ICCJ. Decizia nr. 3089/2011. Contencios
| Comentarii |
|
ROMÂNIA
ÎNALTA CURTE DE CASAŢIE ŞI JUSTIŢIE
SECŢIA DE contencios ADMINISTRATIV ŞI FISCAL
Decizia nr. 3089/2011
Dosar nr. 5020/43/2009
Şedinţa de la 28 aprilie 2011
Asupra recursurilor de faţă;
Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:
Prin acţiunea înregistrată la data de 18 noiembrie 2009, sub nr. 502/43/2009, pe rolul Curţii de Apel Târgu-Mureş, secţia comercială, de contencios administrativ şi fiscal, reclamantul B.O.M. a solicitat în contradictoriu cu Ministerul Sănătăţii Publice:
1) anularea în tot a ordinului din 05 mai 2009 emis de pârât, prin care s-a dispus revocarea sa din funcţia de manager al Spitalului Clinic Judeţean de Urgenţă T.M. şi încetarea contractului de management din 17 noiembrie 2008;
2) reintegrarea reclamantului în funcţia de manager al Spitalului Clinic Judeţean de Urgenţă T.M., la data rămânerii irevocabile a hotărârii, sub sancţiunea unei penalităţi de 1.000 RON pentru fiecare zi de întârziere;
3) obligarea la plata tuturor drepturilor salariale şi de asigurări sociale începând cu data de 06 mai 2009 şi până la data reintegrării efective în postul deţinut anterior emiterii deciziei;
4) obligarea pârâtului la plata cheltuielilor de judecată.
În motivarea acţiunii s-a arătat că ordinul de revocare, a cărui anulare se solicită, este nelegal întrucât conform contractului de management din 17 noiembrie 2008, revocarea din funcţie se poate face doar în măsura în care s-ar constata abateri de la legislaţia în vigoare, constatate de organele abilitate de control, însă pârâtul nu a precizat în ce anume constau aceste abateri şi de cine au fost constatate.
În continuare, reclamantul a arătat că părţile contractuale au prevăzut ca în materia constatării abaterilor disciplinare să se aplice dispoziţiile de procedură indicate de contractul colectiv de muncă, ceea ce ar fi însemnat, potrivit art. 267 C. muncii, cercetare prealabilă. Or, aceste dispoziţii nu au fost respectate, în condiţiile în care practic controlul efectuat de pârât a început după comunicarea ordinului de revocare din funcţie. Totodată, abaterea nu i-a fost adusă la cunoştinţă reclamantului.
La data de 18 mai 2009 reclamantul a formulat, în contradictoriu cu acelaşi pârât, respectiv Ministerul Sănătăţii, dar şi cu pârâtul Spitalul Clinic Judeţean de Urgenţă T.M., acţiune introductivă de instanţă, din 18 mai 2009 la Tribunalul Mureş, secţia civilă, solicitând instanţei:
1) constatarea nulităţii absolute a deciziei din 05 mai 2009, prin care primul pârât a dispus revocarea reclamantului din funcţia de manager al Spitalului Clinic Judeţean de Urgenţă T.M. şi de încetare a contractului de management din 17 noiembrie 2008;
2) reintegrarea reclamantului în funcţia de manager al Spitalului Clinic Judeţean de Urgenţă T.M.;
3) obligarea la plata tuturor drepturilor salariale şi de asigurări sociale începând cu data de 06 mai 2009 şi până la data reintegrării efective în postul deţinut anterior emiterii deciziei;
4) obligarea pârâtei la plata cheltuielilor de judecată.
Motivele de fapt ale acţiunii sunt integral cele indicate şi în Dosarul nr. 502/43/2009 (înregistrat pe rolul Curţii de Apel T.M.).
Prin sentinţa civilă nr. 896 din 24 iunie 2009 a Tribunalului Mureş, secţia civilă, a fost admisă excepţia necompetenţei materiale a acestei instanţe, dispunându-se declinarea în favoarea Curţii de Apel Tg. Mureş ca instanţă competentă în soluţionarea acţiunii introduse la 18 mai 2009.
Recursul reclamantului împotriva acestei soluţii de declinare a fost respins prin Decizia din 02 noiembrie 2009 a Curţii de Apel Tg. Mureş.
Ministerul Sănătăţii a invocat în cadrul Dosarului nr. 502/43/2009 excepţia de litispendenţă, instanţa dispunând admiterea acestei excepţii şi conexarea celor două cauze, respectiv cu nr. 502/43/2009 şi 1122/102/2009, prin încheierea din 12 martie 2009.
Pârâtul Spitalul Clinic Judeţean de Urgenţă T.M. nu a depus întâmpinare, însă după închiderea dezbaterilor şi după dispunerea amânării pronunţării în cauză, a depus la dosar cerere de repunere pe rol a cauzei susţinând că reclamantul a indicat greşit în Dosarul nr. 1122/102/2009 actul atacat, respectiv „Decizia” 831/2009, iar în ceea ce priveşte ordinul nr. 831/2009 emis de pârâtul Ministerul Sănătăţii nu s-a solicitat anularea acestuia.
Cu privire la constatarea nulităţii absolute privind încetarea contractului de management, pârâtul a arătat că s-a stabilit că litigiul este unul de contencios administrativ şi nu un litigiu de muncă, astfel că ar fi trebuit ca reclamantul să fi parcurs procedura prevăzută de art. 7 alin. (6) din Legea nr. 554/2004, sens în care a solicitat repunerea cauzei pe rol în vederea lămuririi acestui aspect.
Totodată, a mai arătat pârâtul că reclamantul trebuia să indice cuantumul prejudiciului suferit, iar instanţa, în virtutea rolului activ trebuia să lămurească acest aspect.
În cuprinsul cererii de repunere pe rol a cauzei s-a învederat că nu a fost rezolvată problema timbrajului întrucât nu a fost taxat fiecare petit al acţiunii introductive de instanţă.
S-a mai susţinut că se impune a fi repusă pe rol cauza şi pentru că pârâtul, nefiind parte în cauză, nu are calitate procesuală pasivă, iar această excepţie trebuie pusă în discuţia părţilor.
Prin sentinţa nr. 77 din 28 aprilie 2010 Curtea de Apel Timişoara, secţia comercială, contencios administrativ şi fiscal, a admis acţiunea şi, ca urmare, a anulat ordinul ministrului sănătăţii din 5 mai 2009, a dispus reintegrarea reclamantei în funcţia de manager la Spitalul Clinic Judeţean de Urgenţă T.M., prin emiterea unui act administrativ corespunzător de ministrul sănătăţii, de la data rămânerii irevocabile a hotărârii sub sancţiunea unei penalităţi de 1.000 RON pentru fiecare zi de întârziere, obligând pârâţii în solidar la plata despăgubirilor materiale constând în plata drepturilor salariale şi de asigurări sociale începând cu data de 6 mai 2009 şi până la data reintegrării efective în postul deţinut anterior deciziei, precum şi la plata cheltuielilor de judecată în sumă de 43,30 RON.
Pentru a se pronunţa astfel instanţa a reţinut că:
Cererea de repunere pe rol a cauzei, formulată de pârâtul Spitalul Clinic Judeţean de Urgenţă T.M., după încheierea dezbaterilor, este nefondată, chestiunile puse în discuţie neputând fi considerate „lămuriri” de care instanţa are nevoie pentru a fi aplicabile dispoziţiile art. 151 C. proc. civ.
Cu privire la fondul cauzei nemotivarea în fapt, necuprinderea acelor motive în actul administrativ care să concretizeze cazul de revocare, respectiv de arătare a abaterii de la legislaţie care să fi fost săvârşită de reclamant lit. (l), art. VIII din contractul de management face ca ordinul nr. 831/2009 să fie nul tocmai prin faptul că a încălcat un drept fundamental al reclamantului, şi anume dreptul prevăzut de art. 24 parag. 1 din Constituţie, cel referitor la apărare întrucât, înainte de emiterea lui, prin necomunicarea abaterii şi a actelor care ar sta la baza acestei abateri, reclamantul nu şi-a putut organiza şi efectua apărarea pentru o astfel de acuzaţie.
Cu alte cuvinte, a apreciat Curtea că necomunicarea abaterii de la legislaţie, cu indicarea clară a acesteia, presupune încălcarea unui drept fundamental al reclamantului şi conduce la anularea ordinului nr. 831/2009.
S-a mai reţinut că în cauză nu sunt aplicabile dispoziţiile OUG nr. 69/2009 , întrucât contractul de management a fost încheiat anterior apariţiei acestui act normativ, caz în care sunt incidente dispoziţiile art. 15 din Constituţia României, astfel că şi din această perspectivă Ordinul nr. 831/2009 este nul.
Ca o consecinţă firească a revocării nelegale prin ordinul nr. 831/2009 s-a apreciat că sunt admisibile şi celelalte capete de cerere, în sensul reintegrării reclamantului în funcţia deţinută anterior, prin aplicarea art. 18 alin. (1) şi (5) din Legea nr. 554/2004 şi al reparaţiei prejudiciului material creat, în temeiul art. 18 alin. (3) din acelaşi act normativ.
Împotriva sus-menţionatei sentinţe au declarat recurs ambii pârâţi, respectiv Ministerul Sănătăţii şi Spitalul Clinic Judeţean de Urgenţă T.M.
Prin cererea de recurs formulată de Ministerul Sănătăţii au fost invocate motivele de nelegalitate prevăzute de art. 304 pct. 7 şi pct. 9 C. proc. civ., în sinteză arătându-se că în considerentele sentinţei atacate nu se regăsesc argumentele de fapt şi de drept care au stat la baza respingerii apărărilor autorităţii emitente a actului contestat şi că soluţia la care instanţa a ajuns este rezultatul unei grave erori de fapt şi a interpretării/aplicării greşite a prevederilor legale în vigoare.
În dezvoltarea acestor motive de recurs, recurentul-pârât a subliniat că: Legea nr. 554/2004 nu conţine dispoziţii privitoare la motivarea actului administrativ, iar motivele invocate de reclamant sunt elemente de apreciere a oportunităţilor deciziei administrative care nu pot face obiectul controlului judecătoresc; fundamentarea concluziei instanţei de fond pe dispoziţiile art. 24 din Constituţie privind dreptul la apărare este greşită în sfera raporturilor administrative nefiind vorba de încălcarea acestui drept fundamental aşa cum este el definit atât în Constituţia României cât şi în art. 6 din Convenţia Europeană pentru apărarea drepturilor omului şi libertăţilor fundamentale (ratificată de România); reintegrarea reclamantului în funcţia de manager al Spitalului Clinic Judeţean de Urgenţă T.M. de către ministrul sănătăţii nu este posibilă deoarece prin HG nr. 529/2010 managementul acestei unităţi spitaliceşti a fost transferat Consiliului Judeţean Mureş şi doar Preşedintele acestuia numeşte prin ordin managerul în conformitate cu art. 179 alin. (2) din Legea nr. 95/2006 privind reforma din domeniul sănătăţii (modificată şi completată); mai mult potrivit OG nr. 69/2009 a intervenit incompatibilitatea ocupării funcţiei de manager a intimatului-reclamant şi acceptând că soluţia este corectă sub acest aspect, instanţa ar fi trebuit să specifice întinderea reîncadrării, anume până la intervenirea cazului de incompatibilitate; în privinţa aplicării sancţiunii unei penalităţi pentru fiecare zi de întârziere instanţa a ignorat că în cazul neexecutării obligaţiei stabilite prin hotărâre judecătorească se aplică dispoziţiile art. 24 alin. (2) din Legea nr. 554/2004 care este legea specială.
Criticile aduse de recurentul Spitalul Clinic Judeţean de Urgenţă T.M. au fost subsumate art. 304 pct. 6, 7 ,8 şi 9 C. proc. civ. şi au vizat: inadmisibilitatea acţiunii în condiţiile în care fiind vorba de raporturi rezultate dintr-un contract de management (aşa cum s-a stabilit irevocabil prin Decizia din 2 noiembrie 2009 a Curţii de Apel T.M.) trebuia urmată procedura prevăzută de art. 7201 şi urm. C. proc. civ.; eronata stabilire a taxei judiciare de timbru faţă de obiectul acţiunii care priveşte un contract administrativ; greşita soluţionare de către instanţa de fond a excepţiei lipsei calităţii procesuale pasive a acestui pârât care nu a fost parte în contractul de management; pe fondul litigiului, nu s-a ţinut seama că odată cu intrarea în vigoare a OUG nr. 69/2009 de modificare şi completare a Legii nr. 95/2006 reclamantul nu mai îndeplineşte condiţiile pentru a îndeplini funcţia de manager al Spitalului Clinic aşa cum sunt acestea precizate prin art. 178 alin. (21) din Legea nr. 95/2006; nelegala obligare, în solidar cu recurentul-pârât Ministerul Sănătăţii, la plata de penalităţi pentru eventuala omisiune sau pentru eventualul refuz al acestui minister de a emite actul administrativ de reintegrare a reclamantului; greşita obligare la plata despăgubirilor materiale câtă vreme Spitalul Clinic Judeţean de Urgenţă T.M. nu are nici culpă în producerea pagubei invocate de reclamant.
Examinând cauza în raport de obiectul acţiunii, de probatoriul administrat şi de legislaţia incidentă, Înalta Curte reţine că recursurile declarat de ambii pârâţi sunt fondate şi vor fi admise, dar în limitele celor ce vor fi punctate în continuare:
Excepţiile privind inadmisibilitatea acţiunii pentru neîndeplinirea procedurii prealabile şi privind netimbrarea la valoare a acţiunii, reiterate şi prin cererea de recurs promovată de Spitalul Clinic Judeţean de Urgenţă T.M., au primit o dezlegare corectă din partea judecătorului fondului, fiind respinse motivat, în condiţiile în care chiar şi în ipoteza asimilării contractului de management unui contract administrativ (teză neîmpărtăşită de instanţa de fond, în mod corect) procedura prealabilă a fost urmată în cauză, iar timbrajul a fost stabilit în conformitate cu dispoziţiile art. 3 lit. m) din Legea nr. 146/1997 modificată şi completată.
Excepţia lipsei calităţii procesuale pasive a Spitalului Clinic Judeţean de Urgenţă T.M. nu este întemeiată, în condiţiile în care obiectul acţiunii în contencios administrativ a vizat anularea ordinului prin care reclamantul a fost revocat din funcţia de manager al acestui spital şi prin care s-a dispus încetarea contractului de management din 17 noiembrie 2008 al cărui obiect priveşte organizarea şi conducerea activităţii acestei unităţi spitaliceşti, astfel că pentru opozabilitate era necesară prezenţa acesteia ca parte pârâtă în litigiul de faţă.
Aspectul greşitei indicări într-una din acţiunile conexe a actului administrativ individual ca fiind „decizie” în loc de „ordin”, este unul nerelevant, din moment ce în analiza sa prima instanţă trimite corect la ordinul nr. 831/2009 ca fiind actul administrativ a cărui legalitate s-a cerut a fi verificată în temeiul Legii nr. 554/2004.
Asupra fondului pricinii, Înalta Curte constată că sunt necesare următoarele precizări:
Acţiunea în anulare a ordinului din 5 mai 2009 prin care ministrul sănătăţii a revocat pe reclamantul B.O. din funcţia de manager al Spitalului Clinic Judeţean de Urgenţă T.M. începând cu data de 6 mai 2009, dată de la care a încetat contractul de management din 17 noiembrie 2008 încheiat între Ministerul Sănătăţii Publice şi reclamant (în calitate de manager) a fost admisă de Curtea de Apel T.M. pe considerentul exclusiv al nemotivării actului administrativ în discuţie, arătându-se că indicarea în preambulul actului a două adrese, al cărui conţinut nu rezultă, nu poate fi asimilată unei lămuriri a cauzelor care au condus la aceasta măsură a revocării din funcţie. A apreciat judecătorul fondului că nemotivarea actului trebuie privită dintr-o dublă perspectivă, respectiv a imposibilităţii identificării abaterii de la legislaţie care ar fi fost săvârşită de reclamant conform temeiului invocat în ordin, anume art. VIII lit. l) din contractul de management, şi respectiv aceea a încălcării dreptului la apărare al reclamantului care este garantat de Constituţie (art. 24) inclusiv în procedurile administrative.
Instanţa de control judiciar nu împărtăşeşte teza avansată de prima instanţă referitoare la nemotivarea actului administrativ, în jurisprudenţa sa regăsindu-se această abordare*, observând că actul administrativ individual contestat în speţă este motivat atât în fapt cât şi în drept.
Motivarea în drept este atinsă prin indicarea art. 1833 lit. l) şi art. 200 alin. (1) şi (3) din Legea nr. 95/2006 privind reforma în domeniul sănătăţii, cu modificările şi completările ulterioare, precum şi dispoziţiile art. VIII lit. l) din contractul de management modificat şi completat, încheiat între Ministerul Sănătăţii Publice şi reclamant. Conform acestui articol din contractul de management, acesta încetează prin „constatarea unor abateri de la legislaţia în vigoare de către organele de control şi instituţiile abilitate în condiţiile legii”(lit. l).
În fapt, măsura revocării este motivată în ordinul nr. 831/2009 prin trimiterea la adresa D.S.P. a Judeţului Mureş din 30 aprilie 2009 şi la adresa C.A.S. Mureş nr. 6625 din 24 aprilie 2009.
În cuprinsul adresei a D.S.P. Mureş se arată că managerul Spitalului Clinic de Urgenţă T.M. a refuzat semnarea contractului de furnizare servicii medicale spitaliceşti pentru anul 2009, refuz consemnat cu ocazia şedinţelor de negociere dintre C.A.S. Mureş şi Spital.
Apărările reclamantului legate de refuzul semnării contractului de furnizare servicii medicale spitaliceşti sunt arătate în notele scrise şi următoarele din dosarul de fond, fiind axate pe ideea că propunerea casei de asigurări era cu mult inferioară necesităţii Spitalului.
Aceste apărări s-au rezumat însă la această explicaţie, nefăcând obiectul preocupărilor reclamantului în demersul de a demonstra că actul administrativ atacat este nelegal, aşa cum se poate observa din probatoriul administrat şi pe cale de consecinţă nici obiectul vreunei verificări din partea instanţei.
Dreptul la apărare al reclamantului nu a fost nesocotit, în speţă nefiind vorba de o procedură administrativ-jurisdicţională, reclamantul având posibilitatea de a-şi organiza apărarea, de a demonta acuzaţiile aduse şi asimilate cazului de încetare a contractului de management prevăzut la art. VIII lit. l) din contract în procedura judiciară pornită în temeiul art. 1 şi art. 8 din Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ.
Faptul că actul de revocare din funcţia de manager este un act administrativ ce poate fi contestat pe calea contenciosului administrativ în baza Legii nr. 554/2004 este o problemă tranşată irevocabil prin Decizia din 2 noiembrie 2009 a Curţii de Apel T.M., secţia civilă, de muncă şi asigurări sociale, pentru minori şi familie, aşadar problema ridicată de al doilea recurent privind aplicabilitatea art. 7201 C. proc. civ. este neadecvată.
Cum alte motive de nelegalitate a actului administrativ nu au fost invocate şi cum abordarea instanţei de fond constând în nemotivarea actului administrativ nu are suport probator, concluzia care rezultă este aceea că acţiunea în anulare este neîntemeiată şi urmează a fi respinsă.
În acest context analiza capetelor de cerere accesorii, a incidenţei dispoziţiilor OUG nr. 69/2009 în ce priveşte reintegrarea în aceeaşi funcţie, nu mai este necesară.
Considerând că soluţia pronunţată de Curtea de Apel T.M. este afectată de motivul de nelegalitate prevăzut de art. 304 pct. 9 C. proc. civ., Înalta Curte va face aplicaţia art. 312 alin. (1) şi art. 312 alin. (3) teza I C. proc. civ., astfel că va admite recursul şi va modifica sentinţa în sensul respingerii acţiunii formulate de reclamant.
Văzând şi dispoziţiile art. 20 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 modificată şi completată
PENTRU ACESTE MOTIVE
ÎN NUMELE LEGII
DECIDE
Admite recursurile declarate de Ministerul Sănătăţii şi Spitalul Clinic Judeţean de Urgenţă T.M. împotriva sentinţei nr. 77 din 28 aprilie 2010 a Curţii de Apel T.M., secţia contencios administrativ şi fiscal.
Modifică sentinţa atacată în sensul că respinge acţiunea formulată de reclamantul B.O.M. ca neîntemeiată.
Irevocabilă.
Pronunţată, în şedinţă publică, astăzi 28 aprilie 2011.
| ← ICCJ. Decizia nr. 3088/2011. Contencios | ICCJ. Decizia nr. 3097/2011. Contencios. Despăgubire. Revizuire... → |
|---|
