de intimata-reclamantă, potrivit cărora prin conţinutul său textul invocat ar institui o prezumţie de cauzalitate între încălcarea normei de biosecuritate şi apariţia focarului de boală, ceea ce ar justifica în opinia sa înlăturarea justei despăgubiri.
Este incorectă această susţinere, din moment ce OG nr. 42/204 reglementează ea însăşi dreptul la despăgubiri pentru proprietarii de animale, în condiţiile „care se stabilesc prin HG, HG nr. 1700/2006 stabilind care sunt aceste condiţii, în acord cu prevederile legale cu acelaşi conţinut normativ din actul juridic cu forţă juridică superioară.
În raport de precizările făcute, Înalta Curte constată a fi fondat recursul formulat de Guvernul României, astfel că în baza art. 312 C. proc. civ. va fi admis şi ca o consecinţă sentinţa instanţei de fond va fi modificată în sensul respingerii acţiunii reclamantei ca neîntemeiată.
PENTRU ACESTE MOTIVE
ÎN NUMELE LEGII
DECIDE
Admite recursul declarat de Guvernul României împotriva sentinţei nr. 3560 din 28 octombrie 2009 a Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal.
Modifică sentinţa atacată în sensul că respinge acţiunea formulată de reclamantă, ca neîntemeiată.
Irevocabilă.
Pronunţată în şedinţă publică, astăzi 23 februarie 2011.
| ← ICCJ. Decizia nr. 1090/2011. Contencios. Alte cereri. Recurs | ICCJ. Decizia nr. 1099/2011. Contencios. Excepţie nelegalitate... → |
|---|
