ICCJ. Decizia nr. 1563/2011. Contencios. Excepţie nelegalitate act administrativ. Recurs
| Comentarii |
|
R O M A N I A
ÎNALTA CURTE DE CASAŢIE ŞI JUSTIŢIE
SECŢIA DE contencios ADMINISTRATIV ŞI FISCAL
Decizia nr. 1563/2011
Dosar nr. 2503/54/2010
Şedinţa publică de la 16 martie 2011
Asupra recursului de faţă;
Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:
I.Instanţa de fond
1.Obiectul excepţiei de nelegalitate
Judecătoria Băileşti, în temeiul art. 4 Legea nr. 554/2004 a sesizat instanţa competentă cu soluţionarea excepţiei de nelegalitate parţială a certificatului de atestare, în ceea ce priveşte terenul în suprafaţă de 1254,07 mp, în recapitulaţia suprafeţelor de teren pe amplasamente a constatat suspendată de drept judecarea cauzei de fond şi a înaintat dosarul pentru competentă soluţionare Curţii de Apel Craiova.
2.Apărările pârâtului
La data de 2 noiembrie 2010, pârâtul Ministerul Agriculturii şi Dezvoltării Rurale a formulat întâmpinare, prin care a solicitat respingerea excepţiei de nelegalitate ca inadmisibilă, arătându-se că actul a cărui anulare se solicită este un act administrativ unilateral, cu caracter individual, emis anterior intrării în vigoare a Legii contenciosului administrativ.
3.Soluţia instanţei de fond
Curtea de Apel Craiova, secţia de contencios administrativ şi fiscal, prin decizia din 2 decembrie 2010, a respins excepţia de nelegalitate parţială a certificatului de atestare, în privinţa terenului în suprafaţă de 1254,07 mp aflat în recapitulaţia suprafeţelor de teren pe amplasamente, formulată de petenta SC T. SRL
Pentru a decide astfel, instanţa a reţinut că în cazul excepţiei de nelegalitate a unui act administrativ unilateral emis anterior intrării în vigoare a Legii nr. 554/2004 este înlăturată aplicarea dispoziţiilor art. 4 alin. (1) Legea nr. 554/2004, astfel cum a fost modificată prin Legea nr. 262/2007, şi ale art. II alin. (2) teza finală Legea nr. 262/2007.
Instanţa de fond a constatat că, în acest sens Plenul secţiei de contencios administrativ şi fiscal a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, în şedinţa din 26 mai 2008, a decis în aplicarea art. 20 alin. (2) şi art. 148 alin. (2) Constituţie, prin raportare la CEDO şi la jurisprudenţa acesteia şi a Curţii de Justiţie de la Luxembourg, înlăturarea aplicării dispoziţiilor art. 4 alin. (1) Legea nr. 554/2004 astfel cum a fost modificată prin Legea nr. 262/2007.
II.Instanţa de recurs
1.Criticile reclamantei
Împotriva acestei sentinţe a declarat recurs reclamanta SC T. SRL Băileşti, care a criticat-o pentru nelegalitate şi pentru netemeinicie, invocând în drept dispoziţiile art. 304 pct. 8 şi 9 C. proc. civ..
Recurenta a susţinut că în mod greşit că prima instanţă a soluţionat cauza pe baza excepţiei inadmisibilităţii acţiunii, respectiv a excepţiei de nelegalitate invocată de ea privind atestarea dreptului de proprietate emis în anul 1995, prin raportare la dispoziţiile tratatelor privind drepturile fundamentale ale omului şi la Convenţia Europeană a Drepturilor Omului, făcând abstracţie de dispoziţiile dreptului intern în vigoare la data soluţionării cauzei.
S-a învederat că excepţia de nelegalitate reprezintă un mijloc de apărare tradiţional, constând într-o formă de control indirect a actelor administrative şi chiar dacă nu a avut o reglementare legală până la Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, instanţele judecătoreşti s-au considerat competente să examineze pe calea indirectă a excepţiei legalitatea unor acte administrative.
Recurenta a susţinut că excepţia de nelegalitate reprezintă o excepţie de fond, nu de procedură, fiind o chestiune prejudiciară, limitată la problema actului administrativ în litigiu, existenţa finelor de neprimire neconstituind o piedică în ridicarea excepţiei de nelegalitate, efectul admiterii acestei excepţii constând în desfiinţarea valabilităţii actului faţă de părţile din proces.
S-a arătat că prima instanţă, în analiza excepţiei inadmisibilităţii, trebuia să verifice admisibilitatea acţiunii şi pe cale de consecinţă a excepţiei de nelegalitate, prin raportarea la finele de neprimire prevăzute de art. 126 alin. (6) teza I Constituţie, respectiv la actele administrative emise în raporturile cu Parlamentul şi actele administrative de comandament cu caracter militar.
Recurenta a apreciat că deja s-a făcut o verificare a inexistenţei unei cauze de inadmisibilitate în etapele procedurii de soluţionare, respectiv în etapa judecătorească încheiată cu sesizarea instanţei de contencios administrativ, prin actul de sesizare reprezentat de încheierea care nu a fost atacată cu recurs, iar în cea de a doua etapă a contenciosului administrativ, instanţa legal sesizată trebuia să cerceteze fondul şi să analizeze motivele excepţiei de nelegalitate, prin raportate la înscrisurile depuse.
S-a mai susţinut ca motivarea sentinţei pe prevederile art. 6 Convenţia Europeană a Drepturilor Omului , printr-o aplicare trunchiată a acestuia , doar în folosul uneia din părţi, fără a se ţine cont de garanţiile unui proces echitabil şi în privinţa reclamantului, precum şi invocarea unei hotărâri a plenului Secţiei de contencios administrativ şi fiscal a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie prin care s-a înlăturat aplicarea dispoziţiilor art. 1 alin. (1) Legea nr. 554/2001, aşa cum a fost modificată prin Legea nr. 262/2007, poate fi interpretat ca un refuz de a judeca, interzis prin prevederile art. 3, 4 C. civ..
Recurenta a arătat că deşi nu contestă obligaţia judecătorului naţional de a asigura efectul deplin al normelor Convenţiei şi a le acorda preeminenţă faţă de orice prevedere contrară din legislaţia naţională, totuşi, judecătorul naţional nu este îndreptăţit să stabilească cu de la sine putere dacă o dispoziţie dintr-o lege organică este sau nu contrară prevederilor Convenţiei, deoarece această atitudine s-ar putea interpreta ca reprezentând un amestec în atribuţiile puterii legiuitoare, ceea ce contravine principiului separaţiei puterilor în stat şi al respectării legii, aşa cum este consacrat de art. 1 alin. (4) şi (5) Constituţie. S-a solicitat admiterea recursului, casarea sentinţei atacate şi trimiterea cauzei spre rejudecare pe fond Curţii de Apel Craiova.
2.Apărările intimaţilor
În temeiul art. 308 alin. (2) C. proc. civ. intimatele Ministerul Agriculturii şi Dezvoltării Rurale şi SC P.G. SA Craiova au depus la dosar întâmpinări prin care au solicitat respingerea recursului ca nefondat.
3. Considerentele Înaltei Curţi asupra recursului
Analizând sentinţa criticată prin prisma motivelor de recurs, ţinând cont de actele şi lucrările dosarului, precum şi de dispoziţiile legale incidente, Înalta Curte reţine următoarele:
Excepţia de nelegalitate invocată în temeiul art. 4 Legea nr. 554/2004 vizează certificatul de atestare a dreptului de proprietate din 24 februarie 1994 emis de Ministerul Agriculturii şi Alimentaţiei, în prezent denumirea corectă a instituţiei emitente fiind Ministerul Agriculturii şi Dezvoltării Rurale, intimata-pârâtă din prezenta cauză, în beneficiul intimate SC P.G. SA (la vremea respectivă SC M.P. SA Dolj).
De la data emiterii acestui act administrativ - 24 februarie 1994 şi până la data invocării excepţiei de nelegalitate de către recurenta-reclamantă 30 august 2010, respectivul certificat a cărui nelegalitate s-a solicitat a se constata de instanţă, a intrat în circuitul civil, a fost invocat în raporturi juridice şi a produs efecte juridice depline, astfel încât constatarea nelegalităţii acestuia după 17 ani de la emiterea lui ar aduce atingere principiului securităţii raporturilor juridice şi al aplicării unei bune administraţii.
A admite posibilitatea atacării în instanţă, fără limită de timp a unui act administrativ unilateral cu caracter individual ar avea drept consecinţă posibilitatea aplicării unor măsuri retroactive care ar vătăma drepturile câştigate cu bună credinţă de particulari şi situaţiile juridice legal constituite, ceea ce este inadmisibil într-un stat de drept.
Chiar dacă principiul securităţii raporturilor juridice nu este reglementat ca atare în Constituţia României, acesta şi-a găsit o deplină aplicare în dispoziţiile dreptului comunitar care consacră dreptul la un proces echitabil - art. 6 Convenţia Europeană a Drepturilor Omului, fiind un principiu statuat şi prin Codul bunei administraţi - Recomandarea nr. 7/2007 a Consiliului de Miniştri a UE, practica instanţelor europene de la Strasbourg şi Luxemborg fiind orientată în sensul asigurării viabilităţii acestui principiu, care reprezintă un element fundamental al preeminenţei dreptului, enunţat în preambulul Convenţiei Europene a Drepturilor Omului, ca o componentă a patrimoniului comun al statelor părţi contractante.
Astfel, Curtea de Justiţie de la Luxembourg a reţinut, în privinţa posibilităţii invocării excepţiei de nelegalitate cu privire la actele instituţiilor comunitare, că atunci când partea îndreptăţită să formuleze o acţiune în anulare împotriva unui act comunitar depăşeşte termenul limită pentru introducerea acestei acţiuni, trebuie să accepte că i se va opune caracterul definitiv al actului respectiv şi nu va mai putea solicita în instanţă controlul legalităţii acestuia, nici pe calea incidentă a excepţiei de nelegalitate (în acest sens Hotărârea din 27 septembrie 1983 în cauza C-216/1982, Hotărârea din 9 martie 1994 în cauza C-188/1992, Hotărârea din 12 decembrie 1996 în cauza C-241/1995, Hotărârea din 30 ianuarie 1997 în cauza C-178/1995, Hotărârea din 11 noiembrie 1997 în cauza 408/1995, Hotărârea din 15 februarie 2001 în cauza C-239/1999, Hotărârea din 20 septembrie 2001 în cauza C-230 /1998, Hotărârea din 23 februarie 2006 în cauzele C-346/03 şi C-529/03).
Prin mai multe decizii, printre care deciziile nr. 404, 420, 425/2008 Curtea Constituţională, a respins excepţiile de neconstituţionalitate privind art. 4 Legea nr. 554/2004, invocate după modificările aduse prin Legea nr. 262/2007, considerând că textul criticat este în acord cu principiul stabilităţii raporturilor juridice (chiar dacă acesta nu este menţionat expres în Constituţia României, dar care se deduce din prevederile art. 1 alin. (3) Constituţie şi din preambulul Convenţiei) dar şi cu principiul neretroactivităţii legii, precum şi cu principiul egalităţii cetăţenilor în faţa legii, prevăzut de art. 16 alin. (1) şi (2) Constituţie şi cu dispoziţiile art. 126 alin. (6) care garantează controlul actelor administrative pe calea contenciosului administrativ.
În mod corect însă Curtea de Apel Craiova, fără a ignora sau nega argumentele Curţii Constituţionale, a arătat că obligaţia aplicării efective a dreptului comunitar revine fiecărui judecător naţional, iar art. 21 alin. (2) instituie regula aplicării cu prioritate a tratatelor internaţionale, în cazul existenţei unui conflict între legile naţionale şi normele cuprinse în pactele şi tratatele internaţionale la care România este parte, regulă de la care nu se poate deroga decât în cazul existenţei unor dispoziţii mai favorabile în dreptul intern.
Prioritatea dreptului UE faţă de dreptul naţional nu înseamnă că dispoziţiile din legile naţionale nu se mai aplică sau sânt considerat inexistente, ci numai că norma comunitară are câştig de cauză în cazul unui conflict cu norma internă, aceasta din urmă continuând să se aplice în toate situaţiile dacă nu există un asemenea conflict.
Susţinerile recurentei cu privire la admiterea pretins greşită a excepţiei de inadmisibilitate privind excepţia de nelegalitate invocată de ea în prezenta cauză, ca urmare a faptului că încheierea prin care s-a invocat această excepţie respectiv încheierea din 30 august 2010 a Judecătoriei Băileşti din Dosarul 3337/183/2009 privind anularea certificatului de atestare a dreptului de proprietate din 1994 nu a fost atacată cu recurs este nefondată, deoarece această instanţă nu a făcut altceva decât să urmeze procedura de soluţionare a excepţiei de neelegalitate prevăzută de art. 4 alin. (1) Legea nr. 554/2004 .
Potrivit acestui text , instanţa sesizată cu soluţionarea unei excepţii de nelegalitate, constatând că de actul administrativ depinde soluţionarea litigiului pe fond, sesizează prin încheiere motivată instanţa de contencios administrativ competentă şi suspendă cauza .
Acelaşi text prevede că încheierea de sesizare a instanţei de contencios administrativ nu este supusă niciunei căi de atac, astfel încât este nefondată susţinerea recurentei cum că neatacarea încheierii de sesizare, respectiv a încheierii din 30 august 2010 a Judecătoriei Băileşti de către intimaţi ar conduce la imposibilitatea invocării excepţiei de inadmisibilitate , în faţa instanţei de contencios administrativ învestită cu soluţionarea excepţiei de nelegalitate, în condiţiile în care încheierea de sesizare a instanţei de contencios nu poate fi atacată.
Prin urmare, în mod corect prima instanţă a soluţionat excepţia cu care a fost investită şi s-a pronunţat cu prioritate asupra acesteia conform art. 137 C. proc. civ., neputând judeca direct fondul cauzei, cum greşit susţine recurenta-reclamantă.
Soluţionarea cauzei pe baza excepţiei de inadmisibilitate şi prin aplicarea prioritară a dispoziţiilor dreptului comunitar nu poate fi în nici un caz interpretată ca o denegare de dreptate, în sensul art. 3, 4 C. civ., deoarece judecătorul fondului nu a făcut altceva decât să-şi exercite atribuţiile cu care a fost învestit şi să aplice cu prioritate principiile dreptului comunitar, aşa cum prevăd dispoziţiile art. 21 şi art. 148 Constituţia României.
În privinţa criticii care vizează motivarea sentinţei cu trimitere la caracterul obligatoriu al soluţiei de principiu adoptată de secţia de contencios administrativ şi fiscal a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie în şedinţa din 26 mai 2008 se constată că şi aceasta este nefondată, deoarece Curtea de Apel Craiova nu şi-a întemeiat decizia exclusiv pe această soluţie, invocată numai ca un argument suplimentar în afara celor deja prezentate, iar pe de altă parte, unificarea practicii judiciare reprezintă o modalitate de asigurare a stabilităţii raporturilor juridice şi a dreptului părţilor la un proces echitabil, în sensul art. 6 alin. (1) Convenţia Europeană a Drepturilor Omului.
Deşi sunt corecte susţinerile recurentei cum că obligaţia generică de armonizare a legislaţiei interne cu cea europeană instituită prin art. 148 alin. (2) Constituţie, (care prevede supremaţia tratatelor constitutive ale Uniunii Europene şi a celorlalte reglementări comunitare obligatorii, faţă de dispoziţiile contrare din legile interne) revine Parlamentului, ca putere legiuitoare în stat, nu se pot ignora atribuţiile acordate instanţelor judecătoreşti, în interpretarea şi aplicarea dispoziţiilor dreptului comunitar, care au aplicabilitate directă în legislaţia naţională a statelor membre U.E., în acest sens fiind şi art. 148 alin. (4) Constituţie şi art. 1-3 Legea nr. 157/2005 pentru ratificarea Tratatului dintre statele membre U.E pe de o parte şi România şi Bulgaria pe de altă parte, privind aderarea celor două ţări, semnat de România la Luxemburg la 25 aprilie 2005.
Prin Decizia în cauza Costa/Enel (1964), CJE a stabilit că legea care se îndepărtează de Tratat - un izvor independent de drept - nu ar putea să ducă la anularea lui, dată fiind natura sa originară şi specială, fără a-l lipsi de caracterul lui de lege comunitară şi fără ca baza legală a Comunităţii însăşi să fie pusă la îndoială. Aceeaşi decizie a stabilit relaţia dintre dreptul comunitar şi dreptul naţional al statelor membre, arătând că dreptul comunitar este o ordine juridică independentă, care are prioritate de aplicare chiar şi în faţa dreptului naţional ulterior.
De asemenea, în cauza Simmenthal, soluţionată prin hotărârea din 9 martie 1978, CJE a stabilit că judecătorul naţional, este obligat să aplice din oficiu normele comunitare, în mod direct, dacă acestea contravin normelor interne, fără a solicita sau aştepta eliminarea acestora pe cale administrativă sau în baza unei alte proceduri constituţionale.
De la 1 ianuarie 2007 România este stat membru al Uniunii Europene şi potrivit art. 148 Constituţie, ca urmare a aderării la Uniune, prevederile tratatelor constitutive ale Uniunii Europene, precum şi celelalte reglementari comunitare cu caracter obligatoriu, au prioritate faţă de dispoziţiile contrare din legile interne, cu respectarea prevederilor actului de aderare (alin. (2), Parlamentul, Preşedintele României, Guvernul şi autoritatea judecătorească garantând aducerea la îndeplinire a obligaţiilor rezultate din actul aderării şi din prevederile alineatului 2 (alin. (4).
De altfel, prin Legea nr. 157/2005 de ratificare a Tratatului de aderare a României şi Bulgariei la Uniunea Europeană, statul nostru şi-a asumat obligaţia de a respecta dispoziţiile din tratatele originare ale Comunităţii, dinainte de aderare.
În consecinţă, în mod corect Curtea de Apel Craiova, a respins excepţia de nelegalitate a certificatului de atestare a dreptului de proprietate din 1994 ca inadmisibilă, constatând că dispoziţiile Legii nr. 554/2004 cu privire la cenzurarea fără limită de timp a actelor administrative unilaterale cu caracter individual, contravin unor principii fundamentale convenţionale şi comunitare, a căror respectare asigură exerciţiul real al drepturilor fundamentale ale omului.
4.Soluţia instanţei de recurs
Constatând că sentinţa atacată nu este afectată de niciunul din motivele de casare şi modificare prevăzute de art. 304 C. proc. civ., în baza art. 312 alin. (1) C. proc. civ. Înalta Curte va respinge recursul reclamantei ca nefondat.
PENTRU ACESTE MOTIVE
ÎN NUMELE LEGII
D E C I D E
Respinge recursul declarat de SC T. SRL Dolj împotriva deciziei nr. 552 din 2 decembrie 2010 a Curţii de Apel Craiova, secţia de contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.
Irevocabilă.
Pronunţată în şedinţă publică, astăzi 16 martie 2011.
| ← ICCJ. Decizia nr. 1562/2011. Contencios. Anulare act... | ICCJ. Decizia nr. 1567/2011. Contencios → |
|---|
