ICCJ. Decizia nr. 2928/2011. Contencios. Anulare act administrativ. Recurs
| Comentarii |
|
ROMÂNIA
ÎNALTA CURTE DE CASAŢIE ŞI JUSTIŢIE
SECŢIA DE contencios ADMINISTRATIV ŞI FISCAL
Decizia nr. 2928/2011
Dosar nr. 7986/1/2010
Şedinţa publică din 20 mai 2011
Asupra recursului de faţă;
Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele;
1. Sesizarea instanţei de fond.
Prin cererea adresată Curţii de Apel Constanţa, secţia comercială, maritimă şi fluvială, contencios administrativ şi fiscal, reclamantul N.G. a solicitata în contradictoriu cu pârâta Agenţia Naţională pentru Protecţia Mediului :
- anularea OUG nr. 37/2009 privind unele măsuri de îmbunătăţire a activităţii administraţiei publice;
- anularea actului prin care a fost eliberat din funcţie, respectiv Decizia nr. 338 din 23 aprilie 2009 emisă de Agenţia Naţională de Protecţie a Mediului;
- suspendarea executării OUG nr. 37/2009 şi a Deciziei nr.3 38/2009 până la soluţionarea definitivă şi irevocabilă a cauzei.
Prin cererea depusă la data de 01 iulie 2009, reclamantul şi-a modificat acţiunea în sensul că a înţeles să cheme în judecată în calitate de pârâtă Agenţia Naţională pentru Protecţia Mediului solicitând anularea Deciziei nr. 338 din 23 aprilie 2009 emisă de ANPM ca nelegală, repunerea în situaţia anterioară emiterii Deciziei, respectiv reîncadrarea pe postul deţinut anterior - director executiv al Agenţiei pentru Protecţia Mediului Tulcea, obligarea emitentului pârât la plata drepturilor salariale cuvenite pe perioada cuprinsă între data eliberării din funcţie şi până la data reîncadrării actualizate cu indicele de inflaţie până la data efectuării plăţii, suspendarea executării Deciziei nr. 338 din 23 aprilie 2009 până la soluţionarea definitivă şi irevocabilă a cauzei.
Reclamantul a înţeles a renunţa la cele două capete de cerere privind anularea şi suspendarea OUG nr. 37/2009 din cererea iniţială.
Întrucât Decizia contestată se întemeiază pe OUG nr. 37/2009 - pe care reclamantul o apreciază ca neconstituţională, acesta a înţeles să invoce excepţia de neconstituţionalitate a OUG nr. 37/2009.
Prin încheierea de şedinţă din data de 23 octombrie 2009 instanţa a dispus respingerea excepţiei de neconstituţionalitate a dispoziţiilor OUG nr. 37/2009, ca inadmisibilă, reţinând că la data examinării excepţiei de neconstituţionalitate a actului normativ acesta nu mai era în vigoare, fiind abrogat în mod expres.
Prin aceeaşi încheiere, instanţa a respins cererea de suspendare a executării actului administrativ contestat, ca fiind rămasă fără obiect.
In motivarea acţiunii, reclamantul a arătat că în calitate de angajat al Agenţiei pentru Protecţia Mediului Tulcea din anul 1991, a ocupat funcţia publică vacantă de Director executiv al Agenţiei pentru Protecţia Mediului Tulcea, în baza concursului organizat în data de 11-12 august 2008 de către Agenţia Naţională a Funcţionarilor Publici, potrivit legislaţiei specifice a funcţionarilor publici, concurs în baza căruia Agenţia Naţională pentru Protecţia Mediului a emis Decizia nr. 654 din 22 august 2008, aflată la dosarul cauzei.
Prin publicarea în M.Of. nr. 264 din 22 aprilie 2009 a OUG nr. 37/2009, Agenţia Naţională pentru protecţia Mediului a emis Decizia nr. 338 din 23 aprilie 2009 pentru eliberarea sa din funcţia publică de Director Executiv al Agenţiei pentru Protecţia Mediului Tulcea, în temeiul prevederilor art. III alin. (1) şi alin. (11) din OUG nr. 37/2009 şi a art. 97 lit. c) coroborat cu art. 99 alin. (1) lit. b), alin. (3) şi alin. (5) din Legea nr. 188/1999 privind statutul funcţionarilor publici.
În perioada 22 august 2008-22 mai 2009, perioadă în care a exercitat atribuţiile de Director executiv al Agenţiei pentru protecţia Mediului Tulcea , nu a adus atingere statutului funcţionarului public, nu a avut sesizări şi/sau abateri profesionale şi/sau disciplinare, îndeplinindu-şi cu devotament şi dăruire atribuţiile din fişa postului.
A mai arătat reclamantul că prin Decizia Curţii Constituţionale nr. 1257 din 07 octombrie 2009, Legea de aprobare a OUG nr. 37/2009 a fost declarată neconstituţională. Astfel, Curtea Constituţională a constatat că prin OUG nr. 37/2009, aprobată prin lege de către Parlamentul României, a fost afectat regimul juridic al serviciilor publice deconcentrate, în sensul încălcării art. 115 alin. (6) din Constituţia României.
Pârâta a depus la dosar întâmpinare, pe cale de excepţie a invocat inadmisibilitatea acţiunii pentru lipsa plângerii prealabile, excepţie respinsă de instanţă prin încheierea de şedinţă din 14 octombrie 2009.
2. Soluţia instanţei de fond.
Prin sentinţa nr. 288/CA din 8 septembrie 2010 a Curţii de Apel Constanta, secţia contencios administrativ şi fiscal, a fost admisă acţiunea reclamantului , anulată Decizia nr. 338 din 23 aprilie 2009 emisă de Agenţia Naţională pentru Protecţia Mediului, obligată pârâta la reintegrarea reclamantului în funcţia publică deţinută anterior emiterii deciziei anulate precum şi la plata către reclamant a unei despăgubiri egală cu salariile indexate, majorate şi recalculate precum şi cu celelalte drepturi de care ar fi beneficiat în funcţia deţinută.
In motivarea sentinţei s-a arătat că măsura dispusă împotriva reclamantului este una lipsită de temei legal, atâta vreme cât OUG nr. 37/2009 a fost declarată ca neconstituţională prin Decizia nr. 1257 din 7 octombrie 2009 a Curţii Constituţionale, decizie unde s-a reţinut că acest act normativ afectează grav activitatea tuturor instituţiilor publice ale statului, s-a intervenit într-un domeniu unde Guvernul nu avea competenţă materială, iar dispoziţiile legii exprimă o tendinţă de politizare a structurilor guvernamentale şi pune în discuţie însuşi regimul constituţional şi legal actual al funcţiei publice.
3. Calea de atac exercitată.
Împotriva acestei sentinţe a declarat recurs A.N.P.M.
In recursul declarat de Agenţia Naţională pentru Protecţia Mediului este criticată soluţia instanţei de fond ca nelegală şi netemeinică şi s-a solicitat admiterea recursului, reţinerea cauzei spre rejudecare, modificarea sentinţei civile recurate şi, pe fondul cauzei, respingerea acţiunii ca neîntemeiată.
In motivele de recurs se invocă dispoziţiile art. 304 pct. 9 C. proc. civ. şi că hotărârea atacată a fost dată cu aplicarea greşită a legii.
Se arată că Decizia nr. 338 din 23 aprilie 2009 este un act administrativ, emis în conformitate cu dispoziţiile art. III din OUG nr. 37/2009 şi art. 97 lit. c) şi art. 99 din Legea nr. 188/1999, respectiv s-a dispus eliberarea din funcţia publică pentru că autoritatea publică şi-a redus personalul ca urmare a reorganizării activităţii prin reducerea postului ocupat de funcţionarul public.
Mai mult, chiar în condiţiile în care OUG nr. 37/2009 a fost abrogată, în art. IV alin. (1) din OUG nr. 105/2009 se prevede că posturile sunt şi rămân desfiinţate, sau după caz, se desfiinţează.
Se susţine că din moment ce OUG nr. 37/2009 şi OUG nr. 105/2009 au fost declarate neconstituţionale, soluţia instanţei de fond este nelegală pentru că nu a ţinut seama de faptul că la momentul emiterii actului administrativ contestat, actul normativ în baza căruia a fost emis era în vigoare şi se bucura de deplină legalitate, iar art. 147 alin. (4) din Constituţie prevede că deciziile Curţii Constituţionale sunt „general obligatorii şi au putere numai pentru viitor".
4. Soluţia instanţei de recurs.
După examinarea motivelor de recurs, a dispoziţiilor legale incidente în cauză, Înalta Curte va respinge recursul declarat de A.N.P.M. pentru următoarele considerente:
Chiar recurenta recunoaşte că OUG nr. 37/2009 şi OUG nr. 105/2009 au fost declarate neconstituţionale, dar consideră că efectele declarării ca neconstituţionale a unui act normativ nu se pot produce asupra actelor emise în baza acelor acte normative.
Ca regulă generală, în cazul declarării neconstituţionalităţii unor legi sau ordonanţe, dispoziţiile din lege sau alte acte normative cu aceeaşi forţă juridică îşi încetează aplicabilitatea la împlinirea unui termen de 45 zile de la publicarea deciziei Curţii, dacă în acest termen prevederile declarate neconstituţionale nu sunt puse în acord cu dispoziţiile Curţii.
Deciziile Curţii Constituţionale sunt obligatorii şi produc efecte de la data publicării, acesta constituind un mod specific de ieşire din vigoare, mai precis de încetare a efectelor juridice a dispoziţiilor unei legi sau ordonanţe.
Deciziile Curţii Constituţionale privind admiterea unei excepţii de neconstituţionalitate sunt de imediată aplicare, cu consecinţa înlăturării normei declarate neconstituţionale, a eliminării acesteia din sistemul normativ, care astfel a devenit inexistentă, Decizia Curţii Constituţionale fiind definitivă şi obligatorie, cu efecte erga omnes, iar textul neconstituţional îşi pierde eficienţa.
In situaţia în care soluţia Curţii Constituţionale nu ar avea aplicare directă şi imediată, ar însemna că întreaga procedură ar fi lipsită de finalitate, ceea ce nu poate constitui scopul unei reglementări.
Dimpotrivă, orice acţiune de legiferare are caracter pozitiv, astfel că numai în sensul precizat mai sus pot fi interpretate dispoziţiile constituţionale şi cele din Legea nr. 47/1992, lege organică, ce stabileşte în concret atribuţiile şi competenţele Curţii Constituţionale.
Alături de argumentele expuse mai sus, Înalta Curte reţine ca având aplicabilitate în cauză Decizia nr. 186/1999 a Curţii Constituţionale, în care s-a subliniat că în considerarea efectelor obligatorii şi erga omnes ale deciziilor Curţii Constituţionale, instanţele judecătoreşti trebuie să facă aplicarea directă a dispoziţiilor constituţionale relevante, în sensul de a înlătura dispoziţiile neconstituţionale, dacă legiuitorul nu a procedat la modificarea sau abrogarea acelor prevederi.
Plenul Curţii Constituţionale, în temeiul art. 146 lit. a) din Constituţie şi art. 15 şi urm. din Legea nr. 47/1992, a exercitat controlul de constituţionale a priori asupra legii de aprobare a ordonanţei şi totodată asupra ordonanţei respective, care constituie conţinutul normativ al legii.
Prin Decizia nr. 1257 din 7 octombrie 2009 s-a declarat neconstituţională legea de aprobare a OUG nr. 37/2009, iar din analiza considerentelor deciziei viciul neconstituţionalităţii afectează însuşi actul normativ aprobat prin această lege.
Prin Decizia nr. 1629 din 3 decembrie 2009 în cadrul căreia s-a soluţionat excepţia de neconstituţionalitate a OUG nr. 37/2009 şi OUG nr. 105/2009 s-a declarat neconstituţională şi OUG nr. 105/2009.
La pronunţarea acestei ultime decizii s-a avut în vedere că prin Decizia nr. 1257 din 7 octombrie 2009 în cadrul controlului a priori s-a declarat neconstituţională legea de aprobare a OUG nr. 37/2009, controlul de constituţionalitate raportându-se indisolubil la actul normativ supus aprobării prin lege. în considerentele deciziei au fost explicate motivele de neconstituţionalitate a reglementărilor cuprinse în OUG nr. 37/2009, conchizând Curtea Constituţională că modalitatea de reglementare a funcţiei publice, „actul administrativ" de numire reprezintă construcţii juridice deficitare şi confuze care ridică problema statutului juridic al directorului coordonator şi a naturii juridice a contractului de management.
S-a precizat că potrivit deciziei nr. 1257 din 7 octombrie 2009, au fost încălcate, la adoptarea OUG nr. 37/2009, prevederile art. 15 din Constituţie, statutul juridic al funcţiei publice de conducere, reglementat prin Legea nr. 188/1999, care este lege organică, Guvernul intervenind astfel într-un domeniu pentru care nu avea competenţă materială.
Întrucât excepţia ridicată privind neconstituţionalitatea OUG nr. 37/ 2009 era deja soluţionată prin Decizia nr. 1257 din 7 octombrie 2009, Curtea Constituţională prin Decizia nr. 1629/2009 a declarat neconstituţională şi OUG nr. 105/2009, pentru că aceasta conţine aceleaşi reglementări şi aceleaşi soluţii legislative ca şi cele care au constituit obiectul criticii de neconstituţionalitate formulate de autorul excepţiei.
În faţa unui astfel de comportament constituţional rezultă că efectele deciziei pronunţate în controlul a priori se extind în mod evident şi asupra soluţiilor adoptate în cazul excepţiei de neconstituţionalitate, întrucât legea a fost declarată neconstituţională înainte de promulgare şi ca urmare nu a avut o existenţă juridică proprie.
În cazul actelor administrative, prin Legea nr. 554/2004, care are caracter de lege organică, potrivit art. 73 alin. (1) lit. n) din Constituţia României, s-a creat un cadru juridic special.
Astfel, potrivit art. 9 alin. (1) şi (5) din Legea nr. 554/2004 persoana vătămată într-un drept al său ori într-un interes legitim prin ordonanţe sau dispoziţii din Ordonanţe, poate introduce acţiune la instanţa de contencios administrativ, acţiune care poate avea ca obiect acordarea de despăgubiri pentru prejudiciile cauzate prin aceste Ordonanţe, anularea actelor administrative emise în baza acestora, precum şi după caz, obligarea unei autorităţi publice la emiterea unui act administrativ sau la realizarea unei operaţiuni administrative.
Acelaşi text de lege reglementează în alin. (4) situaţia acţiunilor formulate de o persoană vătămată, în cazul în care s-a declarat neconstituţională ordonanţa prin admiterea unei excepţii într-o altă cauză.
Din interpretarea logică, ca metodă de interpretare a normei de drept, Înalta Curte constată că legiuitorul a prevăzut că în ipoteza admiterii excepţiei de neconstituţionalitate a ordonanţei într-o altă cauză, efectele se produc, de la data admiterii excepţiei şi în cauze similare, care au ca temei juridic aceleaşi prevederi declarate neconstituţionale.
În litigiul care formează obiectul prezentei analize judiciare, reclamantul a solicitat anularea ordinului de eliberare din funcţie, temeiul juridic fiind Legea nr. 554/2004, invocându-se şi neconstituţionalitatea ordonanţei care a stat la baza adoptării actului administrativ.
Prin Decizia nr. 1257 din 7 octombrie 2009 şi Decizia nr. 1629 din 3 decembrie 2009, Curtea Constituţională a declarat neconstituţională Legea de aprobare a OUG nr. 37/2009 şi implicit această ordonanţă, precum şi OUG nr. 105/2009.
În consecinţă, în baza art. 9 din Legea nr. 554/2004, efectele acestei decizii se extind şi asupra celorlalte cauze având ca obiect anularea actelor administrative emise în baza OUG nr. 37/2009.
Eliberarea reclamantului dintr-o funcţie publică în alte situaţii decât cele reglementate în Legea nr. 188/1999 reprezintă un act nelegal, de natură a afecta în mod evident securitatea raporturilor de funcţie, care se circumscrie noţiunii de securitate socială, protejată prin Convenţia Europeană a Drepturilor Omului şi actele comunitare, precum şi alte tratate internaţionale la care România este parte şi a căror îndeplinire este obligată să o asigure potrivit art. 11 şi art. 20 din Constituţia României.
In ceea ce priveşte ultra-activitatea OUG nr. 37/2009, ca urmare a faptului că funcţia deţinută de reclamant a fost şi rămâne desfiinţată, Înalta Curte arată că legea de aprobare a acestei Ordonanţe a fost constatată prin Decizia nr. 1257/2009 ca neconstituţională, iar analiza de neconstituţionalitate a avut în vedere atât legea de aprobare cât şi însăşi ordonanţa de urgenţă, întrucât Parlamentul nu a adoptat legea, ci a aprobat Ordonanţa de urgenţă, corpul legii fiind reprezentat de înseşi dispoziţiile ordonanţei, iar OUG nr. 105/2009 a fost declarată neconstituţională.
Înalta Curte arată că actele şi măsurile adoptate în baza acestei Ordonanţe sunt afectate de viciul de neconstituţionalitate al ordonanţei şi în consecinţă, corect au fost anulate de instanţa de fond.
În ceea ce priveşte desfiinţarea funcţiei deţinută de reclamant, arătăm că potrivit celor două decizii ale Curţii Constituţionale măsura contravine constituţiei.
De asemenea Curtea Europeană a Drepturilor Omului a arătat că principiul preeminenţei dreptului şi noţiunea de proces echitabil consacrate de art. 6 din Convenţie se opun oricărei ingerinţe a puterii legislative în administrarea justiţiei, în scopul influenţării soluţionării judicioase a unui litigiu.
Ori prin adoptarea OUG nr. 37/2009 şi OUG nr. 105/2009 s-a săvârşit tocmai o astfel de încălcare a art. 6 din Convenţia Europeană a Drepturilor Omului, care corect a fost sancţionată de instanţa de fond cu anularea actului vătămător.
Desfiinţarea postului deţinut de reclamant prin cele 2 ordonanţe este lipsită de efecte juridice din moment ce ambele ordonanţe au fost declarate neconstituţionale, astfel că se revine la forma şi structura reglementată de Legea nr. 188/1999, care este lege organică şi ale cărei dispoziţii sunt de natură să asigure stabilitatea funcţiei publice, ca element al securităţii sociale.
Mai mult, Curtea Constituţională, prin Decizia nr. 414 din 14 aprilie 2010 atunci când a analizat constituţionalitatea modificărilor aduse Legii nr. 188/ 1999, s-a referit şi la efectele declarării ca neconstituţionale a unor texte precizându-se că:
- „lipsirea de temei constituţional a actelor normative primare are ca efect încetarea de drept a actelor subsecvente emise în temeiul acestora (contractele de management, actele administrative date în aplicarea celor două ordonanţe de urgenţă)" dar şi că „în cazul constatării neconstituţionalităţii unor acte abrogatoare (precum cele două ordonanţe de urgenţă menţionate în raport cu funcţiile de director executiv şi director executiv adjunct ai serviciilor publice deconcentrate) acestea îşi încetează efectele juridice în condiţiile prevăzute de art. 147 alin. (1) din Constituţie, iar prevederile legale care au format obiectul abrogării continuă să producă efecte".
În raport de considerentele de mai sus, în baza art. 312 C. proc. civ. şi art. 20 din Legea nr. 554/2004, recursul va fi respins ca nefondat.
PENTRU ACESTE MOTIVE
ÎN NUMELE LEGII
DECIDE
Respinge recursul declarat de Agenţia Naţională pentru Protecţia Mediului împotriva sentinţei nr. 288/CA din 8 septembrie 2010 a Curţii de Apel Constanţa, secţia comercială, maritimă şi fluvială, contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.
Irevocabilă.
Pronunţată în şedinţă publică, astăzi 20 mai 2011.
| ← ICCJ. Decizia nr. 2926/2011. Contencios. Refuz acordare... | ICCJ. Decizia nr. 2932/2011. Contencios. Suspendare executare... → |
|---|
