ICCJ. Decizia nr. 3205/2011. Contencios. Anulare act administrativ. Recurs
| Comentarii |
|
ROMÂNIA
ÎNALTA CURTE DE CASAŢIE ŞI JUSTIŢIE
SECŢIA DE contencios ADMINISTRATIV ŞI FISCAL
Decizia nr. 3205/2011
Dosar nr. 604/59/2009
Şedinţa publică din 2 iunie 2011
Asupra recursului de faţă;
Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:
I. Circumstanţele cauzei.
1. Hotărârea instanţei de fond.
Prin sentinţa nr. 421 din 4 octombrie 2010 Curtea de Apel Timişoara, secţia de contencios, administrativ şi fiscal, a respins excepţia nulităţii raportului de expertiză, invocată de reclamanta M.C. şi a respins cererea acestei reclamante în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Sănătăţii având ca obiect anularea Ordinului Ministerului Sănătăţii Publice nr. 1590 din 20 noiembrie 2008, ca neîntemeiată.
2. Motivele de fapt şi de drept care au format convingerea instanţei:
Pentru a hotărî astfel prima instanţă a reţinut următoarele considerente:
M.C. a fost numită în funcţia de manager al Spitalului de Recuperare Neuropsihomotorie C.B. din D., jud. Arad, în acest sens reclamanta încheind cu pârâtul Ministerul Sănătăţii Publice contractul de management din 14 decembrie 2006, pentru o perioadă de 3 ani.
Prin Ordinul nr. 1590 din 20 noiembrie 2008 al Ministrului Sănătăţii Publice, s-a dispus revocarea doamnei M.C. din funcţia de manager al spitalului, începând cu data de 24 noiembrie 2008 pentru situaţia prevăzută la art. VIII lit. l) din contract, respectiv: „în cazul în care se constată abateri de la legislaţia în vigoare constatate de organele de control şi instituţiile abilitate în condiţiile legii.
Conform Ordinului nr. 1590 din 20 noiembrie 2008, pentru luarea măsurii revocării pârâta a avut în vedere raportul de control din 18 noiembrie 2008, art. 1833 lit. l) şi art. 200 alin. (1) şi (3) din Legea nr. 95/2006 privind reforma în domeniul sănătăţii, precum şi art. VIII lit. l) din contract.
2.1. Cu privire la excepţia nulităţii raportului de expertiză, invocată de reclamantă, prima instanţă a constatat că expertiza contabilă a fost încuviinţată prin încheierea din 15 decembrie 2009, având două obiective:
a) să se stabilească de către expert, pe baza conţinutului evidenţelor contabile ale Spitalului de Recuperare Neuropsihomotorie, C.B. din D., jud. Arad, dacă pe parcursul anului 2008 s-a efectuat o singură achiziţie publică care să depăşească echivalentul în RON al sumei de 10.000 euro la acea dată;
b) să se stabilească dacă pentru achiziţiile publice inferioare pragului de 10.000 euro efectuate de Spitalul de Recuperare Neuropsihomotorie C.B. din D. în anul 2008, există documente justificative prevăzute de art. 19 din OG nr. 34/2006 privind atribuirea contractelor de achiziţie publică, a contractelor de concesiune de lucrări publice şi a contractelor de concesiune de servicii, publicată în M. Of., Partea I, nr. 418/15.05.2006.
Instanţa a reţinut că această expertiză a fost încuviinţată având în vedere că unul din motivele revocării reclamantei din funcţia de manager al spitalului a fost acela – după cum rezultă din raportul de control din 18 noiembrie 2008 întocmit de Direcţia Control din cadrul Ministerului Sănătăţii Publice, – că reclamanta ar fi încălcat dispoziţiilor OUG nr. 34/2006 privind atribuirea contractelor de achiziţie publică, a contractelor de concesiune de lucrări publice şi a contractelor de concesiune de servicii.
Prin raportul de expertiză, s-a reţinut că din verificarea documentelor contabile a rezultat că autoritatea contractantă a efectuat două achiziţii publice care să depăşească echivalentul în aRON a 10.000 euro, respectiv achiziţia de carne şi produse din carne şi reparaţiile curente; pentru achiziţiile publice inferioare pragului de 10.000 euro efectuate în anul 2008 de Spitalul de Recuperare Neuropsihomotorie C.B. din D., există documentele justificative prevăzute de art. 19 din OUG nr. 34/2006, respectiv documente care atestă efectuarea cumpărării propriu zise, „dar nu există documente care să ateste respectarea principiilor nediscriminării, transparenţei şi eficienţei utilizării fondurilor publice atunci când s-au efectuat achiziţii publice directe” – aceasta fiind afirmaţia pe care reclamanta o consideră vătămătoare şi emisă cu nerespectarea obiectivelor stabilite de instanţă.
Examinând excepţia nulităţii parţiale a expertizei, instanţa a observat că răspunsul expertului a fost clar în sensul că există documentele justificative prevăzute de art. 19 din OUG nr. 34/2006 pentru achiziţiile publice inferioare pragului de 10.000 euro efectuate în anul 2008 de Spitalul de Recuperare Neuropsihomotorie C.B. din D., astfel că nu a putut să reţină susţinerea în sensul că expertul vrea să inducă ideea că nu există documente justificative pentru efectuarea tranzacţiilor în cauză.
Dimpotrivă, a stabilit Curtea, expertiza conchide clar că aceste documente justificative există, făcând însă o apreciere suplimentară în sensul că nu rezultă din aceste documente respectarea principiilor nediscriminării, transparenţei şi eficienţei utilizării fondurilor publice în aceste cazuri.
Sub acest aspect, având în vedere că expertului nu i s-a cerut să se pronunţe cu privire la respectarea de către Spitalul de Recuperare Neuropsihomotorie C.B. din D. a legislaţiei privind achiziţiile publice, ci cu privire la împrejurarea dacă pentru achiziţiile publice inferioare pragului de 10.000 euro efectuate în anul 2008 există documentele justificative prevăzute de art. 19 din OG nr. 34/2006, instanţa a constatat că expertul şi-a depăşit competenţele prin emiterea acestei judecăţi de valoare.
Pe de altă parte, Curtea a subliniat că interpretările expertului sunt relative, iar instanţa are posibilitatea de a le înlătura, astfel încât exprimarea de către expert a unei anumite opinii cu privire la nerespectarea de către reclamantă a unor dispoziţii legale nu are aptitudinea legală de a aduce o vătămare drepturilor procesuale ale reclamantei, care are posibilitatea de a combate argumentele expuse de expertul desemnat în cauză.
În acest sens, reţinând că afirmaţia expertului cu privire la respectarea dispoziţiilor legale referitoare la achiziţiile publice a fost emisă cu depăşirea competenţei acestuia, instanţa a stabilit că nu va ţine seama de această apreciere.
2.2. Cu privire la nulitatea constând în aceea că motivul pentru care a fost revocată din funcţie nu există în contractul de management din 14 decembrie 2006, instanţa a constatat că reclamanta M.C. a fost revocată în baza art. 1833 lit. l) şi art. 200 alin. (1) şi (3) din Legea nr. 95/ 2006 privind reforma în domeniul sănătăţii, precum şi art. VIII lit. l) din contractul de management din 14 decembrie 2006, încheiat între reclamantă şi Ministerul Sănătăţii.
Motivele revocării din funcţia de manager al spitalului sunt reglementate de Legea nr. 95/2006 privind reforma în domeniul sănătăţii, acestea fiind inserate în contractul de management încheiat între părţi în conformitate cu dispoziţiile din Legea nr. 95/2006.
Potrivit art. 1833 din Legea nr. 95/2006 aşa cum a fost modificată prin Legea nr. 264/2007:
„Contractul de management şi, respectiv, contractul de administrare încetează în următoarele situaţii:
a) la expirarea perioadei pentru care a fost încheiat;
b) la revocarea din funcţie a managerului, în cazul nerealizării indicatorilor de performanta ai managementului spitalului public, prevăzuţi în ordinul ministrului sănătăţii publice, timp de minimum un an, din motive imputabile acestuia, şi/sau în situaţia existentei unei culpe grave ca urmare a neîndeplinirii obligaţiilor managerului;
c) prin acordul de voinţa al părţilor semnatare;
d) la apariţia unei situaţii de incompatibilitate sau conflict de interese prevăzute de lege;
e) în cazul nerespectării termenului de înlăturare a motivelor de incompatibilitate ori de conflict de interese;
f) la decesul sau punerea sub interdicţie judecătoreasca a managerului;
g) în cazul insolvenţei, falimentului persoanei juridice, manager al spitalului;
h) la împlinirea vârstei de pensionare prevăzute de lege;
i) în cazul în care se constata abateri de la legislaţia în vigoare care pot constitui un risc iminent pentru sănătatea pacienţilor sau a salariaţilor;
j) în cazul neacceptării de către oricare dintre membrii comitetului director a oricărei forme de control efectuate de instituţiile abilitate în condiţiile legii;
k) în cazul refuzului colaborării cu organele de control desemnate de instituţiile abilitate în condiţiile legii;
l) în cazul în care se constată abateri de la legislaţia în vigoare constatate de organele de control şi instituţiile abilitate în condiţiile legii.".
Instanţa a reţinut că, începând cu data intrării în vigoare a acestei modificări legislative, respectiv din 30 iulie 2007, Legea nr. 95/2006 autoriza revocarea din funcţie a managerului de spital „în cazul în care se constată abateri de la legislaţia în vigoare constatate de organele de control şi instituţiile abilitate în condiţiile legii”.
Acest caz de revocare, a constatat instanţa, a fost introdus şi în contractul de management din 14 decembrie 2006, încheiat între reclamantă şi Ministerul Sănătăţii Publice, conform actului adiţional din 20 decembrie 2007 la contractul de management din 14 decembrie 2006.
Astfel, prin pct. 8 al actului adiţional nr. 1 din 20.12.2007 s-a modificat capitolul VIII din contractul de management nr. 3 din 14.12.2006 – care reglementa "încetarea contractului de management" – prin introducerea unor litere noi, printre care şi lit. l) care are următorul conţinut: „constatarea unor abateri de la legislaţia în vigoare de către organele de control şi instituţiile abilitate în condiţiile legii”.
2.3. Cu privire la motivul de nulitate constând în faptul că ordinul atacat a fost emis cu încălcarea prevederilor contractului de management din 14 decembrie 2006 şi a Legii nr. 95/2006, Curtea a constatat că reclamanta a fost revocată în baza art. 1833 lit. l) din Legea nr. 95/2006, precum şi a art. VIII lit. l) din contractul de management, respectiv ca urmare a constatării „unor abateri de la legislaţia în vigoare de către organele de control şi instituţiile abilitate în condiţiile legii", iar nu ca urmare a unei evaluări a activităţii managerului efectuată de o comisie a Ministerului Sănătăţii Publice.
Aşadar, a stabilit prima instanţă, revocarea dispusă prin Ordinul nr. 1590 din 20 noiembrie 2008 nu s-a întemeiat pe dispoziţiile art. IV lit. b.1), alin. (2) din contractul de management, invocate de M.C., ci pe dispoziţiile art. 1833 lit. l) din Legea nr. 95/2006, precum şi a art. VIII lit. l) din contractul de management.
Or, faptul că art. IV lit. b.1, alin. (2) din contractul de management nu prevede posibilitatea revocării managerului de spital decât la propunerea comisiei de evaluare nu poate fi considerat ca o interdicţie a revocării managerului în alte cazuri menţionate de alte dispoziţii legale, cum este cazul indicat de art. 1833 lit. l) din Legea nr. 95/2006, inserat şi în contractul de management semnat de părţi.
Sub acest aspect, instanţa a reţinut că art. IV lit. b.1, alin. (2) din contractul de management trebuie interpretat în raport cu celelalte reglementări cuprinse în contractul de management şi în actul normativ care îl guvernează, respectiv Legea nr. 95/2006, în conformitate cu principiul prevăzut de art. 982 C. civ., potrivit căruia „toate clauzele convenţiilor se interpretează unele prin altele, dându-se fiecărei înţelesul ce rezultă din actul întreg” – regulă de interpretare acceptată unanim ca fiind aplicabilă şi în privinţa interpretării actelor normative.
De aceea, în condiţiile în care art. 1833 lit. l) din Legea nr. 95/2006 – inserat şi în contractul de management semnat de părţi – prevede posibilitatea revocării managerului de spital ca urmare a constatării „unor abateri de la legislaţia în vigoare de către organele de control şi instituţiile abilitate în condiţiile legii", prima instanţă a constatat că revocarea reclamantei din funcţia de manager de spital este admisibilă şi în cazul menţionat mai sus, iar nu numai la propunerea comisiei de evaluare.
2.4. Cu privire la motivele de nulitate referitoare la constatările din raportul de control din 18 noiembrie 2008:
Instanţa a reţinut că la baza emiterii ordinului de revocare a reclamantei din funcţia de manager au stat constatările din raportul de control din 18 noiembrie 2008 emis de Direcţia Control din cadrul Ministerului Sănătăţii Publice.
Astfel, Ordinul nr. 1590 din 20 noiembrie 2008 al Ministrului Sănătăţii Publice, a reţinut ca motiv de revocare a reclamantei constatarea unor abateri de la legislaţia în vigoare, raportat la dispoziţiile art. 1833 lit. l) din Legea nr. 95/2006, care permit revocarea managerului de spital în această ipoteză.
M.C. a contestat însă temeinicia constatărilor din raportul de control din 18 noiembrie 2008, astfel încât instanţa a procedat la analizarea temeinică a acestor constatări, în condiţiile în care revocarea reclamantei din funcţia de manager al spitalului nu poate avea caracter legal decât dacă se reţine existenţa acestor abateri de la legalitate.
Curtea a apreciat ca abateri disciplinare de la legislaţia în vigoare, astfel cum impun dispoziţiile art. 1833 lit. l) din Legea nr. 95/2006, următoarele fapte:
- neîntocmirea planului de achiziţii publice şi atribuirea directă a unor contracte cu nerespectarea procedurilor prevăzute de OG nr. 34/ 2006.
- neîntocmirea Planului de dezvoltare al spitalului şi Planului de formare şi perfecţionare a personalului;
- neîntocmirea organigramei spitalului şi omisiunea înfiinţării comisiilor prevăzute în contractul de management, cap. IV, A.2.4.
Având în vedere că instanţa a constatat că raportul de control – raport ce a stat la baza emiterii Ordinului nr. 1590 din 20 noiembrie 2008 al Ministrului Sănătăţii Publice, a cărui anulare se solicită – a evidenţiat mai multe abateri de la legislaţia în vigoare în exercitarea activităţii managerului M. s-a apreciat că Ordinul nr. 1590 din 20 noiembrie 2008 al Ministrului Sănătăţii Publice a fost emis cu respectarea dispoziţiilor legale, legalitatea lui nefiind afectată de faptul că, o parte din constatările comisiei de control au fost apreciate ca nefondate de instanţă.
În această privinţă, instanţa a constatat că art. 1833 lit. l) din Legea nr. 95/2006 nu face nici o precizare privind un număr minim al abaterilor constate de organele de control şi nici cu privire la gravitatea acestora.
Pe de altă parte, chiar admiţând existenţa unor nelegalităţi grave ca o condiţie a revocării din funcţia de manager – plecând de la principiul proporţionalităţii acestei sancţiuni cu faptele imputate, instanţa a apreciat că abaterile de la legalitate, constatate ca întemeiate de instanţă sunt suficient de grave pentru a justifica aplicarea măsurii revocării.
În această privinţă, Curtea a subliniat că neîntocmirea planului de achiziţii publice şi atribuirea directă a unor contracte cu nerespectarea procedurilor legale a creat premisele înregistrării unor pagube în patrimoniul unităţii spitaliceşti prin omisiunea menţionării criteriilor obiective de atribuire a unor contracte de achiziţii publice ce au grevat o parte însemnată a sumelor alocate spitalului. Chiar dacă nu se poate reţine existenţa unei pagube pricinuite spitalului, instanţa a considerat că această imposibilitate de datorează tocmai omisiunii reclamantei de a evidenţia care au fost acele criterii pe baza cărora a ales să achiziţioneze o serie de produse de la anumiţi operatori economici.
Curtea a reţinut, de asemenea, că neîntocmirea organigramei spitalului şi omisiunea înfiinţării comisiilor prevăzute în Contractul de management nu a fost justificată sub nicio formă de reclamantă şi că aceste comisii vizau activităţi importante ale spitalului al cărui manager a fost M.C. Instanţa a subliniat gravitatea omisiunii înfiinţării comisiei de analiză a decesului, în contextul posibilităţii intervenirii unor asemenea evenimente în mod curent în activitatea de furnizare a serviciilor medicale intra-spitaliceşti. În contextul obligativităţii Statului Român de a respecta dreptul la viaţă – conform art. 2 din Convenţia Europeană a Drepturilor Omului – s-a apreciat că acest text convenţional impune şi o investigaţie amănunţită a cauzelor deceselor, independent de cauza acestora şi indiferent dacă acestea sunt datorate sau nu unor acţiuni caracterizate drept infracţiuni.
3. Recursul formulat de reclamanta M.C. împotriva sentinţei nr. 421 din 4 octombrie 2010 a Curţii de Apel Timişoara, secţia de contencios administrativ şi fiscal.
Motivele de recurs sunt întemeiate pe dispoziţiile art. 304 pct. 8, 9, art. 3041 C. proc. civ.
3.1. Aprecierea instanţei de fond este subiectivă, gravitatea unor fapte urmând să fie demonstrată şi susţinută de existenţa unor circumstanţe agravante cum ar fi existenţa unui prejudiciu moral sau material; existenţa de antecedente reţinute în sarcina recurentei în calitate de manager al unei unităţi sanitare; existenţa unei atitudini necooperante cu organele de control, etc.
3.2. Instanţa de fond avea obligaţia să ia în considerare anumite fapte existente:
- dintr-un număr de 17 acuzaţii, au fost respinse chiar de către instanţă, 14 acuzaţii;
- nu a fost creat un prejudiciu moral sau material;
- raportul de expertiză a stabilit că a existat o achiziţie ce depăşea pragul valoric de 10.000 euro şi nu două mii, aşa cum a reţinut instanţa. În ceea ce priveşte achiziţia de carne, dacă se deduce T.V.A.-ul se obţine suma de 8.700 euro, sub pragul de 10.000 euro;
- „planul anual de dezvoltare a spitalului” nu este reglementat de niciun act normativ, fiind o atribuţie de management inclusă în Legea nr. 95/2006 şi în contractul de management;
- „Planul anual de formare profesională” a fost elaborat în conformitate cu dispoziţiile art. 190 C. muncii, doar pe anul 2007, nemaifiind necesară elaborarea şi aplicarea unui plan şi pentru anul 2008;
- lipsa organigramei şi neînfiinţarea unor comisii nu sunt încălcări legislative, ci doar neîndeplinirea unor atribuţii din contractul de management;
- persoanele din comitetul director nu au fost audiate, deşi multe dintre sarcinile neîndeplinite le reveneau prin contractul de administrare;
- încălcările legislative nu sunt atât de grave încât să conducă la revocarea din funcţie.
4. Apărările formulate de intimatul-pârât Ministerul Sănătăţii.
Prin întâmpinare, se solicită respingerea recursului ca nefondat, deoarece chiar recurenta a admis existenţa unor abateri de la legislaţia în vigoare, suficiente pentru măsura luată de Ministerul Sănătăţii.
II. Considerentele instanţei de recurs.
1. Recursul este nefondat.
1.1. În ceea ce priveşte motivele de recurs întemeiate pe dispoziţiile art. 304 pct. 8 şi 9 C. proc. civ., se constată că nu au fost dezvoltate, iar indicarea lor a fost pur formală.
1.2. Din acest motiv, va fi analizată sentinţa recurată din perspectiva prevederilor art. 3041 C. proc. civ., în limita motivelor indicate de recurentă.
1.3. Revocarea recurentei-reclamante din calitatea de manager de spital s-a făcut în temeiul Legii nr. 95/2000 şi a contractului de management, ca urmare a constatării unor abateri de la legislaţia în vigoare”.
Prevederile sus menţionate lasă la aprecierea organului de control şi, ulterior, a instanţei de judecată, aprecierea asupra gravităţii acestor abateri.
1.4. Aprecierea instanţei de fond nu este subiectivă şi nu este condiţionată de existenţa unui prejudiciu, antecedentele recurentei sau atitudinea necooperantă a celui cercetat, deoarece legea nu impune luarea în considerare a unor circumstanţe agravante sau atenuante.
1.5. Aprecierea se face în funcţie de încălcarea normelor legale, a caracterului imperativ sau dispozitiv al acestora.
1.6. Nu este permisă apărarea cu privire la neîntocmirea Planului de formare profesională anuală, în sensul că nu s-a mai considerat a fi necesară elaborarea pe anul 2008, faţă de existenţa planului pe anul 2007, deşi legea obligă la întocmirea anuală a unui astfel de plan.
1.7. Întocmirea planului anual de dezvoltare a spitalului este o atribuţie înscrisă în Legea nr. 95/2006 şi în contractul de management, astfel cum recunoaşte şi recurenta, aşa încât neîntocmirea acestuia conduce la existenţa unei abateri de la legislaţia în vigoare.
1.8. Modalitatea recurentei de a calcula valoarea achiziţiei peste 10.000 de euro, fără includerea T.V.A.-ului, este contrară legii, fapt constatat şi de concluziile raportului de expertiză întocmit în dosar.
1.9. Lipsa organigramei şi neînfiinţarea unor comisii au condus la neîndeplinirea unor atribuţii din contractul de management şi, implicit, a unor prevederi legale, în baza cărora contractul a fost încheiat.
1.10. Toate aceste aspecte sunt suficiente pentru ca activitatea recurentei să fie apreciată ca încălcând legislaţia în vigoare.
Chiar dacă recurenta apreciază că încălcările nu sunt grave, acestea sunt suficiente pentru a se constata a fi îndeplinite criteriile de revocare din calitatea de manager, cuprinse în Legea nr. 95/2006 şi în contract.
2. Faţă de acestea, în drept, nefiind întrunite motivele de recurs, în temeiul art. 312 alin. (1) teza a II-a C. proc. civ. şi art. 20 alin. (3) din Legea nr. 554/2004, modificată şi completată, recursul va fi respins ca nefondat.
PENTRU ACESTE MOTIVE
ÎN NUMELE LEGII
DECIDE
Respinge recursul declarat de M.C. împotriva sentinţei nr. 421 din 4 octombrie 2010 a Curţii de Apel Timişoara, secţia de contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.
Irevocabilă.
Pronunţată în şedinţă publică, astăzi 2 iunie 2011.
| ← ICCJ. Decizia nr. 3189/2011. Contencios. Refuz acordare... | ICCJ. Decizia nr. 3206/2011. Contencios. Obligare emitere act... → |
|---|
