ICCJ. Decizia nr. 3059/2011. Contencios. Litigiu privind funcţionarii publici (Legea Nr.188/1999). Recurs
| Comentarii |
|
ROMÂNIA
ÎNALTA CURTE DE CASAŢIE ŞI JUSTIŢIE
SECŢIA DE contencios ADMINISTRATIV ŞI FISCAL
Decizia nr. 3059/2011
Dosar nr. 11252/2/2009
Şedinţa publică din 26 mai 2011
Asupra recursului de faţă;
Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:
Prin sentinţa civilă nr. 3141 din 30 iunie 2010 Curtea de Apel Bucureşti, secţia de contencios administrativ şi fiscal, a respins excepţia lipsei de interes, excepţia lipsei procedurii administrative prealabile şi excepţia tardivităţii introducerii acţiunii invocate de pârât, ca neîntemeiate şi a respins acţiunea formulată de reclamanta M.G., în contradictoriu cu pârâtul M.A.P.D.R., ca neîntemeiată.
Pentru a pronunţa această soluţie instanţa de fond a reţinut că prin acţiunea formulată reclamanta M.G. în contradictoriu cu pârâtul M.A.P.D.R. a contestat raportul de audit intern din 27 februarie 2008 avizat de ministru şi a solicitat repunerea sa în funcţia de auditor la autoritatea competentă şi obligarea pârâtului la achitarea drepturilor salariale cuvenite funcţiei deţinută anterior punerii în aplicare a raportului.
Pârâtul M.A.P.D.R. a depus întâmpinare prin care a solicitat respingerea acţiunii, în principal, ca fiind lipsită de interes,inadmisibilă pentru lipsa procedurii administrative prealabile, iar, în subsidiar, ca neîntemeiată.
Instanţa de fond a reţinut că excepţia lipsei procedurii administrative prealabile invocată de pârât este neîntemeiată în raport cu prevederile art. 109 din Legea nr. 188/1999 privind statutul funcţionarului public.
A interpreta că, în speţă, ar fi aplicabile dispoziţiile Legii 554/2004 în privinţa parcurgerii unei proceduri prealabile, fără ca aceasta să rezulte expres din Legea nr. 188/1999 ar echivala cu îngrădirea dreptului de acces liber la justiţie al reclamantei, iar acest drept este expres prevăzut de Constituţia României.
De asemenea, şi excepţia lipsei de interes a reclamantei în promovarea acţiunii a fost apreciată de instanţă ca fiind neîntemeiată.
Reclamanta solicită repunerea în funcţia publică de auditor la autoritatea competentă şi susţine că a pierdut această funcţie şi drepturi salariale aferente ca urmare a constatărilor din raportul de audit atacat prin prezenta acţiune.
Faţă de această situaţie se constată că reclamanta a indicat exact interesul legitim şi dreptul vătămat care doreşte să-i fie recunoscute ca urmare a promovării acţiunii.
Cu privire la excepţia tardivităţii formulării acţiunii, instanţa de fond a constatat că pârâta nu făcut dovada că a comunicat reclamantei raportul de audit din 27 februarie 2008, iar Legea nr. 554/2004 prevede la art. 11 alin. (2) posibilitatea celor vătămaţi în drepturi sau interese legitime să se adreseze instanţei de contencios administrativ în termen de un an de la data când au cunoscut existenţa actului administrativ contestat.
În lipsa acestor dovezi, de luare la cunoştinţă, despre existenţa raportului de audit contestat, Curtea de Apel a apreciat acţiunea ca fiind formulată în termen.
În raportul de audit s-a menţionat că în cadrul M.A.P.D.R. s-a creat o structură paralelă de audit intern, cu referire la autoritatea competentă , deşi exista în minister direcţia de audit.
Desemnarea echipei de auditare din cadrul direcţiei de audit a M.A.P.D.R. de către ministru pentru a verifica legalitatea organizării şi funcţionării autorităţii competente cu atribuţii de auditare se înscrie în sfera atribuţiei reglementată de art. 9 din Legea nr. 672/2002.
Prin urmare, susţinerile reclamantei în sensul că recomandările şi concluziile din raport nu ar fi corecte sau legale în raport de competenţa exclusivă a autorităţii competente de a aprecia legalitatea structurii sale de audit nu au fost reţinute de instanţa de fond.
Împrejurarea că autoritatea competentă are atribuţii total diferite de atribuţiile direcţiei de audit intern din minister nu conduce la concluzia că atribuţiile de auditare ale autorităţii competente nu ar fi atribuţii paralele cu atribuţiile direcţiei de audit intern, aspect reţinut corect în raport.
De asemenea, susţinerile reclamantei privind faptul că autoritatea competentă nu auditează propria funcţie, că auditorii autorităţii competente, au independenţă şi sunt obiectivi , că aplică o metodologie de audit şi nu de management nu conduc la concluzia că în cadrul autorităţii publice este necesar să funcţioneze atât autoritatea competentă cu atribuţii de auditare cât şi direcţia de audit intern cu atribuţii de auditare.
Instanţa de fond a apreciat că nu poate fi reţinută, ca un motiv de nelegalitate a raportului contestat, nici susţinerea reclamantei în sensul că Decizia organizării compartimentului autoritatea competentă în modalitatea în care a funcţionat (cu atribuţii de auditare) a aparţinut României ca stat membru prin structurile M.A.P.D.R. răspunzătoare de integrarea europeană şi nu personalului autorităţii competente. Pe de o parte se constată că nimeni nu a imputat personalului din autoritatea competentă faptul că în minister există o structură paralelă de audit şi pe de altă parte s-a reţinut anterior, conform legii conducătorul M.A.P.D.R., care a dispus această organizare a structurii paralele de auditare, că are competenţa să dispună şi reorganizarea autorităţii competente. Din raportul contestat nu rezultă că reorganizarea ce priveşte trecerea atribuţiilor de audit la direcţia audit intern nu ar respecta linia directoare nr. 2- acreditarea agenţiilor de plată conform art. 6 din Regulamentul nr. 1290/2005 al Consiliului sau din anexa la Regulament nr. 885/2006 a Comisiei.
Instanţa de fond nu a reţinut nici susţinerea reclamantei potrivit căreia în speţă se aplică dreptul comunitar şi drept urmare ar avea prioritate aplicarea normelor comunitare conform art. 148 alin. (2) din Constituţia României.
Prin actul contestat s-a realizat o reorganizare a unei structuri din minister fără a se aduce atingere obligaţiilor României ca stat membru în U.E.
Împotriva sentinţei civile nr. 3141 din 30 iunie 2010 pronunţată de Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a de contencios administrativ şi fiscal, a declarat recurs în termen legal reclamanta M.G., prin care s-a solicitat admiterea căii extraordinare de atac şi modificarea în tot a hotărârii atacate în sensul admiterii acţiunii în contencios administrativ aşa cum a formulată, cu consecinţa anulării raportului de audit întocmite de Direcţia de Audit Intern, a repunerii recurentei în funcţia de auditor la autoritatea competentă şi a obligării intimatului la achitarea drepturilor salariale aferente funcţiei deţinute anterior punerii în aplicare a acestui raport, cu obligarea la plata cheltuielilor de judecată.
Reclamanta a învederat, prin motivele cererii de recurs, că hotărârea pronunţată în cauză este netemeinică şi nelegală, în primul rând datorită faptului că judecătorul fondului nu şi-a manifestat rolul activ impus de prevederile art. 129 alin. (5) C. proc. civ. şi nu a respectat prevederile art. 6 din C.E.D.O., care reglementează asigurarea şi desfăşurarea unui proces echitabil. Instanţa de fond, în considerentele hotărârii, a reţinut greşit faptul că în raport s-ar fi făcut referire la faptul că activitatea autorităţii competente ar fi fost preluată de Direcţia de Audit Intern, prin absorbţie, fapt ce ar fi generat legalitatea desfiinţării postului ocupat de recurentă, în realitate niciodată nepunându-se o asemenea problemă în cadrul Ministerului, cu atât mai mult cu cât şi la momentul actual funcţionează atât autoritatea competentă cât şi Direcţia de Audit Intern, cu atribuţii distincte şi clare.
Este greşită, s-a mai relevat, şi reţinerea din considerentele sentinţei primei instanţe potrivit cărora rezultatele raportului, cu referire la concursul din data de 27 – 28 ianuarie 2006 şi 10 – 11 aprilie 2006 nu ar avea nici o relevanţă faţă de persoana reclamantei, deoarece din Comisia de concurs şi din Comisia de soluţionare a contestaţiilor au făcut parte şeful serviciului de audit P.I., şi auditorul I.M., iar directorul Direcţiei de audit, A.S., care a vizat documente privitor la personalul autorităţii competente a fost consilierul ministrului G.F., deci s-a cunoscut situaţia reală a autorităţii competente, ori aceleaşi persoane au cerut, ulterior, prin recomandările raportului, desfiinţarea posturilor de auditori, deci obiectivitatea raportului este pusă sub semnul întrebării.
Soluţia instanţei de fond, s-a arătat, este criticabilă şi sub aspectul că nu s-a dat prioritate normei juridice comunitare, în concurs cu norma de drept internă, în condiţiile în care judecătorul fondului a reţinut faptul că autoritatea competentă pentru acreditarea A.P.A.D.R.P. şi a Organismului Coordonator al A.P.A.D.R.P. a fost înfiinţată în baza acordurilor încheiate între România şi U.E. şi liniile directoare sunt jalonate de Regulamentul (CE) nr. 1663/1995; Regulamentul (CE) nr. 729/1970; Regulamentul (CE) nr. 1290/2005; Regulamentul (CE) nr. 885/2006, legislaţia internă trebuind armonizată şi să respecte şi să aplice aceste prevederi obligatorii comunitare, în speţă fiind vorba despre Legea nr. 672/2002, HG nr. 432/2004 şi HG nr. 385/2007, precum şi toate ordinele emise de ministrul agriculturii pentru aplicarea acestor hotărâri de guvern, nerespectarea Regulamentelor (CE) având repercusiuni negative asupra României privind accesarea şi absorbţia de fonduri comunitare pentru asigurarea dezvoltării sectorului agricol din România, capitol la care în momentul de faţă România este deficitară, fiind confruntată cu pierderea fondurilor comunitare alocate şi plata de penalităţi pentru neaccesarea şi nefolosirea acestor fonduri prin intermediul A.P.I.A. şi A.P.D.R.P. a căror activitate directă este supervizată de autoritatea competentă.
Judecătorul fondului, s-a mai precizat, nu şi-a manifestat rolul activ şi sub aspectul că nu a solicitat intimatului toate actele administrative subsecvente raportului, pentru a putea decide în cunoştinţă de cauză dacă reorganizarea activităţii în cadrul autorităţii competente s-a făcut în condiţiile legii, dacă organigrama nouă corespunde cerinţelor stabilite de Regulamentul (CE) nr. 885/2006 şi de linia directoare nr. 2, dacă în cadrul acestei autorităţi se justifică recomandarea făcută prin raport, de înfiinţare a altor posturi noi, de consilieri, care să mărească nejustificat numărul de personal din cadrul ministerului şi dacă postul reclamantei de auditor superior, treapta I, avea prioritate faţă de postul de consilier. Recurenta a subliniat, în plus, că a avut calitatea de funcţionar public, dobândită în condiţiile legii, că a fost încadrată la intimată potrivit legii prin transfer în interesul serviciului şi că invocă în sprijinul său şi situaţia obiectivă, de fapt, legată de autoritatea competentă şi Direcţia de Audit din cadrul M.A.P.D.R. şi Dezvoltării Rurale, prin raportare la dispoziţiile art. 6 din Regulamentul (CE) nr. 1290/2005 privind finanţarea politicii agricole comune.
Prin raportul de audit, a mai subliniat reclamanta, contrar prevederilor comunitare, nu s-a realizat o reorganizare a unei structuri din minister, şi anume de preluare a atribuţiilor autorităţii competente în cadrul direcţiei de audit, iar acest fapt poate crea prejudicii financiare prin asumarea riscului că monitorizarea agenţiilor de plăţi este făcută doar pe baza unor informări ale agenţiilor de plăţi, nu a efectuat şi nici nu efectuează nici o misiune de audit pe această temă. Or, conform prevederilor Regulamentului (CE) nr. 885/2006, autoritatea competentă a fost înfiinţată separat de serviciul de audit, pentru că rolul acestui serviciu este de a acorda/retrage acreditarea agenţiilor de plăţi în urma verificării condiţiilor de acreditare stabilite la anexa 1 a regulamentului şi tocmai pentru că Direcţia de Audit nu a organizat şi nu efectuează misiuni de audit la cele două agenţii de plăţi, de aceea nu se confirmă constatarea că există o structură de audit paralelă. Atribuţiile pe care le-a avut recurenta prin fişa postului au vizat evaluarea sistemelor de control ale celor două agenţii de plăţi, A.P.I.A. şi A.P.D.R.P. şi a Organismului Coordonator al agenţiilor de plăţi, unităţi subordonate M.A.D.R., în vederea emiterii/retragerii acreditării acestor agenţii care urma să deruleze fondurile europene pentru agricultură în România şi în nici un caz nu au fost cele menţionate în raportul de audit şi anume că autoritatea competentă auditează propria funcţie managerială şi propria activitate, aşa cum în mod eronat şi tendenţios au scris auditorii. În acest context, afirmaţia auditorilor D.A.I. că activităţile de audit sunt incompatibile cu celelalte activităţi ale autorităţii competente nu are susţinere, deoarece auditul a fost exercitat de reclamantă ca auditor în cadrul autorităţii competente asupra activităţii celor două agenţii de plăţi A.P.I.A. şi A.P.D.R.P. şi nu asupra propriei activităţi.
Reclamanta a mai susţinut şi că în calitate de auditor, respectiv personal de execuţie al autorităţii competente, nu a deţinut o funcţie managerială, deoarece Decizia de emitere/retragere a acreditării a fost luată de ministru pe baza rapoartelor întocmite în urma activităţii de evaluare, aşa cum şi în cazul raportului de audit în discuţie tot ministrul a hotărât avizarea şi ca urmare implementarea recomandărilor.
În drept au fost invocate prevederile art. 3041 şi art. 314 din C. proc. civ.
Prin concluziile scrise depuse în cauză intimatul M.A.D.R. a solicitat respingerea recursului ca nefondat, cu motivarea, în esenţă, că hotărârea recurată este temeinică şi legală.
Recursul este nefondat.
În mod întemeiat, prin hotărârea atacată, a fost respinsă acţiunea prin care reclamanta M.G. a contestat constatările şi recomandările din raportul de audit intern din 27 februarie 2008 referitor la autoritatea competentă pentru acreditarea A.P.A.D.R.P. şi a organismului coordonator al A.P.A.D.R.P., raport întocmit de Direcţia de Audit din cadrul M.A.P.D.R., a contestat independenţa şi obiectivitatea auditorilor care au realizat această misiune precum şi competenţa acestora de a stabili care sunt sarcinile şi responsabilităţile unui compartiment care funcţionează cu succes de doi ani în baza recomandărilor Comisiei Europene, a schimburilor de experienţă cu alte state membre şi a deciziilor luate de conducerea ministerului.
Judecătorul fondului a reţinut judicios, cu o corespunzătoare motivare în fapt şi în drept, că nu sunt fundamentate susţinerile din acţiunea cu care a fost investită instanţa de contencios administrativ, verificările finalizate cu emiterea raportului de audit contestat fiind realizate, în condiţiile art. 9-11 din Legea nr. 672/2002 privind auditul public intern, cu modificările şi completările ulterioare, de auditori interni care şi-au desfăşurat activitatea în cadrul Direcţiei de Audit a M.A.P.D.R.
Pe baza constatărilor echipei de auditare, în mod corect s-au formulat, prin concluziile raportului de audit intern din 27 februarie 2008, avizat de ministrul agriculturii, recomandări privind redefinirea atribuţiilor autorităţii competente pentru acreditarea A.P.A.D.R.P. şi a organismului coordonator al A.P.A.D.R.P., în sensul eliminării propriilor activităţi de audit şi, pe această bază, reanalizarea statutului profesional al personalului care exercită activităţi de acreditare. De asemenea, s-a recomandat direcţiei management, resurse umane din M.A.D.R., refacerea, în temeiul prevederilor legale, a statelor de funcţii ale autorităţii competente pentru acreditarea agenţiilor de plăţi şi a organismului coordonator şi direcţiei de audit din M.A.D.R. prin transferarea posturilor de auditori publici interni de la autoritate la Direcţia de audit, precum şi refacerea regulamentului de organizare şi funcţionare a ministerului, precum şi fişele posturilor aferente personalului Autorităţii, excluzând astfel atribuţiile de audit public intern.
Activitatea de audit public intern la entităţile publice, cu privire la formarea şi utilizarea fondurilor publice şi administrarea patrimoniului public, este reglementată prin dispoziţiile Legii nr. 672/2002 privind auditul public intern, cu modificările şi completările ulterioare. Prin audit public intern se înţelege „activitatea funcţional independentă şi obiectivă, care dă asigurări şi consiliere conducerii pentru buna administrare a veniturilor a veniturilor şi cheltuielilor publice, perfecţionând activităţile entităţii publice; ajută entitatea publică să îşi îndeplinească obiectivele printr-o abordare sistematică şi metodică, care evaluează şi îmbunătăţeşte eficienţa şi eficacitatea sistemului de conducere bazat pe gestiunea riscului, a controlului şi a proceselor de administrare” [art. 2 lit. a) din Legea nr. 672/2002], iar prin entitate publică se înţelege „autoritatea publică, instituţia publică, regia autonomă, compania/societatea naţională, societatea comercială la care statul sau o unitate administrativ-teritorială este acţionar majoritar şi care are personalitate juridică” [art. 2 lit. g) din Legea nr. 672/2002]. La nivelul entităţilor publice auditul public intern se realizează printr-o singură structură, anume compartimentul de audit public, care are atribuţiile prevăzute de art. 11 din Legea nr. 672/2002 privind auditul public intern, cu modificările şi completările ulterioare.
În cadrul entităţii publice M.A.D.R., organ de specialitate al administraţiei publice centrale, cu personalitate juridică, activitatea de audit public intern se desfăşura şi se desfăşoară prin structura organizatorică denumită Direcţia de Audit, nu şi prin intermediul altor structuri din cadrul acestui minister. Autoritatea competentă pentru acreditarea A.P.A.D.R.P. şi a Organismului coordonator al A.P.A.D.R.P., unitate aflată în structura M.A.P.D.R. şi în coordonarea directă a ministrului, avea, conform prevederilor art. 2 alin. (3) din HG nr. 385/2007 privind organizarea şi funcţionarea M.A.D.R., numai atribuţii de acordare şi/sau retragere a acreditării de funcţionare a A.P.A.D.R.P., atribuţii la care se face referire în Regulamentul (CE) nr. 1290/2005 al Consiliului U.E. privind finanţarea politicii agricole comune şi în Regulamentul (CE) nr. 885/2006 al Comisiei Comunităţilor Europene de stabilire a normelor de aplicare a Regulamentului (CE) nr. 1290/2005 în ceea ce priveşte autorizarea agenţiilor de plăţi şi a altor entităţi precum şi lichidarea conturilor F. şi F.A. Relevant în cauză este şi conţinutul adresei din 24 octombrie 2007 emisă de Unitatea Centrală de Armonizare pentru Auditul Public Intern din cadrul Ministerului Economiei şi Finanţelor - structură ce are atribuţiile prevăzute de art. 8 din Legea nr. 672/2002 privind auditul public intern – prin care s-a opinat, la solicitarea Direcţiei de Audit din cadrul M.A.P.D.R., că Autoritatea competentă pentru acreditarea agenţiilor de plăţi şi a organismului coordonator nu poate realiza misiuni proprii de audit intern în conformitate cu Legea nr. 672/2002 şi a standardelor internaţionale de audit intern, având în vedere incompatibilitatea acestor activităţi cu activitatea managerială, şi că, mai mult, însăşi activitatea autorităţii competente pentru acreditarea agenţiilor de plăţi şi a organismului coordonator reprezintă un domeniu auditabil pentru direcţia de audit intern din cadrul M.A.P.D.R.
Nu se pune, în litigiu, chestiunea concursului dintre o normă juridică comunitară şi o normă juridică din dreptul naţional, fiind vorba de atribuţii cu conţinut diferit, anume de audit public intern şi de acordare şi/sau retragere a acreditării de funcţionare a agenţiilor de plăţi pentru agricultură , dezvoltare rurală şi pescuit. Pe de altă parte, nu este întemeiată nici critica recurentei referitoare la lipsa de rol activ a instanţei de fond, atâta timp cât actele subsecvente raportului de audit contestat nu au fost deduse judecăţii.
În raport de cele mai sus arătate, constatându-se că nu sunt întemeiate motivele de recurs invocate în cauză şi că este legală şi temeinică hotărârea atacată, se va dispune, în temeiul dispoziţiilor art. 312 alin. (1) din C. proc. civ., respingerea ca nefondat a recursului declarat de reclamanta M.G. împotriva sentinţei civile nr. 3141 din 30 iunie 2010 pronunţată de Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a de contencios administrativ şi fiscal.
PENTRU ACESTE MOTIVE
ÎN NUMELE LEGII
DECIDE
Respinge recursul declarat de M.G. împotriva sentinţei civile nr. 3141 din 30 iunie 2010 a Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a de contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.
Irevocabilă.
Pronunţată, în şedinţă publică, astăzi 26 mai 2011.
| ← ICCJ. Decizia nr. 3058/2011. Contencios. Cetăţenie. Recurs | ICCJ. Decizia nr. 3060/2011. Contencios. Constatarea calităţii... → |
|---|
