ICCJ. Decizia nr. 2952/2011. Contencios. Anulare act administrativ. Recurs
| Comentarii |
|
ROMÂNIA
ÎNALTA CURTE DE CASAŢIE ŞI JUSTIŢIE
SECŢIA DE contencios ADMINISTRATIV ŞI FISCAL
Decizia nr. 2952/2011
Dosar nr. 384/64/2009
Şedinţa publică din 24 mai 2011
Asupra recursului de faţă;
Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:
1. Circumstanţele cauzei.
Prin cererea înregistrată pe rolul Curţii de Apel Braşov sub nr. 384/64/2009, reclamantul P.I. a solicitat, în contradictoriu cu pârâtul Institutul Naţional de Statistică, anularea actului administrativ, constând în comunicarea nr. 74965 din 23 aprilie 2009, emisă de pârât şi suspendarea executării acesteia până la soluţionarea definitivă şi irevocabilă a cauzei.
În motivarea acţiunii reclamantul a arătat că prin actul administrativ intitulat „Comunicare" cu nr. 74965 din 23 aprilie 2009, emis de pârât, i s-a adus la cunoştinţă desfiinţarea funcţiei publice de conducere pe care o ocupa în cadrul Direcţiei de Statistică a Judeţului Braşov.
Reclamantul a invocat excepţia de neconstituţionalitate a dispoziţiilor art. I, art. III şi art. IV din OUG nr. 37/2009 privind unele măsuri de îmbunătăţire a activităţii administraţiei publice, act normativ care a stat la baza emiterii actului administrativ contestat şi a mai arătat că acesta nu cuprinde datele de identificare ale persoanei căreia îi este adresat, funcţia pe care această persoană o ocupă şi instituţia în cadrul căreia persoana îndeplineşte funcţia de conducere, termenul în care poate fi atacat şi instanţa competentă, nefiind semnat de preşedintele instituţiei tutelare, ci de directorul unui departament din cadrul instituţiei.
Un alt motiv de nelegalitate invocat de reclamant a fost acela că nu s-a emis o decizie în baza căreia să îi fie desfiinţat postul şi să i se aducă la cunoştinţă noul post.
Reclamantul a precizat că actul administrativ este nul absolut, deoarece prin desfiinţarea postului pe care îl ocupa este afectat şi contractul individual de muncă, fiind încălcate dispoziţiile art. 268 alin. (2) din Codul muncii şi a susţinut că potrivit dispoziţiilor art.100 din Legea nr. 188/1999 ar fi trebuit să fie numit în noua funcţie publică creată, în măsura în care atribuţiile se modifică cu mai puţin de 50%.
La data de 17 iunie 2009 reclamantul a depus la dosar o completare şi precizare a cererii de chemare în judecată, prin care a arătat că înţelege să se judece şi cu pârâtul Guvernul României, emitentul OUG nr. 37/2009, reiterând criticile privind neconstituţionalitatea acestui act normativ şi nelegalitatea actului administrativ atacat.
1.1. Prin întâmpinarea depusă la dosar, pârâtul Guvernul României a invocat excepţia lipsei calităţii procesuale pasive cu privire la cererea de suspendare şi anulare a actului administrativ intitulat „Comunicare nr. 74965 din 23 aprilie 2009", emis de Institutul Naţional de Statistică, iar cu privire la cererea de anulare în parte a OUG nr. 37/2009 a invocat excepţia inadmisibilităţii acţiunii. Cu privire la excepţia de neconstituţionalitate a invocat de asemenea excepţia inadmisibilităţii.
În susţinerea excepţiei lipsei calităţii procesuale pasive, pârâtul Guvernul României a arătat că, în speţă, calitate procesuală pasivă are Institutul Naţional de Statistică, această instituţie fiind emitenta actului administrativ individual a cărui suspendare/anulare se solicită.
În susţinerea excepţiei inadmisibilităţii acţiunii pârâtul Guvernul României a invocat dispoziţiile art. 9 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, iar în susţinerea excepţiei inadmisibilităţii excepţiei de neconstituţionalitate pârâtul a invocat prevederile art. 10 alin. (2) şi art. 29 din Legea nr. 47/1992 privind organizarea şi funcţionarea Curţii Constituţionale.
Pe fond, pârâtul a arătat că OUG nr. 37/2009 a fost adoptată în conformitate cu dispoziţiile art. 115 alin. (4) din Constituţie, iar prin adoptarea acesteia s-a urmărit reducerea cheltuielilor bugetare prin adoptarea unei politici de restrângere a cheltuielilor şi de abordare prudentă a deficitului bugetar, inclusiv prin stabilirea unor criterii de performanţă în organizarea şi coordonarea unor autorităţi şi instituţii publice.
1.2. La rândul său, pârâtul Institutul Naţional de Statistică a depus la dosar întâmpinare, prin care a invocat excepţia inadmisibilităţii acţiunii, excepţia autorităţii de lucru judecat în ceea ce priveşte cererea de suspendare a executării actului administrativ „Comunicare" nr. 74965 din 23 aprilie 2009, excepţia nulităţii cererii de suspendare şi excepţia lipsei de interes a cererii de suspendare.
Pe fond, pârâtul Institutul Naţional de Statistică a arătat că desfiinţarea funcţiei publice de director executiv în cadrul Direcţiei Judeţene de Statistică Braşov s-a făcut prin efectul OUG nr. 37/2009, menţionând că nicio dispoziţie legală în vigoare nu stabileşte în mod imperativ elementele pe care trebuie să le conţină o astfel de comunicare.
Pârâtul a mai susţinut că în speţă nu şi-au găsit aplicabilitatea nici prevederile art. 99, coroborate cu art. 100 din Legea nr. 188/1999 republicată, având în vedere că dispoziţiile OUG nr. 37/2009 au caracter derogatoriu de la aceste prevederi legale invocate de reclamant.
1.3. La data de 8 iulie 2009 Ministerul Administraţiei şi Internelor a formulat o cerere de intervenţie în interesul pârâtului Guvernul României, prin care a solicitat respingerea acţiunii ca inadmisibilă.
Acesta a susţinut că OUG nr. 37/2009 nu este un act administrativ, iar controlul de legalitate nu se face prin intermediul acţiunii în contencios administrativ, ci pe calea controlului de constituţionalitate.
1.4. Prin încheierea din 21 octombrie 2009, instanţa a respins, ca inadmisibilă, cererea de sesizare a Curţii Constituţionale cu excepţia de neconstituţionalitate a prevederilor OUG nr.37/2009, ca urmare a abrogării a acestei ordonanţe.
La aceeaşi şedinţă de judecată reclamantul a invocat excepţia de neconstituţionalitate a prevederilor OUG nr. 105/2009.
1.5. Prin încheierea din 20 noiembrie 2009 instanţa a dispus sesizarea Curţii Constituţionale cu privire la excepţia de neconstituţionalitate a prevederilor OUG nr. 105/2009 privind unele măsuri în domeniul funcţiei publice, precum şi pentru întărirea capacităţii manageriale la nivelul serviciilor publice deconcentrate ale ministerelor şi ale celorlalte organe ale administraţiei publice centrale din unităţile administrativ-teritoriale şi ale altor servicii publice, precum şi pentru reglementarea unor măsuri privind cabinetul demnitarului din administraţia publică centrală şi locală, cancelaria prefectului şi cabinetul alesului local.
Prin Decizia nr. 715 din 25 mai 2010 a Curţii Constituţionale s-a respins, ca devenită inadmisibilă, excepţia de neconstituţionalitate a dispoziţiilor art. IV din OUG nr. 105/2009, iar la data de 15 septembrie 2010 cauza a fost repusă pe rol, termen la care reclamantul a depus la dosar Ordinul nr. 1508 din 7 iulie 2010, prin care începând cu data de 8 iulie 2010 a fost repus în funcţia de director executiv la Direcţia Judeţeană de Statistică Braşov.
2. Soluţia primei instanţe
Prin sentinţa nr. 147/F din 22 septembrie 2010, Curtea de Apel Braşov, secţia contencios administrativ şi fiscal:
- a admis în parte acţiunea formulată şi precizată de reclamantul P.I., în contradictoriu cu pârâţii Institutul Naţional de Statistică şi Guvernul României.
- a admis excepţia lipsei calităţii procesuale pasive a pârâtului Guvernul României şi în consecinţă, a respins acţiunea formulată în contradictoriu cu acest pârât.
- a respins ca rămasă fără obiect cererea de intervenţie formulată de Ministerul Administraţiei şi Internelor în favoarea pârâtului Guvernului României.
- a dispus anularea comunicării nr. 74965 din 23 aprilie 2009 emisă de pârât şi repunerea reclamantului în situaţia anterioară emiterii acesteia.
- a obligat pârâtul Institutul Naţional de Statistică să plătească reclamantului suma de 1.190 lei, cu titlu de cheltuieli de judecată.
Pentru a pronunţa această soluţie, instanţa de fond a reţinut, în esenţă, următoarele:
În ceea ce priveşte excepţia lipsei calităţii procesuale pasive a pârâtului Guvernul României, instanţa a constatat că aceasta este întemeiată, având în vedere, pe de o parte, faptul că OUG nr. 37/2009 a fost abrogată, iar, pe de altă parte, că actul administrativ individual intitulat „Comunicare" nr. 74965 din 23 aprilie 2009, a fost emis de pârâtul Institutul Naţional de Statistică, iar nu de pârâtul Guvernul României, acesta neavând nicio atribuţie în acest sens.
Faţă de soluţia pronunţată asupra excepţiei lipsei calităţii procesuale pasive, instanţa a constatat că cererea de intervenţie formulată de Ministerul Administraţiei şi Internelor este fără obiect, fiind respinsă ca atare.
Pe fondul cererii, instanţa a constatat că reclamantul P.I. a ocupat funcţia publică de conducere de director executiv al Direcţiei Judeţene de Statistică Braşov, iar prin Comunicarea nr. 74965 din 23 aprilie 2009 emisă de pârâtul Institutul Naţional de Statistică i s-a adus la cunoştinţă reclamantului faptul că, în baza art. III din OUG nr. 37/2009 privind unele măsuri de îmbunătăţire a activităţii administraţiei publice, funcţia publică de conducere pe care acesta o deţinea se desfiinţează.
Instanţa a mai constatat că actul normativ în baza căruia au fost luate măsurile privind desfiinţarea funcţiei deţinute de reclamant şi eliberarea acestuia din funcţie, respectiv OUG nr. 37/2009, a fost abrogată prin OUG nr. 105/2009, iar Legea de aprobare a acestei ordonanţe a fost declarată neconstituţională prin Decizia nr. 1257 din 7 octombrie 2009 pronunţată de Curtea Constituţională.
A reţinut, de asemenea, că în cauză sunt îndeplinite condiţiile prevăzute de art. 9 alin. (1) şi (5) din Legea nr. 554/2004, potrivit cărora persoana vătămată într-un drept al său ori într-un interes legitim prin ordonanţe sau dispoziţii din ordonanţe poate introduce acţiune la instanţa de contencios administrativ, prin care să solicite anularea actelor administrative emise în baza acestora, precum şi, după caz, repararea prejudiciului cauzat.
S-a menţionat în considerentele hotărârii atacate că măsurile dispuse prin Comunicarea nr. 74965 din 23 aprilie 2009, emisă de Institutul Naţional de Statistică, au fost luate în temeiul OUG nr. 37/2009, act normativ neconstituţional.
Pe cale de consecinţă, singura posibilitate de remediere a acestor măsuri care au afectat cariera profesională a reclamantului prin eliberarea din funcţia deţinută, funcţie în care a fost numit printr-un act administrativ unilateral cu caracter individual, necontestat, este, în opinia primei instanţe, aceea a anulării Comunicării nr. 74965 din 23 aprilie 2009 emisă de Institutul Naţional de Statistică. Având în vedere caracterul nelegal al acestei comunicări, având natura unui act administrativ unilateral cu caracter individual, act care a produs prejudicii reclamantului, atât prin faptul că a avut consecinţe în derularea raporturilor de serviciu pentru funcţia pe care a deţinut-o, cât şi prin faptul că au fost afectate drepturile salariale, instanţa a constatat că se impune anularea actului atacat şi repunerea reclamantului în situaţia anterioară emiterii acestuia, cu cheltuieli de judecată.
Instanţa de fond a avut în vedere şi faptul că pârâtul, ţinând seama de dispoziţiile OUG nr. 1/2010 privind unele măsuri de încadrare în funcţii a unor categorii de personal din sectorul bugetar şi stabilirea salariilor acestora, precum şi alte măsuri în domeniul bugetar ca şi de Decizia nr. 1629/2009 a Curţii Constituţionale, a dispus, prin Ordinul nr. 1508 din 07 iulie 2010 emis de Preşedintele Institutului Naţional de Statistică, repunerea în funcţie a reclamantului începând cu data de 8 iulie 2010.
3. Motivele de recurs înfăţişate de recurentul Institutul Naţional de Statistică
Împotriva hotărârii instanţei de fond a declarat recurs pârâtul Institutul Naţional de Statistică, criticând-o pentru nelegalitate şi netemeinicie.
În esenţă, prin criticile dezvoltate, recurentul-pârât a susţinut că în mod greşit instanţa de fond a dispus anularea Comunicării nr. 74965 din 23 aprilie 2009 şi în consecinţă, repunerea reclamantului în situaţia anterioară, câtă vreme această „comunicare" nu este un act administrativ de eliberare din funcţia publică a reclamantului-intimat ci numai o operaţiune administrativă prealabilă, necesară emiterii ulterioare a Ordinului nr. 323 din 22 mai 2009.
Recurentul a arătat că acest din urmă ordin este veritabilul act administrativ prin care, în baza prevederilor OUG nr. 1/2009, urmare a desfiinţării funcţiei publice de conducere de director executiv la Direcţia Judeţeană de Statistică Braşov, reclamantul a fost trecut pe funcţia publică de execuţie vacantă de consilier superior treapta I de salarizare, fără a mai fi necesară eliberarea sa din funcţia de conducere anterior deţinută.
În fine, s-a mai arătat că reclamantul nu a fost prejudiciat prin Comunicarea nr. 74965 din 23 aprilie 2009 şi nici nu i-au fost afectate drepturile salariale, mai cu seamă că imediat după emiterea Ordinului nr. 323 din 22 mai 2009, în favoarea reclamantului-intimat au mai fost emise ordine de promovare, iniţial temporară (Ordinul nr. 427 din 25 mai 2009) şi apoi de numire în funcţia de conducere de director coordonator la D.G.F.P. Braşov (Ordinul MFP nr. 2208 din 1 iulie 2009). A urmat apoi emiterea Ordinului nr. 1508 din 7 iulie 2010 de către autoritatea recurentă, depus şi la instanţa de fond, prin care, începând cu data de 8 iulie 2010 reclamantul a fost repus în funcţia de director executiv la Direcţia Judeţeană de Statistică Braşov, care însă a fost nesocotit de prima instanţă.
4. Considerentele şi soluţia instanţei de recurs.
Recursul este fondat.
Examinând sentinţa atacată prin prisma criticilor ce i-au fost aduse, circumscrise motivului de nelegalitate prevăzut de art. 304 pct. 9 C. proc. civ., faţă de actele şi lucrările dosarului şi raportat la prevederile legale incidente, Înalta Curte apreciază că motivele de recurs sunt întemeiate, în considerarea celor în continuare înfăţişate.
Instanţa de fond a admis în parte acţiunea precizată a intimatului-reclamant şi a dispus anularea actului intitulat „Comunicare" cu nr. 74965 din 28 aprilie 2008, emis de autoritatea recurentă, reţinând ca argument esenţial caracterul neconstituţional al OUG nr. 37/2009 la care se face referire în respectivul act administrativ apreciat ca fiind vătămător pentru reclamant, astfel cum rezultă şi din expunerea rezumativă a considerentelor hotărârii atacate, de mai sus.
În acord cu cele susţinute de recurentul-pârât, Înalta Curte apreciază că soluţia primei instanţe de admitere chiar şi numai în parte a acţiunii precizate a reclamantului este fundamentată pe o premisă eronată, astfel că se impune modificarea sentinţei atacate în sensul respingerii în tot a acţiunii reclamantului.
Actul intitulat „Comunicare" nr. 74965 din 28 aprilie 2009, în sensul art. 2 lit. c) din Legea nr. 554/2004, republicată, nu poate fi calificat ca fiind un act administrativ întrucât, astfel după cum rezultă fără echivoc şi din conţinutul său, nu este apt a produce efecte juridice prin el însuşi, fiind emis în vederea pregătirii emiterii actului administrativ propriu-zis.
Simpla referire din conţinutul acestui înscris, la prevederile OUG nr. 37/2009, declarată ulterior neconstituţională, nu este de natură a conferi documentului calificarea juridică de act administrativ pentru că nu acesta a generat modificarea raporturilor juridice ale reclamantului-intimat cu autoritatea recurentă.
Astfel de acte denumite în doctrină şi jurisprudenţă acte premergătoare sau forme procedurale prealabile actului administrativ, nu pot fi atacate separat în justiţie ci numai odată cu actul administrativ pe care l-au precedat, care în cauză este Ordinul nr. 323 din 22 mai 2990, care însă nu a fost atacat de către reclamant şi ca atare, sunt exceptate de la controlul de legalitate al instanţelor judecătoreşti, cererea de anulare a acestora în condiţiile legii contenciosului administrativ, fiind inadmisibilă.
Înalta Curte apreciază totodată că instanţa de fond a pronunţat o hotărâre cu greşita aplicare a legii în condiţiile în care a nesocotit, cel puţin în parte, înscrisurile depuse la dosar, respectiv succesiunea numeroaselor ordine emise în favoarea reclamantului, se atestă că în prezent acesta a fost reîncadrat în funcţia publică de conducere de director executiv (Ordinul nr. 1508 din 7 iulie 2010), astfel că nu se mai poate susţine nici vătămarea pretins a fi fost produsă prin comunicarea a cărei anulare s-a solicitat.
Faţă de toate cele mai sus arătate, apreciind că în raport de argumentele înfăţişate se impunea respingerea în totalitate a acţiunii de faţă, astfel cum a fost precizată, pe temeiurile legale arătate, netemeinicia capetelor subsidiare derivând din inadmisibilitatea capătului principal, în considerarea lipsei naturii administrative a actului contestat.
În temeiul art. 312 C. proc. civ. se va admite recursul de faţă şi se va modifica sentinţa atacată în sensul menţionat.
PENTRU ACESTE MOTIVE
ÎN NUMELE LEGII
DECIDE
Admite recursul declarat de Institutul Naţional de Statistică împotriva sentinţei nr. 147/F din 22 septembrie 2010 a Curţii de Apel Braşov, secţia contencios administrativ şi fiscal.
Modifică sentinţa atacată, în sensul că respinge în tot acţiunea precizată formulată de reclamantul P.I.
Irevocabilă.
Pronunţată în şedinţă publică, astăzi 24 mai 2011.
| ← ICCJ. Decizia nr. 2950/2011. Contencios. Anulare act de control... | ICCJ. Decizia nr. 2953/2011. Contencios. Obligare emitere act... → |
|---|
