ICCJ. Decizia nr. 2614/2011. Contencios. Alte cereri. Recurs
| Comentarii |
|
R O M Â N I A
ÎNALTA CURTE DE CASAŢIE ŞI JUSTIŢIE
SECŢIA DE contencios ADMINISTRATIV ŞI FISCAL
Decizia nr. 2614/2011
Dosar nr. 11899/2/2009
Şedinţa publică de la 10 mai 2011
Asupra recursului de faţă;
Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:
1. Circumstanţele cauzei. Soluţia primei instanţe
1.1.Prin cererea înregistrată pe rolul Curţii de Apel, Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, reclamanţii A.M., V.C.M., M.I., B.I., F.G.B., I.M.C., G.E.L., R.A., T.R.E., F.Ş.C., C.A., F.G., C.M.L., D.E., S.N., C.C.R., G.D.E., M.V.L., B.A.D., G.A.M., P.V.L., C.C.M., D.D.M., I.C.N., C.B., E.I., N.A., N.G.M., B.A.M., T.M., S.M., C.T.F. şi B.C.C. au chemat în judecată în calitate de pârât Administraţia Prezidenţială - Preşedintele României, solicitând instanţei de contencios administrativ ca, prin hotărârea ce se va pronunţa, să dispună anularea Decretului Preşedintelui României nr. 1644 din 05 noiembrie 2009, pentru promulgarea Legii privind reorganizarea unor autorităţi şi instituţii publice, raţionalizarea cheltuielilor publice, susţinerea mediului de afaceri şi respectarea acordului-cadru cu Comisia Europeană şi Fondul Monetar Internaţional, publicat în M. Of. nr. 761/09.11.2009.
În motivarea acţiunii, reclamanţii au arătat că Legea privind reorganizarea unor autorităţi şi instituţii publice, raţionalizarea cheltuielilor publice, susţinerea mediului de afaceri şi respectarea acordurilor-cadru cu Comisia Europeană şi Fondul Monetar Internaţional a fost adoptată de Parlament prin procedura angajării răspunderii Guvernului. După adoptarea sa, legea a format obiectul unei sesizări de neconstituţionalitate anterior promulgării, în temeiul art. 146 lit. a) din Constitute, sesizare respinsă de Curtea Constituţională, printr-o minută adoptată la data de 04 noiembrie 2009. La data de 04 noiembrie 2009, Curtea Constituţională a comunicat Preşedintelui României soluţia adoptată (minuta). Decizia Curţii Constituţionale nr. 1414 din 04 noiembrie 2009 a fost publicată în M. Of. nr. 796/23.11.2009.
Prin Decretul nr. 1644 din 05 noiembrie 2009, Preşedintele României a promulgat Legea privind reorganizarea unor autorităţi şi instituţii; publice, raţionalizarea cheltuielilor publice, susţinerea mediului de afaceri şi respectarea acordurilor-cadru cu Comisia Europeană şi Fondul Monetar Internaţional. Ulterior, Legea nr. 329/2009 a fost publicata in M. Of. nr. 761/09.11.2009, împreună cu decretul de promulgare, ori emiterea Decretului nr. 1644 din 05 noiembrie 2009 s-a făcut înainte de redactarea şi comunicarea de Curtea Constituţionala către Preşedintele României, a deciziei de respingere a sesizării de neconstituţionalitate, iar publicarea oficiala a aceluiaşi decret s-a făcut înainte de publicarea oficială a deciziei constituţionale.
În continuare, reclamanţii au prezentat argumente privind admisibilitatea acţiunii in contencios administrativ, susţinând ca sunt îndeplinite toate condiţiile constituţionale şi legale ale unei acţiuni în contencios administrativ pentru anularea unui act administrativ unilateral, conform art. 21 alin. (1) şi (2), art. 52 alin. (1) şi art. 126 alin. (6) din Constituţia României §i art. 1 alin. (1), art. 2 alin. (1) lit. a), b), c), j), k), l), o), r) şi s), art. 5 alin. (1) şi (2), art. 7, art. 8 şi art. 11 din Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ.
În drept, acţiunea a fost întemeiata pe dispoziţiile art. 1 alin. (1), art. 8 alin. (1) şi art. 18 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ.
1.2. Pârâtul Preşedintele României a formulat întâmpinare, invocând, în principal, excepţiile inadmisibilităţii şi a necompetenţei generale a instanţei de contencios administrativ şi, în consecinţa, solicitând respingerea acţiunii ca inadmisibila, întrucât Decretul nr. 1644 din 05 noiembrie 2009, de promulgare a Legii nr. 329/2009, intră în sfera finelui de neprimire prev. de art. 126 alin. (6) din Constituţie şi art. 5 alin. (1) lit. a) din Legea nr. 554/2004, fiind vorba de un act administrativ al unei autorităţi publice care priveşte raporturile cu Parlamentul. În acest sens, s-a susţinut că promulgarea unei legi reprezintă o fază finală a procesului de legiferare, astfel că instanţele judecătoreşti nu pot cenzura această prerogativă prezidenţială, în caz contrar încălcându-se principiul separaţiei puterilor în stat, consacrat de art. 1 alin. (4) din Constituţia României.
Pe fondul litigiului, pârâtul a susţinut ca acţiunea este nefondată.
1.3. Prin sentinţa civilă 1048 din 26 februarie 2010, Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, a admis excepţia inadmisibilităţii şi în consecinţă a respins ca inadmisibilă acţiunea formulată de reclamanţi.
Pentru a hotărî astfel prima instanţă a reţinut, în esenţă, că o condiţie esenţială, cu caracter negativ, de admisibilitate a acţiunii în contencios administrativ împotriva actelor administrative ilegale, este ca actul contestat pe această cale să nu fie exceptat de la controlul judiciar. Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ consacră, ca regulă generală, competenţa instanţelor judecătoreşti de a verifica legalitatea şi temeinicia actelor administrative de la care, însă, a prevăzut (art. 5 alin. (1) şi 2) unele derogări, în sensul că fie ca instanţa de contencios administrativ nu poate cenzura unele acte din aceasta categorie, fie ca respectiva verificare se face pe cale judiciară în baza altor prevede speciale.
Pe de altă parte, a apreciat prima instanţă, Constituţia revizuită (art. 1266) garantează controlul instanţei de contencios administrativ asupra actelor administrative ale autorităţilor publice, cu anumite excepţii, care reprezintă „fine de neprimire" a unor astfel de cereri introduse la instanţa de contencios administrativ. Intre acestea, ca o excepţie absolută, se regăseşte şi cea privind actele administrative ale autorităţilor publice care privesc raporturile cu Parlamentul (art. 1266 din Constituţia revizuită şi art. 5 alin. (1) lit. a) din Legea nr. 554/2004). Excepţia, a arătat Curtea, are caracter absolut, întrucât, utilizând formula "nu pot fi atacate în contenciosul administrativ", este valabilă numai în fata instanţelor de contencios administrativ, actele vizate - inclusiv cele privind raporturile cu Parlamentul - putând fi contestabile pe calea dreptului comun, în temeiul art. 21 din Constituţie, însă numai pentru despăgubiri.
Prima instanţă a mai reţinut că actul emis de Preşedintele României şi supus controlului instanţei de contencios administrativ este reprezentat de Decretul nr. 1644 din 05 noiembrie 2009, pentru promulgarea Legii privind reorganizarea unor autorităţi şi instituţii publice, raţionalizarea cheltuielilor publice, susţinerea mediului de afaceri şi respectarea acordului-cadru cu Comisia Europeană şi Fondul Monetar Internaţional, publicat in M. Of. nr. 761/09.11.2009.
Acest Decret de promulgare a fost emis în cadrul procedurii de legiferare prev. de art. 77 alin. (3) din Constituţia României, după ce Legea privind reorganizarea unor autorităţi şi instituţii publice, raţionalizarea cheltuielilor publice, susţinerea mediului de afaceri şi respectarea acordurilor-cadru cu Comisia Europeană şi Fondul Monetar Internaţional, adoptată de Parlament, prin procedura angajării răspunderii Guvernului, a format obiectul unei sesizări de neconstituţionalitate anterior promulgării, în temeiul art. 146 lit. a) din Constituţie, sesizare respinsă de Curtea Constituţională, printr-o decizie adoptată în data de 04 noiembrie 2009 şi comunicată, sub aspectul soluţiei, Preşedintelui României.
Totodată, Curtea a reţinut că, în principal, Preşedintele Republicii, în activitatea sa de reprezentant al statului român (art. 80 din Constituţie), emite acte juridice (decrete) şi acte cu caracter exclusiv politic (mesaje adresate Parlamentului cu privire la principalele probleme ale naţiunii, etc.).
În ceea ce priveşte decretul Preşedintelui României, ce face obiectul controlului instanţei de contencios administrativ, în raport cu obiectul acestuia (promulgarea unei legi in conf. cu art. 77 alin. (3) din Constituţie), instanţa de fond a apreciat că acesta intra în sfera finelui de neprimire prev. de art. 5 alin. (1) lit. a) din Legea nr. 554/2004 şi de art. 126 alin. (6) din Constituţia României, întrucât are rolul de act finalizator al procedurii legislative.
Prima instanţă a statuat în sensul că promulgarea este actul prin care şeful statului autentifică textul legii, altfel spus constată şi atestă regularitatea adoptării sale, fiind emis, astfel, în exercitarea atribuţiilor funcţiei politice pe care o exercită Preşedintele, în numele statului.
În plus, instanţa de fond având în vedere natura decretului supus controlului instanţei de contencios administrativ, de faza finala a procesului legislativ, a considerat ca judicios argumentul prezentat de pârât, în sensul că, prin examinarea efectivă a legalităţii acestui decret, prin raportare la aspectele formale de îndeplinire a atribuţiilor constituţionale ale Preşedintelui României în cadrul acestei faze a procesului legislativ, s-ar aduce o încălcare a prev. art. 1 alin. (4) din Constituţie, ce a instituit principiul separaţiei şi echilibrului puterilor în cadrul democraţiei constituţionale, ceea ce presupune, pe de o parte, că niciuna dintre cele trei puteri nu poate interveni în activitatea celorlalte puteri, iar pe de altă parte, presupune controlul prevăzut de lege asupra actelor emise de fiecare putere în parte.
2. Motivele de recurs înfăţişate de recurenţii-reclamanţi
Împotriva acestei hotărâri au declarat recurs reclamanţii, criticând-o pentru încălcarea şi aplicarea greşită a legii.
Invocând în drept prevederile art. 304 pct. 9 şi art. 3041 C. proc. civ. recurenţii-reclamanţi au solicitat admiterea recursului, casarea hotărârii primei instanţe şi trimiterea cauzei spre rejudecare dată fiind soluţionarea cauzei fără a se trece la judecarea fondului, cu dezlegarea problemei de drept privind admisibilitatea acţiunii.
Printr-un prim motiv de recurs recurenţii au susţinut că este fundamental greşită calificarea dată de prima instanţă decretului de promulgare, în sensul de a fi un act adoptat în procedura de legiferare şi contravine grav principiului constituţional al separaţiei puterilor în stat.
Au mai susţinut recurenţii că este greşită şi calificarea dată de prima instanţă decretului de promulgare ca fiind un act adoptat în raporturile Preşedintelui României cu Parlamentul, căci promulgarea intervine după ce procesul de legiferare s-a încheiat şi vizează dobândirea de lege a unui caracter executoriu şi publicarea oficială, fiind aşadar vorba de raporturile şefului statului cu destinatarii legii şi nu cu Parlamentul, cu atât mai mult cu cât în cauză s-a interpus şi controlul de constituţionalitate.
Au mai susţinut recurenţii că în mod greşit calificarea dată de prima instanţă pretinselor raporturi dintre Preşedintele României şi Parlament, în procesul promulgării legii, este în sensul naturii politice a acestor raporturi, căci promulgarea este un act strict juridic de natură pur tehnic, privind caracterul executoriu al legii.
În fine, în opinia recurenţilor, statuarea primei instanţe în sensul că o cenzură de legalitate a decretului de promulgare de către instanţă ar contraveni principiului separaţiei puterilor în stat, este de asemenea fundamental greşită şi contrară principiului separaţiei puterilor în stat. Imposibilitatea instanţelor de contencios administrativ de a cenzura legalitatea decretelor de promulgare a legii îl plasează pe Preşedintele României deasupra Constituţiei şi a legilor, cu violarea art. 1 alin. (5) şi a art. 16 alin. (1) din Constituţie.
3. Apărările intimatului-pârât
Preşedintele României, prin Administraţia Prezidenţială, a formulat întâmpinare faţă de motivele de recurs ale recurenţilor, solicitând respingerea recursului declarat, ca nefondat şi menţinerea hotărârii pronunţate de prima instanţă, ca fiind legală şi temeinică.
În esenţă, s-a arătat că în mod corect judecătorul fondului a admis excepţia inadmisibilităţii şi în consecinţă a respins acţiunea reclamanţilor ca atare, în temeiul art. 126 alin. (6) din Constituţia României şi art. 5 alin. (1) lit. a) din Legea nr. 554/2004, republicată, decretul Preşedintelui României nr. 1644/2009, fiind emis în temeiul prevederilor constituţionale ce stipulează competenţa exclusivă a Preşedintelui României de a emite decrete de promulgare a legilor. În plus, în acord cu opiniile exprimate în doctrina de drept constituţional, intimatul a arătat că promulgarea legii reprezintă actul prin care şeful statului constată că procesul legislativ este finalizat, fiind epuizate astfel toate etapele procedurii legislative.
4. Soluţia şi considerentele instanţei de recurs
Recursul nu este fondat.
Examinând sentinţa atacată prin prisma criticilor formulate, a apărărilor intimatului-pârât cât şi prin raportare la prevederile legale incidente, incluzând art. 3041 C. proc. civ., Înalta Curte reţine că nu subzistă în cauză nici un motiv de nelegalitate care să impună fie casarea, fie modificarea hotărârii recurate, în considerarea celor în continuare arătate.
Recurenţii-reclamanţi au învestit instanţa de contencios administrativ cu o cerere de anulare a unui decret emis de Preşedintele României, pentru promulgarea unei legi, respectiv, a Decretului nr. 1644 din 5 noiembrie 2009 pentru promulgarea legii privind reorganizarea unor autorităţi şi instituţii publice, raţionalizarea cheltuielilor publice, susţinerea mediului de afaceri şi respectarea acordurilor cadru cu Comisia Europeană şi Fondul Monetar Internaţional, publicat în M. Of. nr. 761/09.11.2009.
Înalta Curte, contrar celor susţinute de recurenţi apreciază că în mod corect, cu deplina respectare a prevederilor constituţionale dar şi a celor cuprinse în Legea nr. 554/2004, republicată, judecătorul fondului a respins acţiunea ca inadmisibilă, admiţând excepţia de inadmisibilitate invocată de intimatul-pârât.
Este neîntemeiată susţinerea recurenţilor potrivit cu care instanţa de fond, în mod eronat a calificat decretul de promulgare a legii ca fiind un act adoptat în cadrul procedurii de legiferare. Înalta Curte apreciază că instanţa de fond în contextul examinării şi interpretării procedurii legislative, raportat şi la normele incidente, în mod argumentat şi cu temei constituţional a stabilit că promulgarea legii este actul pe care şeful statului îl emite în exercitarea atribuţiilor funcţiei publice pe care o exercită în numele statului.
În sensul art. 77 din Constituţia României, un astfel de decret de promulgare a legii, cum este cel supus analizei în cauză, este emis de Preşedintele României în cadrul raporturilor constituţionale cu Parlamentul. Aprecierea recurenţilor în sensul că numai supunerea legii spre reexaminare Parlamentului (art. 77 alin. (2) din Constituţie) priveşte raporturile cu Parlamentul nu poate fi primită întrucât aceasta nu este susţinută legal astfel cum rezultă din interpretarea textelor de reglementare constituţională.
Nefondate sunt şi celelalte critici ale recurenţilor, întrucât, reţinând natura decretului de promulgare a legii ca fiind aceea a actului prin care şeful statului constată finalizarea procesului legislativ, în virtutea prerogativei sale constituţionale exclusive, în mod corect instanţa de fond a stabilit că decretul în discuţie intră în sfera finelui de neprimire.
Potrivit art. 126 alin. (6) din Constituţie, cu referire la art. 5 alin. (1) lit. a) şi art. 2 lit. k) din Legea nr. 554/2004 republicată, controlul judecătoresc al actelor administrative emise de autorităţile publice, în faţa instanţelor de contencios administrativ este garantat, cu excepţia celor care privesc raporturile cu Parlamentul, iar actele care privesc raporturile cu Parlamentul sunt la rândul lor definite de lege ca fiind cele emise de o autoritate publică în realizarea atribuţiilor sale exclusive, prevăzute de Constituţie sau de alte legi organice, în raporturile de natură politică cu Parlamentul.
Raportat la prevederile sus amintite şi Înalta Curte reţine că actul în discuţie îndeplineşte toate cerinţele legale enunţate pentru a fi încadrat în categoria celor exceptate de la cenzura instanţei de contencios administrativ, potrivit art. 5 alin. (1) lit. a) din Legea nr. 554/2004 republicată.
Aşa fiind instanţa de fond în mod legal a respins acţiunea reclamanţilor ca inadmisibilă, urmare admiterii excepţiei de inadmisibilitate invocată de intimatul-pârât.
În fine, legală şi deplin pertinentă raportat la conţinutul normei constituţionale sus arătate este şi statuarea judecătorului fondului în sensul că instanţele de contencios administrativ nu pot cenzura prerogativa prezidenţială exclusivă de promulgare a legii, căci în caz contrar s-ar aduce o încălcare principiului separaţiei puterilor în stat, consacrat de art. 1 alin. (4) din Constituţie, relevată în acest sens fiind şi reglementarea prerogativei menţionate în cadrul Secţiunii a III-a intitulată „Legiferarea”, din Titlul III - Cap.I al Constituţiei.
Faţă de toate argumentele înfăţişate mai sus ce demonstrează netemeinicia criticilor aduse de recurenţi hotărârii pronunţate de instanţa de fond, în temeiul art. 312 alin. (1) C. proc. civ. Înalta Curte va respinge ca nefondat recursul de faţă.
PENTRU ACESTE MOTIVE
ÎN NUMELE LEGII
D E C I D E
Respinge recursul declarat de A.M., V.C.M., M.I., B.I., F.G.B., I.M.C., G.E.L., R.A., T.R.E., F.Ş.C., C.A., F.G., C.M.L., D.E., S.N., C.C.R., G.D.E., M.V.L., B.A.D., G.A.M., P.V.L., C.C.M., D.D.M., I.C.N., C.B., E.I., N.A., N.G.M., B.A.M., T.M., S.M., C.T.F. şi B.C.C. împotriva sentinţei nr. 1048 din 26 februarie 2010 a Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.
Irevocabilă.
Pronunţată, în şedinţă publică, astăzi 10 mai 2011.
| ← ICCJ. Decizia nr. 2598/2011. Contencios. Litigiu privind... | ICCJ. Decizia nr. 2616/2011. Contencios. Anulare acte... → |
|---|
