ICCJ. Decizia nr. 1310/2011. Contencios. Suspendare executare act administrativ. Recurs
| Comentarii |
|
R O M Â N I A
ÎNALTA CURTE DE CASAŢIE ŞI JUSTIŢIE
SECŢIA DE contencios ADMINISTRATIV ŞI FISCAL
Decizia nr. 1310/2011
Dosar nr. 7274/2/2010
Şedinţa publică de la 4 martie 2011
Asupra recursurilor de faţă;
Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:
Prin acţiunea formulată, reclamanta Asociaţia Naţională a Cadrelor Militare în Rezervă şi Retragere A.I.C. a solicitat, în contradictoriu cu pârâtul Guvernul României, suspendarea aplicării prevederilor Legii nr. 119/2010, art. 1 pct. 1, şi suspendarea aplicării prevederilor H.G. nr. 735/2010 până la pronunţarea instanţei de fond cu privire la cererea de anulare a actelor administrative normative arătate mai sus.
În motivarea cererii s-a susţinut că prin aplicarea prevederilor art. 1 pct. 1 din Legea nr. 119/2010, precum şi a prevederilor H.G. nr. 735/2010, mai precis, pentru obţinerea tuturor datelor necesare recalculării pensiilor militare, cu toate detaşările de personal militar activ la centrele militare zonale şi judeţe, precum şi la instituţiile de arhivă militară, activitatea care consta în studierea şi memorarea statelor lunare de plată ale fiecărui pensionar militar pe timp de 20 de ani este imposibil de realizat total sau parţial, având în vedere numărul pensionarilor militari în plată.
A arătat reclamanta că aceasta ar aduce o pagubă iminentă pensionarilor militari, cât şi militarilor în activitate, dacă li s-ar recalcula pensia conform art. 6 alin. (4) din hotărârea de guvern menţionată în conformitate cu salariul brut pe economie din perioada respectivă.
Acţiunea a fost întemeiată pe dispoziţiile art. 14 alin. (1)-(7) din Legea nr. 554/2004.
Pârâtul Guvernul României a formulat întâmpinare, prin care a invocat: excepţia nulităţii acţiunii pentru netimbrare, excepţia inadmisibilităţii acţiunii pentru neîndeplinirea procedurii administrative prealabile, precum şi excepţia lipsei calităţii procesuale active a asociaţiei reclamante. Pe fondul cererii s-a arătat că nu sunt îndeplinite condiţiile prevăzute de art. 14 din Legea nr. 554/2004 invocate ca temei de drept pentru cererea de suspendare, respectiv existenţa cazului bine justificat şi prevenirea unei pagube iminente.
Ministerul Administraţiei şi Internelor a formulat cerere de intervenţie în cauză în interesul pârâtului Guvernul României, solicitând admiterea acesteia, iar pe fond respingerea cererii de suspendare a actului administrativ cu caracter normativ contestat, având în vedere, în general, aceleaşi motive de fapt şi de drept invocate de pârât prin întâmpinare.
Prin sentinţa civilă nr. 4502 din 15 noiembrie 2010 Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, a respins excepţiile netimbrării acţiunii, lipsei calităţii procesuale active şi inadmisibilităţii pentru neîndeplinirea procedurii prealabile, invocate de pârâtul Guvernul României; a respins cererea de intervenţie în interesul pârâtului formulată de Ministerul Administraţiei şi Internelor şi a respins cererea de suspendare a executării prevăzută de Legea nr. 119/2010, art. 1, pct. 1, precum şi H.G. nr. 735/2010, formulată de reclamanta Asociaţia Naţională a Cadrelor Militare în Rezervă şi Retragere A.I.C., în contradictoriu cu pârâtul Guvernul României, ca fiind rămasă fără obiect.
Pentru a pronunţa această soluţie, instanţa de fond a reţinut, în esenţă, următoarele:
Referitor la excepţia privind nulitatea cererii de chemare în judecată, motivată de netimbrarea cererii de suspendare a executării actului administrativ normativ, instanţa a apreciat că este neîntemeiată, reţinând că asociaţia reclamantă a timbrat corespunzător.
Referitor la excepţia inadmisibilităţii cererii de chemare în judecată formulată pentru neîndeplinirea cerinţelor prevăzute de art. 7 din Legea nr. 554/2004 instanţa a constatat că asociaţia reclamantă a îndeplinit condiţiile prevăzute de textul de lege invocat prin memoriul înaintat Guvernului României şi înregistrat cu nr. 610 din 01 iulie 2010, anexat în copie la dosarul cauzei, astfel încât s-a respins şi această excepţie ca neîntemeiată.
În ceea ce priveşte excepţia lipsei calităţii procesuale active a asociaţiei reclamantei, instanţa a apreciat că este neîntemeiată, deoarece prin statutul acesteia, recunoscut de către filialele asociaţiei, statut înregistrat legal, poate să desfăşoare orice fel de activităţi pentru membrii asociaţiei, inclusiv reprezentarea acestora în justiţie, că asociaţia poate reprezenta pe membrii acesteia, are personalitate juridică, astfel încât poate reprezenta în instanţă, ca parte, pe membrii săi.
Referitor la cererea de intervenţie formulată de Ministerul Administraţiei şi Internelor în interesul pârâtului Guvernul României instanţa a apreciat-o ca fiind lipsită de interes, reţinând că singurul motiv invocat în susţinerea cererii de intervenţie este faptul că ministerul a fost iniţiatorul H.G. nr. 735/2010, fără să facă dovada afirmaţiei că este iniţiatorul actului administrativ contestat.
Or, în speţă obiectul cererii de chemare în judecată îl reprezintă suspendarea executării H.G. nr. 735/2010, ori adoptarea actului normativ a cărei suspendare se solicită este de competenţa Guvernului României, ministerul intervenient neavând nicio calitate în speţă, iar cererea de suspendare priveşte suspendarea unui act normativ emis de Guvernul României şi nu de intervenient.
Analizând cererea de suspendare a executării formulată de asociaţia reclamantă, instanţa de fond a constatat că aceasta a rămas fără obiect, deoarece prin sentinţa civilă nr. 338 din 28 septembrie 2010 pronunţată de Curtea de Apel Cluj, rămasă irevocabilă prin respingerea recursului formulat de pârât de către Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie, s-a admis cererea de suspendare a executării H.G. nr. 735/2010 pentru recalcularea pensiilor stabilite potrivit legislaţiei privind pensiile militare de stat, a pensiilor poliţiştilor şi ale funcţionarilor publici cu statut special din sistemul administraţiei penitenciarelor conform Legii nr. 119/2010, hotărârea fiind opozabilă erga omnes, astfel încât instanţa a respins cererea de suspendare formulată de reclamantă împotriva aceluiaşi act administrativ normativ, ca fiind rămasă fără obiect.
Împotriva acestei hotărâri a declarat recurs pârâtul Guvernul României şi intervenientul Ministerul Administraţiei şi Internelor, criticând-o pentru nelegalitate şi netemeinicie.
I. În motivarea căii de atac exercitate, recurentul Guvernul României arată următoarele:
1. Un prim motiv de recurs se referă la nesocotirea formelor de procedură prevăzute sub sancţiunea nulităţii de art. 105 alin. (2) C. proc. civ. şi este prevăzut de art. 304 pct. 5 C. proc. civ.
1.a. Astfel, recurentul invocă faptul că nu i-a fost comunicată şi încheierea de amânare a pronunţării din 08 noiembrie 2010, deşi aceasta face parte integrantă din sentinţa civilă nr. 4502 din 15 noiembrie 2010, arătând că este evidentă încălcarea dispoziţiilor imperative ale legii prin care sunt reglementate formele de procedură, cu violarea gravă şi evidentă a dreptului la apărare şi a principiului egalităţii armelor, a contradictorialităţii şi procesului echitabil, recunoscute oricărui pârât.
Arată recurentul că, potrivit doctrinei şi jurisprudenţei, pronunţarea hotărârii la un termen ulterior judecăţii este legală numai dacă este însoţită de încheierea de amânare a pronunţării, iar în cauza dedusă judecăţii, deşi fusese amânată pronunţarea, nu i-a fost comunicată şi această încheiere, iar în lipsa încheierii de amânare a pronunţării din 08 noiembrie 2010 nu i-au fost cunoscute integral motivele hotărârii, fiind înlăturată posibilitatea exercitării controlului judiciar, cu consecinţa vătămării drepturilor şi intereselor sale procesuale.
1.b. Recurentul arată că excepţia lipsei de obiect a cererii nu a fost pusă în discuţia părţilor, astfel că acestea nu şi-au putut exprima poziţia cu privire la excepţie invocată din oficiu, nu şi-au putut formula o apărare, motiv pentru care se impune casarea hotărârii atacate, în temeiul prevederilor art. 304 pct. 5, cu raportare la art. 128 C. proc. civ.
2. Al doilea motiv de recurs invocat se referă la faptul că soluţia instanţei de fond asupra excepţiei invocate din oficiu privind lipsa de obiect a fost dată cu încălcarea/aplicarea greşită a legii, motiv prevăzut de art. 304 pct. 9 C. proc. civ.
Recurentul arată că, în acest sens, concluzia instanţei privind efectele sentinţei civile nr. 338 din 28 septembrie 2010, pronunţată de Curtea de Apel Cluj, rămasă irevocabilă prin respingerea de către Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie a recursului formulat de pârât este nefondată, neavând suport legal.
Arată recurentul că, în absenţa unor argumente juridice solide, prima instanţă nu putea aprecia ca fiind răsturnată prezumţia de legalitate H.G. nr. 735/2010, întrucât practica judiciară nu constituie izvor de drept, precum şi faptul că, nu numai că nu există temei legal în Legea nr. 554/2004 care să susţină soluţia instanţei de fond, însă acest raţionament ar conduce la eludarea dispoziţiilor imperative ale acestei legi care stabilesc condiţiile suspendării executării actelor administrative, condiţii ce trebuie îndeplinite cumulativ.
Reţine recurentul că, referitor la efectele sentinţei civile nr. 338 din 28 septembrie 2010 a Curţii de Apel Cluj prin care a fost suspendată H.G. nr. 735/2010, s-a pronunţat, punctual şi Comisia de disciplină pentru judecători a Consiliului Superior al Magistraturii, prin rezoluţia de clasare din 11 noiembrie 2010, dată în Dosarul nr. 226/CDJ/2010, arătând că „efectele hotărârii în cauză sunt doar referitor la părţile din dosar, mai ales că legea stabileşte un caracter erga omnes doar pentru hotărârea judecătorească de anulare a unui act administrativ normativ, hotărâre care se publică în M. Of., pe câtă vreme despre suspendarea actului normativ nu există dispoziţii exprese”.
3. Al treilea motiv de recurs invocat se referă la faptul că soluţionarea excepţiilor invocate de Guvernul României s-a făcut, de asemenea, cu încălcarea/aplicarea greşită a legii, motiv prevăzut de art. 304 pct. 9 C. proc. civ., după cum urmează:
3.a. În soluţionarea excepţiei inadmisibilităţii cererii de suspendare pentru lipsa plângerii prealabile, prima instanţă a încălcat normele de drept substanţial (material) ale Legii nr. 554/2004, deoarece, d eşi asociaţia intimată a susţinut că a îndeplinit procedura prealabilă prevăzută imperativ de lege, aceasta nu a făcut dovada în acest sens, iar copia adresei din data de 01 iulie 2010, menţionată în hotărârea instanţei de fond, nu îndeplinea condiţiile pentru a fi calificată ca fiind plângerea prealabilă cerută de lege.
3.b. La soluţionarea excepţiei lipsei calităţii procesuale active, instanţa de fond a analizat, în realitate, calitatea de reprezentantă a asociaţiei intimate, deşi nu fusese invocată această excepţie şi, respingând nejustificat susţinerile recurentului, a pronunţat o soluţie netemeinică şi nelegală.
Recurentul arată că din analiza acţiunii introductive se putea observa că asociaţia intimată, potrivit principiului disponibilităţii, a iniţiat demersurile pentru suspendarea actului administrativ în nume propriu, nefiind menţionată calitatea de reprezentantă a membrilor săi, persoane fizice, care nu au fost menţionate în cuprinsul cererii în calitate de reclamante, astfel încât instanţa de fond avea obligaţia de a se raporta în soluţionarea excepţiei atât la dispoziţiile art. 1 şi art. 2 alin. (1) lit. p) şi r) din Legea nr. 554/2004, cât şi la cele ale art. 8 alin. (1) din acelaşi act normativ.
Astfel, arată recurentul, raţionamentul şi argumentele primei instanţe pentru respingerea excepţiei privind lipsa calităţii procesuale active a asociaţiei intimate ignoră, deopotrivă, normele imperative ale art. 133 alin. (1) şi art. 161 C. proc. civ., care sancţionează cu nulitatea cererile de chemare în judecată care nu cuprind numele reclamantului, dar şi pe acelea în care reprezentantul părţii nu face dovada calităţii sale.
Pentru considerentele expuse mai sus, întrucât nu a fost soluţionat fondul cererii, recurentul solicită admiterea recursului, casarea hotărârii şi trimiterea cauzei spre rejudecare la instanţa de fond.
II. În calea extraordinară de atac declarată, recurentul Ministerul Administraţiei şi Internelor formulează următoarele critici de nelegalitate a sentinţei atacate:
1. Cu privire la respingerea cererii de intervenţie formulată de către recurentul Ministerul Administraţiei şi Internelor se arată că acesta deţine calitatea de iniţiator al actului administrativ cu caracter normativ dedus judecăţii, astfel că justifică un interes în promovarea cererii de intervenţie accesorie, formulate în cadrul Dosarului nr. 1072/35/2010.
Pentru aceste motive recurentul apreciază că se impune modificarea sentinţei recurate, cu consecinţa admiterii în principiu a cererii de intervenţie accesorie formulată de către Ministerul Administraţiei şi Internelor.
2. Cu privire la respingerea cererii de chemare în judecată ca fiind lipsită de obiect, recurentul arată că în cazul în care ar accepta că efectele suspendării executării H.G. nr. 735/2010 se extind şi faţă de alte părţi, care nu au solicitat instanţei de judecată competente suspendarea executării actului administrativ cu caracter normativ în discuţie, s-ar nega practic prezumţia de legalitate a acestuia, neputându-se verifica îndeplinirea condiţiei pagubei iminente, care se poate aprecia doar în concret, de la caz la caz.
Or, fiind vorba despre o măsură excepţională, ea poate fi dispusă doar dacă o instanţă de judecată a verificat îndeplinirea condiţiilor prevăzute de lege.
Recurentul Ministerul Administraţiei şi Internelor solicită admiterea recursului formulat de către această instituţie, cu consecinţa casării sentinţei recurate, admiterea în principiu a cererii de intervenţie accesorie în interesul Guvernului României, astfel cum a fost formulată şi trimiterea cauzei spre rejudecare, Curţii de Apel Bucureşti.
Analizând sentinţa atacată, în raport de criticile formulate, cât şi din oficiu, în baza art. 3041 C. proc. civ., Înalta Curte apreciază că recursurile declarate de Guvernul României şi Ministerul Administraţiei şi Internelor sunt nefondate, pentru considerentele care vor fi expuse în continuare.
Instanţa de control judiciar constată că în speţă nu sunt întrunite cerinţele impuse de art. 304 sau art. 3041 C. proc. civ., în vederea casării sau modificării hotărârii: prima instanţă a reţinut corect situaţia de fapt, având în vedere materialul probator administrat în cauză şi a realizat o încadrare juridică adecvată.
În ceea ce priveşte recursul declarat de pârâtul Guvernul României, Înalta Curte constată că acesta este nefondat pentru considerentele în continuare arătate.
Înalta Curte constată că sunt neîntemeiate criticile formulate de recurent cu privire la nesocotirea de către instanţa de fond a formelor de procedură prevăzute sub sancţiunea nulităţii de art. 105 alin. (2) C. proc. civ., motiv de recurs prevăzut de art. 304 pct. 5 C. proc. civ., precum şi cele referitoare la modul de soluţionare a excepţiei privind lipsa de obiect, a excepţiei inadmisibilităţii cererii de suspendare pentru lipsa plângerii prealabile şi a excepţiei lipsei calităţii procesuale active, încadrate de către recurent în motivul de recurs prevăzut de art. 304 pct. 9 C. proc. civ.
Astfel, invocarea faptului că nu a fost comunicată încheierea de amânare a pronunţării, care face parte integrantă din sentinţa civilă atacată, nu este de natură să conducă la nulitatea hotărârii atacate, sancţiune prevăzută de art. 105 alin. (2) C. proc. civ.
În ceea ce priveşte lipsa de obiect a cererii de suspendare, Înalta Curte constată că aceasta nu a fost formulată ca o excepţie, nici de către instanţă, nici de către părţi, instanţa de fond apreciind că cererea de suspendare a H.G. nr. 735/2010 a rămas fără obiect, deoarece prin sentinţa civilă nr. 338 din 28 septembrie 2010 pronunţată de Curtea de Apel Cluj, rămasă irevocabilă prin respingerea recursului formulat de pârât de către Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie, s-a admis cererea de suspendare a executării H.G. nr. 735/2010 pentru recalcularea pensiilor stabilite potrivit legislaţiei privind pensiile militare de stat, a pensiilor poliţiştilor şi ale funcţionarilor publici cu statut special din sistemul administraţiei penitenciarelor conform Legii nr. 119/2010, hotărârea fiind opozabilă erga omnes.
De asemenea, în speţă a fost îndeplinită condiţia procedurală a recursului administrativ prealabil, impusă de art. 7 din Legea nr. 554/2004, modificată, astfel cum rezultă din probatoriul administrat în cauză şi, ca atare, este corectă soluţia instanţei de fond, de respingere a excepţiei inadmisibilităţii cererii de suspendare pentru lipsa procedurii prealabile.
Înalta Curte reţine totodată ca fiind corectă soluţia instanţei de fond şi în ceea ce priveşte respingerea ca neîntemeiată a excepţiei lipsei calităţii procesuale active a Asociaţiei Naţionale a Cadrelor Militare în Rezervă şi în Retragere din Ministerul Administraţiei şi Internelor, dat fiind faptul că statutul aprobat de instanţa judecătorească îi conferă asociaţiei personalitate juridică, aceasta primind mandat de reprezentare în faţa instanţelor judecătoreşti în cadrul acţiunilor având ca obiect suspendarea şi respectiv anularea H.G. nr. 735/2010.
Înalta Curte apreciază că sentinţa atacată este la adăpostul criticilor şi în ceea ce priveşte respingerea cererii de intervenţie formulată de intervenientul Ministerul Administraţiei şi Internelor, ca neîntemeiată, astfel că, având în vedere şi considerentele expuse anterior, şi recursul declarat de către acest recurent este nefondat.
Se constată că în mod corect a respins instanţa de fond cererea de suspendare formulată de reclamantă ca rămasă fără obiect, reţinând că în considerentele deciziei Înaltei Curţi nr. 38/2011 se precizează faptul că H.G. nr. 735/2010 produce efecte erga omnes, cu alte cuvinte se referă la toate persoanele aflate sub incidenţa sa: foşti militari, poliţişti, funcţionari publici cu statut special din sistemul administraţiei penitenciarelor, pentru care se dispune recalcularea pensiilor.
Pentru aceasta, Înalta Curte are în vedere faptul că după criteriul întinderii efectelor juridice pe care le produc, actele administrative se pot clasifica în acte administrative normative şi acte administrative individuale, că actele administrative normative cuprind reglementări de principiu cu caracter obligatoriu, formulate în abstract, în vederea aplicării la un număr nedeterminat de persoane, iar actele administrative individuale sunt manifestări de voinţă care creează, modifică, desfiinţează drepturi şi obligaţii în beneficiul sau sarcina uneia sau mai multor persoane dinainte determinate.
În speţa de faţă, în mod indiscutabil, H.G. nr. 735/2010 este un act administrativ unilateral cu caracter normativ, avându-se în vedere conţinutul său, care se referă la metodologia de recalculare a pensiilor stabilite potrivit legislaţiei privind pensiile militare de stat, a pensiilor de stat ale poliţiştilor şi ale funcţionarilor publici cu statut special din sistemul administraţiei penitenciarelor, conform Legii nr. 119/2010 privind stabilirea unor măsuri în domeniul pensiilor.
În raport de cele amintite anterior, H.G. nr. 735/2010 produce efecte erga omnes, cu alte cuvinte se referă la toate persoanele aflate sub incidenţa sa: foştii militari, poliţişti, funcţionari publici cu statut special din sistemul administraţiei penitenciarelor, pentru care se dispune recalcularea pensiilor.
De altfel, şi în considerentele deciziei nr. 38 din 07 ianuarie 2011 a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie se precizează faptul că H.G. nr. 735/2010 produce efecte „erga omnes”, referindu-se la toate persoanele aflate sub incidenţa sa şi pentru care se dispune recalcularea pensiilor, iar per a contrario şi suspendarea aplicării acestui act administrativ unilateral cu caracter normativ este de asemenea aplicabilă erga omnes, adică tuturor acelora care intrau sub incidenţa actului administrativ suspendat.
În consecinţă, din cele anterior expuse rezultă că sunt nefondate motivele de recurs prevăzute de art. 304 pct. 5 şi 9 C. proc. civ., iar în speţă nu există motive de ordine publică care să poată fi reţinute, astfel încât, Înalta Curte, în baza art. 312 alin. (1) teza a II-a C. proc. civ., raportat la art. 20 şi art. 28 din Legea contenciosului administrativ, modificată, va respinge recursurile declarate de Guvernul României şi Ministerul Administraţiei şi Internelor, ca nefondate.
PENTRU ACESTE MOTIVE
ÎN NUMELE LEGII
D E C I D E
Respinge recursurile declarate de Guvernul României şi de Ministerul Administraţiei şi Internelor împotriva sentinţei civile nr. 4502 din 15 noiembrie 2010 a Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, ca nefondate.
Irevocabilă.
Pronunţată în şedinţă publică, astăzi 4 martie 2011.
| ← ICCJ. Decizia nr. 1308/2011. Contencios. Conflict de... | ICCJ. Decizia nr. 1311/2011. Contencios → |
|---|
