ICCJ. Decizia nr. 1228/2011. Contencios. Excepţie nelegalitate act administrativ. Recurs
| Comentarii |
|
ROMÂNIA
ÎNALTA CURTE DE CASAŢIE ŞI JUSTIŢIE
SECŢIA DE contencios ADMINISTRATIV ŞI FISCAL
Decizia nr. 1228/2011
Dosar nr. 871/42/2010
Şedinţa publică din 1 martie 2011
Asupra recursurilor de faţă;
Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:
Prin încheierea din data de 3 noiembrie 2010, Curtea de Apel Ploieşti, secţia comercială, de contencios administrativ şi fiscal, a respins, ca neîntemeiată, excepţia de nelegalitate a HG nr. 867/2002 privind trecerea unor imobile din domeniul privat al statului şi din administrarea Ministerul Sănătăţii şi Familiei în domeniul public al judeţelor şi în administrarea consiliilor judeţene respective, în ceea ce priveşte anexa 1 pct. 5, invocată de reclamanţii C. Voineşti prin P. şi C.L. Voineşti în contradictoriu cu pârâţii G.R., C.J. Dâmboviţa şi intervenientul M.S. în interesul pârâtului G.R.
Pentru a pronunţa această soluţie, prima instanţă a reţinut, în esenţă, următoarele:
HG nr. 867/2002 act normativ prin care se atestă domeniul public al unităţii administrativ teritoriale, are caracterul unui act administrativ individual.
Astfel, s-a reţinut, pe de o parte, că judecătorul naţional, ca prim judecător al C.E.D.O., are obligaţia de a „asigura efectul deplin al normelor acesteia, asigurându-le preeminenţa faţă de orice altă prevedere contrară din legislaţia naţională, fără să fie nevoie să aştepte abrogarea acesteia de către legiuitor", iar pe de altă parte, ca prim judecător comunitar, judecătorul naţional este competent „să asigure pe deplin aplicarea dreptului comunitar, îndepărtând sau interpretând, în măsura necesară, un act normativ naţional precum legea generală privind dreptul administrativ, care i s-ar putea opune. Instanţa naţională poate pune în aplicare principiile comunitare ale securităţii juridice şi protecţiei încrederii legitime în aprecierea comportamentului atât al beneficiarilor fondurilor pierdute, cât şi al autorităţilor administrative, cu condiţia ca interesul Comunităţii să fie pe deplin luat în considerare".
De altfel, Curtea de Justiţie a Comunităţilor Europene a statuat, în situaţii similare, că „atunci când partea îndreptăţită să formuleze o acţiune în anulare împotriva unui act comunitar, depăşeşte termenul limită pentru introducerea acestei acţiuni, trebuie să accepte faptul că i se va opune caracterul definitiv al actului respectiv şi nu va mai putea solicita în instanţă controlul de legalitate al acelui act, nici chiar pe calea incidentală a excepţiei de nelegalitate".
Având în vedere înlăturarea dispoziţiilor susmenţionate, Curtea a respins, ca neîntemeiată, excepţia de nelegalitate invocată cu privire la un act administrativ unilateral cu caracter individual, emis anterior intrării în vigoare a Legii nr. 554/2004, respectiv HG nr. 867/2002.
Prin încheierea din data de 24 noiembrie 2010, Curtea de Apel Ploieşti, secţia comercială, de contencios administrativ şi fiscal, a respins, ca neîntemeiată, cererea de suspendare formulată de reclamanţii C. Voineşti prin P. şi C.L. Voineşti în contradictoriu cu pârâtul G.R., având ca obiect HG nr. 529/2010, în ceea ce priveşte Anexa 2 poziţia 146 prin care managementul asistenţei medicale acordate în C.S. Voineşti a fost transferat de la C.L. Voineşti la C.J. Dâmboviţa.
Instanţa de fond a reţinut că raportat la dispoziţiile art. 2 lit. t) din Legea nr. 554/2004, împrejurările legate de starea de fapt şi de drept cu privire la adoptarea HG nr. 529/2010 nu sunt de natură să creeze o îndoială serioasă referitor la legalitatea actului administrativ contestat.
Totodată, instanţa de fond a stabilit că în cauză nu s-a făcut dovada producerii unei pagube iminente, urmare adoptării HG nr. 529/2010, întrucât însuşi OUG nr. 162/2008 a vizat optimizarea actului medical, prin crearea cadrului legal necesar în vederea accelerării procesului ed reformă în domeniul sanitar, prin modalitatea reglementată expres în acest act normativ, respectiv prin transferul ansamblului de atribuţii şi competenţe exercitate de Ministerul Sănătăţii, către autorităţile administraţiei publice, concomitent cu asigurarea resurselor umane, materiale şi financiare necesare în acest scop.
Reclamanţii C. Voineşti prin P. şi C.L. Voineşti au formulat recurs împotriva încheierii din 3 noiembrie 2010 a Curţii de Apel Ploieşti, secţia comercială, de contencios administrativ şi fiscal şi a încheierii din 24 noiembrie 2010 pronunţată de aceeaşi instanţă.
În motivarea căii de atac, declarată împotriva încheierii, prin care s-a respins excepţia de nelegalitate a HG nr. 867/2002 privind trecerea unor imobile din domeniul privat al statului şi din administrarea Ministerul Sănătăţii şi Familiei în domeniul public al judeţelor şi în administrarea consiliilor judeţene respective, în ceea ce priveşte anexa 1 pct. 5, recurenţii-reclamanţi au arătat că interpretarea şi motivarea instanţei de fond este eronată, contravenind dispoziţiilor art. 20 alin. (2) din Constituţia României privind Tratatele Internaţionale privind drepturile omului.
Se arată că potrivit art. 20 alin. (2) din Constituţie, reglementările internaţionale, respectiv art. 6 din C.E.D.O. şi art. 47 din C.D.F.U.E., nu-şi mai găsesc aplicabilitatea în cazul de faţă, atâta vreme cât legea internă, în speţă art. 4 alin. (l) din Legea nr. 554/2004 este favorabilă C. Voineşti şi C.L. Voineşti, acordând astfel posibilitatea de a ataca pentru nelegalitate chiar şi un act administrativ emis anterior Legii nr. 554/2004.
În motivarea căii de atac, declarată împotriva încheierii prin care s-a respins cererea de suspendare formulată de reclamanţii C. Voineşti prin P. şi C.L. Voineşti în contradictoriu cu pârâtul G.R., având ca obiect HG nr. 529/2010, în ceea ce priveşte Anexa 2 poziţia 146, s-a arătat că prin soluţia dată instanţa de fond a încuviinţat trecerea abuzivă a imobilului în domeniul public al C.J. Dâmboviţa, fără nici un temei juridic, şi cu nerespectarea procedurii de trecere a unui bun din domeniul public al un ei unităţi administrativ-teritoriale, în domeniul public al judeţului, astfel cum este prevăzută procedura prin art. 9 alin. (2) din Legea nr. 213/1998.
Cu privire la cea de a doua condiţie prevăzută de art. 14 din Legea nr. 554/2004, se arată că şi aceasta este îndeplinită, întrucât executarea actului administrativ în discuţie şi transferul managementului asistenţei medicale a C.S. Voineşti din sfera de competenţă a C.L. Voineşti în sfera de competenţă C.J. este de natură să producă o pagubă iminentă, întrucât actul administrativ în discuţie are ca efect împiedicarea U.A.T. Voineşti de a-şi exercita dreptul de proprietate, consecinţa fiind neîncasarea impozitelor şi taxelor aferente, salariilor plătite de C.S. Voineşti precum şi serviciilor prestate.
Examinând cauza prin prisma motivelor invocate de recurenţii-reclamanţi şi a prevederilor art. 3041 C. proc. civ., Înalta Curte constată că recursurile nu sunt fondate.
Referitor la recursul declarat împotriva încheierii din data de 3 noiembrie 2010
Potrivit art. 4 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, aşa cum a fost modificat prin Legea nr. 262/2007, legalitatea unui act administrativ cu caracter individual, indiferent de data emiterii acestuia, poate fi cercetată oricând în cadrul unui proces, pe cale de excepţie, din oficiu sau la cererea părţii interesate.
Sentinţa atacată reflectă interpretarea corectă a art. 4 din Legea nr. 554/2004, cu privire la un act administrativ cu caracter individual emis anterior intrării în vigoare a Legii nr. 554/2004.
Este adevărat că prin mai multe decizii, dintre care amintim deciziile nr. 404, 425 şi 426/2008, Curtea Constituţională a respins excepţiile de neconstituţionalitate a art. 4 din Legea nr. 554/2004, invocate după modificările aduse prin Legea nr. 262/2007, considerând că textul de lege criticat este în acord cu principiul stabilităţii raporturilor juridice care, deşi nu este consacrat expres în Constituţia României, se deduce din prevederile art. 1 alin. (3) din legea fundamentală şi din preambulul C.A.D.O.L.F., cu principiul neretroactivităţii legii, cu prevederile art. 16 alin. (1) şi (2) din Constituţie, care consacră egalitatea cetăţenilor în faţa legii şi a autorităţilor publice şi cu dispoziţiile art. 126 alin. (6), care garantează controlul actelor administrative pe calea contenciosului administrativ.
Fără a ignora sau nega consistenţa argumentelor reţinute în contenciosul constituţional, Înalta Curte nu poate omite însă împrejurarea că judecătorul naţional este chemat în mod direct şi nemijlocit să facă efective drepturile şi libertăţile consacrate de C.A.D.O.L.F., aşa cum au fost interpretate în jurisprudenţa C.E.D.O., aceasta constituind o garanţie a aplicării blocului de convenţionalitate în dreptul intern, atât în privinţa calităţii legii naţionale, cât şi în interpretarea şi aplicarea acesteia.
Cu privire la raportul dintre dreptul internaţional şi dreptul intern, art. 20 alin. (2) din Constituţia României instituie, pentru situaţia în care există un conflict între legile naţionale şi normele cuprinse în pactele şi tratatele internaţionale la care România este parte, regula aplicării directe şi cu prioritate a tratatelor internaţionale, regulă de la care se poate deroga numai în cazul existenţei unor dispoziţii mai favorabile cuprinse în dreptul intern.
Din această perspectivă, Înalta Curte constată că interpretarea exclusiv literală a art. 4 din Legea nr. 554/2004, în sensul că procedura excepţiei de nelegalitate pe care o reglementează ar fi aplicabilă şi actelor administrative individuale anterioare intrării în vigoare a acesteia, ar contraveni principiului securităţii raporturilor juridice, element fundamental al preeminenţei dreptului, enunţată în preambulul Convenţiei ca o componentă a patrimoniului comun al statelor părţi şi în lumina căreia trebuie interpretat dreptul la un proces echitabil în faţa unei instanţe judecătoreşti [(cauza B. c. României, hotărârea din 30 septembrie 1999 (M. Of., nr. 414/31.08.2000), cauza S.H. c. Ucraina, cererea nr. 48553/1999, hotărârea din 25 iulie 2002, cauza P. c. României, hotărâre din 11 decembrie 2008)].
Deşi se referă la repunerea în discuţie, fără limită în timp, a unei hotărâri judecătoreşti irevocabile, argumentele Curţii de la Strasbourg pot fi reţinute şi în cazul actului administrativ unilateral individual intrat în circuitul civil, care nu a fost atacat în termenele şi condiţiile prevăzute de lege, actul administrativ unilateral fiind emis în realizarea puterii publice, trăsătură ce îi conferă caracter obligatoriu şi executoriu din oficiu.
Este adevărat că admiterea excepţiei de nelegalitate nu are ca efect anularea actului administrativ, ci doar înlăturarea lui din litigiul în care a fost invocată excepţia, dar beneficiarul actului administrativ constitutiv sau constatator de drepturi nu se mai poate prevala de el în faţa instanţei, văzându-se lipsit astfel de fundamentul dreptului afirmat.
De aceea, Înalta Curte constată că prin consecinţele juridice pe care le produce admiterea unei excepţii de nelegalitate asupra litigiului în cadrul căruia a fost invocată şi, mai cu seamă, prin posibilitatea invocării excepţiei fără limită în timp, chiar cu privire la acte administrative unilaterale individuale emise anterior intrării în vigoare a Legii nr. 554/2004, art. 4 din acest act normativ, intră în coliziune cu principiul securităţii raporturilor juridice, componentă a preeminentei dreptului, situaţie ce impune aplicarea cu prioritate a art. 6 din C.A.D.O.L.F., interpretat în lumina preambulului Convenţiei.
În speţă, actul administrativ vizat este un act administrativ unilateral individual, emis anterior intrării în vigoare a Legii nr. 554/2004, astfel încât, potrivit considerentelor expuse mai sus, nu poate fi supus controlului de legalitate pe calea procesuală reglementată, de art. 4 din acest act normativ. Anterior intrării în vigoare a Legii nr. 554/2004, excepţia de nelegalitate a actului administrativ nu a fost reglementată prin lege, iar doctrina şi jurisprudenţa au acceptat-o în mod tradiţional numai cu privire la actul administrativ-normativ, ca pe un mijloc procesual de apărare ce putea fi invocat în orice litigiu şi era soluţionat de către instanţa competentă să judece cauza respectivă.
În fine, răspunzând criticii legate de aplicabilitatea „soluţiei de principiu" adoptate în cadrul Secţiei de contencios administrativ şi fiscal a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, instanţa subliniază că în temeiul art. 126 alin. (3) din Constituţia României, Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie are atribuţia de a asigura interpretarea şi aplicarea unitară a legii de către celelalte instanţe judecătoreşti, potrivit competenţei sale.
În acord cu dispoziţiile art. 20 alin. (2) şi art. 21 din Constituţia României şi cu prevederile art. 6 paragraful 1 din C.A.D.O.L.F., legea trebuie să aibă dubla calitate de accesibilitate şi previzibilitate.
De aceea, atunci când textul unei legi nu este clar sau este susceptibil de interpretări diferite se impune ca previzibilitatea acesteia să fie asigurată de practica judiciară care să-i asigure justiţiabilului posibilitatea de a-şi regla conduita.
Potrivit jurisprudenţei C.E.D.O., revine jurisdicţiilor rolul de a clarifica sensul şi limitele de aplicare a legii, pentru eliminarea disfuncţionalităţilor, rolul unei jurisdicţii supreme fiind tocmai acela de a găsi mecanisme eficiente pentru a elimina divergenţele de jurisprudenţa (cauza Z. şi P.G. şi alţii c. Franţei, cererea nr. 24846/94, par. 59; cauza P. c. României, par. 98; cauza B. împotriva României, par. 37).
Soluţia de principiu reprezintă opinia exprimată de judecătorii secţiei în condiţiile art. 33 din Regulamentul privind organizarea şi funcţionarea administrativă a Înaltei Curţi, conform căruia „(1) Preşedinţii de secţii convoacă judecătorii secţiei şi supune dezbaterii acestora jurisprudenţa Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie şi alte probleme de interes general,în vederea luării măsurilor necesare pentru buna desfăşurare a activităţii secţiei… (3) Măsurile se adoptă cu votul majorităţii judecătorilor prezenţi, inclusiv al preşedintelui".
În considerentele sentinţei atacate se regăsesc argumentele avute în vedere la adoptarea soluţiei de principiu, argumente pe care judecătorul fondului le-a trecut prin filtrul propriei interpretări şi le-a găsit aplicabile prin raportare la situaţia concretă din cauză.
Referitor la recursul declarat împotriva încheierii din data de 24 noiembrie 2010.
Legea nr. 554/2004,
Art. 14 alin. (l): Suspendarea executării actului
În cazuri bine justificate şi pentru prevenirea unei pagube iminente, după sesizarea, în condiţiile art. 7, a autorităţii publice care a emis actul sau a autorităţii ierarhic superioare, persoana vătămată poate să ceară instanţei competente să dispună suspendarea executării actului administrativ unilateral până la pronunţarea instanţei de fond. In cazul în care persoana vătămată nu introduce acţiunea în anularea actului în termen de 60 de zile, suspendarea încetează de drept şi fără nicio formalitate.
Art. 2 lit. (ş): pagubă iminentă - prejudiciul material viitor şi previzibil sau, după caz, perturbarea previzibilă gravă a funcţionării unei autorităţi publice sau a unui serviciu public;
Art. 2 lit. (t) cazuri bine justificate - împrejurările legate de starea de fapt şi de drept, care sunt de natură să creeze o îndoială serioasă în privinţa legalităţii actului administrativ;
Analiza legislaţiei aplicabile în materia suspendării actelor administrativ-fiscale relevă că instanţa poate dispune suspendarea executării actului administrativ fiscal, dacă sunt îndeplinite cerinţele legale, respectiv formularea plângerii prealabile, plata cauţiunii, existenţa cazului bine justificat şi pentru prevenirea producerii unui prejudiciu.
Recurenţii au susţinut că sunt îndeplinite celelalte două condiţii, cazul bine justificat şi producerea prejudiciului.
Critica este neîntemeiată.
În mod corect judecătorul fondului a reţinut în sentinţa pronunţată că nu sunt întrunite condiţiile cerute de art. 14 din Legea nr. 554/2004 pentru suspendarea actului administrativ fiscal.
Temeiul de drept al adoptării HG nr. 529/2010 l-a constituit OUG nr. 162/2008 privind transferul ansamblului de atribuţii şi competenţe exercitate de Ministerul Sănătăţii Publice către autorităţile administraţiei publice locale, precum şi OUG nr. 48/2010 pentru modificarea şi completarea unor acte normative din domeniul sănătăţii în vederea descentralizării, acte normative aflate în vigoare şi în prezent, care au constituit cadrul legal în ce priveşte asigurarea transferului atribuţiilor exercitate de Ministerul Sănătăţii către alte autorităţi ale administraţiei publice locale.
Invocarea de către recurenţi a faptului că „au condus un management de succes la C.S. Voineşti până la data adoptării HG nr. 529/2010 precum şi a faptului că imobilul în care funcţionează Centrul de Sănătate s-ar afla în proprietatea publică a C. Voineşti" nu constituie o dovadă de îndeplinire a condiţiei existenţei cazului bine justificat.
În ceea ce priveşte motivul de recurs privind prevenirea unei pagube iminente, se constată că şi acesta este nefondat, instanţa de fond stabilind în mod corect că în cauză nu s-a făcut dovada îndeplinirii acestei condiţii.
Având în vedere toate considerentele expuse, Înalta Curte va respinge recursurile, ca nefondate, în temeiul art. 312 alin. (l) C. proc. civ. şi art. 4 alin. (3) din Legea nr. 554/2004, neexistând motive de reformare a sentinţei potrivit art. 3041 C. proc. civ.
PENTRU ACESTE MOTIVE
ÎN NUMELE LEGII
DECIDE
Respinge recursurile declarate de C. Voineşti prin P. şi C.L. Voineşti împotriva încheierii din 3 noiembrie 2010 a Curţii de Apel Ploieşti, secţia comercială, de contencios administrativ şi fiscal şi a încheierii din 24 noiembrie 2010 pronunţată de aceeaşi instanţă, ca nefondate. Irevocabilă.
Pronunţată în şedinţă publică, astăzi 1 martie 2011.
| ← ICCJ. Decizia nr. 1167/2011. Contencios. Alte cereri. Recurs | ICCJ. Decizia nr. 1267/2011. Contencios → |
|---|
