ICCJ. Decizia nr. 2960/2011. Contencios. Anulare act administrativ. Recurs
| Comentarii |
|
ROMÂNIA
ÎNALTA CURTE DE CASAŢIE ŞI JUSTIŢIE
SECŢIA DE contencios ADMINISTRATIV ŞI FISCAL
Decizia nr. 2960/2011
Dosar nr. 5569/2/2009
Şedinţa publică din 24 mai 2011
Asupra recursului de faţă;
Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:
1.Circumstanţele cauzei
Prin cererea formulată la data de 17 iunie 2009 reclamanta Fundaţia A.T.I.I., în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Transporturilor şi Infrastructurii, a solicitat instanţei:
- anularea Ordinului ministrului transporturilor nr. 794 din 24 august 2007 pentru aprobarea Normelor de autorizare a centrelor de pregătire şi perfecţionare a personalului din domeniul transporturilor rutiere;
- anularea Ordinului ministrului transporturilor, construcţiilor şi turismului nr. 1065 din 22 decembrie 2003 pentru aprobarea Normelor metodologice privind atestarea profesională a lectorilor necesari procesului de pregătire şi perfecţionare profesională a personalului de specialitate din domeniul transporturilor rutiere;
- obligarea Ministerului Transporturilor şi Infrastructurii să adopte acte administrative normative pentru:
aprobarea Normelor privind autorizarea furnizorilor de formare profesională;
aprobarea Normelor privind certificarea formării profesionale în domeniul transporturilor rutiere şi completarea următoarelor acte normative:
Ordinul ministrului transporturilor nr. 761 din 21 decembrie 1999 privind desemnarea, pregătirea şi atestarea profesională a persoanelor care conduc permanent şi efectiv activităţi de transport rutier;
Instrucţiunile comune ale ministrului de interne şi ale ministrului transporturilor nr. 1224/3134 din 4 octombrie 2000 privind autorizarea profesorilor de legislaţie rutieră şi a instructorilor de conducere auto;
Ordinul ministrului transporturilor, construcţiilor şi turismului nr. 42 din 16 ianuarie 2006 privind condiţiile de pregătire profesională iniţială şi continuă a anumitor categorii de conducători auto;
Ordinul ministrului transporturilor nr. 640 din 19 iulie 2007 pentru aprobarea Normelor privind pregătirea şi atestarea profesională a conducătorilor auto care efectuează transport rutier de mărfuri periculoase;
Ordinul ministrului transporturilor nr. 3 din 7 ianuarie 2008 pentru aprobarea Normelor privind pregătirea şi atestarea profesională a conducătorilor auto care efectuează transport de persoane în regim de taxi sau transport în regim de închiriere şi agrearea autovehiculelor care efectuează transport în regim de taxi;
Prin aceeaşi cerere, reclamanta a solicitat obligarea Ministerului Transporturilor şi Infrastructurii să adopte aceste acte normative cu respectarea actelor normative cu forţă juridică superioară în materia formării profesionale a adulţilor.
În motivarea acţiunii, reclamanta a arătat că actele administrative normative a căror anulare o solicită sunt ilegale, întrucât încalcă dispoziţii cuprinse în acte normative cu forţă juridică superioară. S-a susţinut că dispoziţiile actelor normative specifice domeniului transporturilor rutiere, care obligă Ministerul Transporturilor şi Infrastructurii să organizeze examene şi autorizări şi să emită atestate, autorizaţii, certificate, licenţe şi brevete pentru personalul din transporturi, precum şi pentru operatori, să stabilească programe de pregătire şi perfecţionare pentru personalul de siguranţă din transporturi, să organizeze desfăşurarea acestora şi să autorizeze centrele de pregătire şi perfecţionare a personalului din domeniul transporturilor rutiere şi şcolile de conducători auto, trebuie raportate la dispoziţiile actelor normative care reglementează materia formării profesionale a adulţilor şi care obligă autorităţile care emit autorizaţii pentru formatorii de formare profesională să respecte, în activitatea de autorizare, criteriile de evaluare stabilite prin regulament aprobat de Ministerul Educaţiei şi Cercetării şi, după caz, de Ministerul Muncii, Solidarităţii Sociale şi Familiei (sau, în actuala organizare, Ministerul Educaţiei, Cercetării şi Inovării, respectiv Ministerul Muncii, Familiei şi Egalităţii de Şanse).
În ceea ce priveşte atestarea profesională a formatorilor furnizorilor de servicii de formare profesională, reclamanta a arătat că Ordinul ministrului transporturilor, construcţiilor şi turismului nr. 1065 din 22 decembrie 2003, adoptat în temeiul art. 4 alin. (3) lit. s) din OG nr. 44/1997 privind transporturile rutiere, este nelegal şi, totodată, neadaptat, în fapt, materiei formatorilor furnizorilor de servicii de formare profesională.
Referitor la certificarea formării profesionale în domeniul transporturilor rutiere, reclamanta a arătat că actele normative emise de Ministerul Transporturilor şi Infrastructurii (în organizarea sa anterioară), transpun, de fapt, prevederi comunitare având ca obiect examenele de absolvire ale anumitor tipuri de cursuri (felul probelor, durata şi baremurile de promovare), precum şi procedurile de eliberare a atestatului/certificatului dobândit. În opinia reclamantei, în toate aceste acte normative, a căror completare a solicitat-o, sunt omise, ca şi în Ordinul ministrului transporturilor nr. 794/2007 pentru aprobarea Normelor de autorizare a centrelor de pregătire şi perfecţionare a personalului din domeniul transporturilor rutiere, procedurile de organizare a examinării, componenţa comisiilor, competenţele profesionale şi didactice, ca evaluatori de pregătire profesională, ale membrilor incluşi în acestea, obligaţiile ce revin furnizorilor de formare profesională în organizarea unui examen şi reprezentarea pe care aceştia o pot avea în comisie pentru alcătuirea subiectelor şi pentru examinare. Totodată, aceste texte nu fac nicio referire la OG nr. 129/2000 privind formarea profesională a adulţilor (Cap. 4 Evaluarea şi certificarea formării profesionale a adulţilor) şi la actele normative subsecvente în materie.
A mai arătat reclamanta că prin aplicarea ordinelor contestate i s-a interzis folosirea bazei materiale pentru activităţi care nu fac obiectul autorizării emise de Ministerul Transporturilor şi Infrastructurii, regulile în materia formării profesionale a adulţilor fiind mai flexibile şi mai adaptate bunei desfăşurări a procesului didactic.
În final, reclamanta a arătat că cele două ordine contestate aduc o vătămare unui interes legitim public, deoarece:
- conferă unor structuri ale Ministerului Transporturilor şi Infrastructurii (organizate la nivel de direcţie generală sau direcţie) competenţe de eliberare a unor autorizaţii şi atestate, în ciuda faptului că astfel de structuri nu sunt înzestrate cu personalitate juridică;
- instituie arbitrariul în activitatea de autorizare, verificare şi sancţionare a centrelor de pregătire şi perfecţionare a personalului din domeniul transporturilor rutiere;
- privilegiază, prin nereglementarea regimului de remunerare a funcţionarilor publici implicaţi, anumite categorii de funcţionari publici ai ministerului şi ai organismelor subordonate (A.R.R.), care sunt remuneraţi, pentru activitatea de examinare a cursanţilor, cu sume uriaşe, a căror valoare nu se regăseşte în volumul şi gradul de dificultate ale activităţilor prestate;
- ignoră condiţiile de eligibilitate, stipulate în materia autorizării furnizorilor de formare profesională a adulţilor;
- procedura autorizării centrelor este similară celei privind autorizarea funcţionării unui operator de transport, întrucât, printre altele, operează cu noţiunile: onorabilitate, persoană desemnată să conducă permanent şi efectiv activitatea, bază materială, şi obligă la prezentarea dovezilor acestor calităţi, atribute şi bunuri;
- autorizarea centrelor de pregătire şi perfecţionare nu are ca obiect organizarea programelor de formare profesională, în acord cu legislaţia invocată mai sus;
- nu reglementează materia organizării stagiilor/programelor de pregătire a formatorilor şi nici măcar nu definesc furnizorul unui astfel de serviciu de formare;
- examinarea în vederea atestării profesionale a formatorilor este efectuată de funcţionari publici care nu au competenţele necesare evaluării pregătirii pedagogice specifice formării profesionale a adulţilor;
- nu sunt respectate normele de tehnică legislativă.
Pârâtul Ministerul Transporturilor şi Infrastructurii a formulat întâmpinare, prin care a solicitat respingerea acţiunii ca neîntemeiată.
2.Soluţia primei instanţe
Prin sentinţa civilă nr. 2123 din 4 mai 2010 Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, a respins ca neîntemeiată acţiunea formulată de reclamanta Fundaţia A.T.I.I., în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Transporturilor şi Infrastructurii.
Pentru a pronunţa această soluţie, instanţa de fond a reţinut, în esenţă, următoarele:
Cele două ordine contestate reglementează normele de autorizare a centrelor de pregătire şi perfecţionare a personalului din domeniul transporturilor rutiere, respectiv normele metodologice privind atestarea profesională a lectorilor necesari procesului de pregătire şi perfecţionare profesională a personalului de specialitate din domeniul transporturilor rutiere, iar reclamanta a criticat legalitatea celor două acte administrative, susţinând că acestea încalcă reglementarea primară în domeniul formării profesionale a adulţilor.
Instanţa a apreciat însă că aceste norme, la care a făcut trimitere reclamanta în cererea introductivă, constituie cadrul juridic general, dreptul comun în materia formării profesionale, în timp ce ordinele contestate reglementează procedura şi condiţiile de atestare a centrelor de pregătire şi perfecţionare, respectiv de atestare profesională a formatorilor, într-un domeniu specific, cel al transporturilor rutiere.
S-a constatat de către instanţă că, în speţă, criteriile impuse prin normele aprobate de cele două ordine nu contravin normelor generale şi nici reglementării primare în baza cărora au fost emise, fiind totodată adaptate la condiţiile specifice domeniului reglementat, astfel că, în această privinţă, criticile de nelegalitate formulate de reclamantă apar ca neîntemeiate.
În ce priveşte prejudicierea reclamantei prin adoptarea normelor criticate, instanţa de fond a apreciat că impunerea unei logistici adecvate şi a unor obligaţii stricte în ce priveşte standardele de calitate este un imperativ care corespunde scopului pentru care au fost emise actele criticate, iar chestiunea confidenţialităţii unor prevederi contractuale poate fi uşor surmontată prin diverse modalităţi de copiere a actelor, printre care cea mai simplă este blurarea clauzelor ce se doresc protejate.
În ceea ce priveşte pretinsa vătămare a unui interes public, instanţa a observat faptul că unele din susţinerile reclamantei se refereau la modul de aplicare a ordinelor contestate, nefiind de natură să influenţeze negativ legalitatea acestora, iar altele aveau în vedere încălcarea reglementărilor primare cu privire la formarea profesională, neputând fi primite pentru argumentele deja expuse.
Instanţa de fond a apreciat că cererea reclamantei privind obligarea pârâtului la completarea actelor administrative este neîntemeiată, întrucât excede controlului de legalitate pe care îl poate exercita instanţa de judecată asupra unui act administrativ.
Pentru considerentele expuse, instanţa a constatat că acţiunea reclamantei este neîntemeiată, respingând-o ca atare.
3. Motivele de recurs înfăţişate de recurenta – reclamantă
Împotriva hotărârii instanţei de fond a declarat recurs reclamanta Fundaţia A.T.I.I., criticând-o pentru nelegalitate şi netemeinicie, potrivit art. 304 pct. 7 şi pct. 9 C. proc. civ.
În contextul prezentării istoricului cauzei, printr-un prim motiv de recurs recurenta – reclamantă a susţinut că sentinţa atacată încalcă principiul ordinii juridice şi prevederile cuprinse în Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative, republicată (art. 4, art. 6 şi art. 77 – 78). În opinia recurentei, instanţa de fond nu a demonstrat că actele administrative normative a căror anulare sau completare a fost solicitată au fost emise în limitele şi potrivit normelor care au dictat apariţia lor, în sensul că, fiind acte inferioare ca putere juridică se impune să respecte actele normative cu forţă juridică superioară, ceea ce nu este însă cazul în speţă, întrucât actele a căror anulare a fost solicitată instituie un regim paralel şi contrar celui deja existent în România, în materia formării profesionale a adulţilor fără nici un temei legal. În acest sens au fost reluate exemplificările cuprinse şi în acţiunea iniţială.
Printr-un al doilea motiv de recurs, recurenta a susţinut că sentinţa recurată cuprinde motive contradictorii şi este lipsită de temei legal de aşa manieră încât în ipoteza menţinerii argumentaţiei prezentate, administraţia publică va fi încurajată inevitabil să adopte acte administrative normative care să deroge de la cadrul legal, doar în temeiul unor norme de abilitare.
În fine, prin cel de-al treilea motiv de recurs, recurenta a criticat soluţia primei instanţe potrivit cu care cererea sa de obligare a pârâtului la completarea actelor administrative este neîntemeiată în condiţiile în care excede controlului de legalitate pe care îl poate exercita instanţa de judecată asupra unui act administrativ, apreciind că este încălcată în acest mod prevederea cuprinsă în art. 18 din Legea nr. 554/2004. În opinia recurentei este evident că, o astfel de soluţie nu poate fi primită câtă vreme instanţa de contencios administrativ poate obliga o autoritate la completarea unor acte administrative normative, raportat la prevederile legale incidente
4.Soluţia şi considerentele instanţei de control judiciar
Recursul nu este fondat.
Înalta Curte, examinând sentinţa atacată prin prisma criticilor ce i-au fost aduse şi raportat la prevederile legale incidente din materia supusă analizei, incluzând art. 3041 C. proc. civ.,apreciază că nici unul din motivele de recurs înfăţişate nu poate fi primit în considerarea celor în continuare arătate.
Legal investită cu cererea de anulare a Ordinului Ministrului Transporturilor nr. 794 din 24 august 2007 şi a Ordinului Ministrului Transporturilor, Construcţiilor şi Turismului nr. 1065 din 22 decembrie 2003 prin care au fost aprobate normele de autorizare a centrelor de pregătire şi perfecţionare a personalului din domeniul transporturilor rutiere, respectiv normele metodologice privind atestarea profesională a lectorilor necesari procesului de pregătirea şi perfecţionarea profesională a personalului de specialitate în domeniul transporturilor rutiere, instanţa de fond, în mod corect în opinia Înaltei Curţi, a reţinut că actele administrative contestate au fost emise în temeiul unor prevederi cu caracter special incidente în materia transporturilor şi aplicabile preponderent activităţilor acestui domeniu.
Nu este întemeiat primul motiv de recurs vizând încălcarea normelor de tehnică legislativă în condiţiile în care criticile de nelegalitate înfăţişate, similare de altfel celor menţionate în cuprinsul acţiunii introductive, derivă din raportarea permanentă a recurentei la normele generale aplicabile formării profesionale, cuprinse în alte acte normative decât cele incidente domeniul specific al transporturilor.
Aşa fiind, Înalta Curte apreciază că în mod pertinent şi deplin argumentat instanţa de fond a reţinut că reclamanta a apreciat ca nelegale reglementările cuprinse în ordinele a căror anulare a solicitat-o pentru simplul motiv că acestea nu sunt conforme normelor cu caracter general cuprinse în Legea învăţământului nr. 184/1995, OG nr. 102/1998 privind formarea profesională continuă prin sistemul educaţional, şi OG nr. 129/2000 privind formarea profesională a adulţilor, pierzând însă din vedere elementul de specificitate ce constituie tocmai motivul pentru care actele contestate au fost edictate.
Totodată, criticile recurentei – reclamante referitoare la eludarea dispoziţiilor art. 16 din Legea nr. 24/2000 vizând evitarea paralelismelor în procesul de legiferare nu sunt întemeiate în condiţiile în care tocmai în considerarea specificului şi a domeniului de reglementare al ordinelor contestate, recurenta nu a făcut dovada că regulile de conduită instituie prin actele contestate sunt reglementate efectiv şi în alte acte normative incidente domeniului transporturilor, astfel încât să se genereze un paralelism legislativ.
În acord cu cele reţinute de prima instanţă, Înalta Curte apreciază că reglementările cuprinse în ordinele contestate nu exced cadrului juridic stabilit prin dispoziţiile legale incidente transportului rutier în aplicarea cărora au fost emise, mai cu seamă că acestea transpun şi Directiva Parlamentului European şi a Consiliului 2003/59/CE din 15 iulie 2003, privind calificarea iniţială şi formarea periodică a conducătorilor auto a anumitor vehicule rutiere destinate transportului de mărfuri sau de călători.
Raportat la conţinutul actului comunitar menţionat, Înalta Curte reţine că nici celelalte motive de recurs nu pot fi primite în condiţiile în care reglementările contestate sunt conforme acestor cerinţe ca şi reglementărilor interne, simpla împrejurare că aplicarea acestora poate deveni oneroasă pentru subiectele de drept cărora li se adresează, nefiind desigur un motiv de nelegalitate a actului.
În fine, Înalta Curte apreciază că instanţa de fond în mod corect a reţinut că cererea reclamantei de obligare a pârâtului la completarea actelor administrative este practic inadmisibilă, întrucât excede controlului de legalitate pe care îl poate exercita instanţa de contencios administrativ asupra unui act administrativ, în condiţiile în care instanţe de judecată nu se pot substitui legiuitorului şi nici executivului în privinţa emiterii de acte normative, neavând prerogative de legiferare.
Faţă de toate argumentele înfăţişate mai sus ce demonstrează netemeinicia criticilor aduse de recurentă hotărârii pronunţate de instanţa de fond, în temeiul art. 312 alin. (1) C. proc. civ. , Înalta Curte va respinge ca nefondat recursul de faţă.
PENTRU ACESTE MOTIVE
ÎN NUMELE LEGII
DECIDE
Respinge recursul declarat de Fundaţia A.T.I.I. împotriva sentinţei civile nr. 2123 din 4 mai 2010 a Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.
Irevocabilă.
Pronunţată în şedinţă publică, astăzi 24 mai 2011.
| ← ICCJ. Decizia nr. 2959/2011. Contencios. Obligare emitere act... | ICCJ. Decizia nr. 2961/2011. Contencios. Cetăţenie. Recurs → |
|---|
