ICCJ. Decizia nr. 3573/2011. Contencios. Excepţie nelegalitate act administrativ. Recurs
| Comentarii |
|
ROMÂNIA
ÎNALTA CURTE DE CASAŢIE ŞI JUSTIŢIE
SECŢIA DE contencios ADMINISTRATIV ŞI FISCAL
Decizia nr. 3573/2011
Dosar nr. 962/42/2010
Şedinţa publică de la 21 iunie 2011
Asupra recursurilor de faţă;
Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:
I. Instanţa de fond
1. Acţiunea reclamantului
Prin cererea de chemare în judecată înregistrată pe rolul Judecătoriei Ploieşti la nr. 5484/281/2008, reclamantul N.O. a solicitat în contradictoriu cu pârâta S.M., ca instanţa să pronunţe o hotărâre care să ţină loc de act autentic de vânzare-cumpărare, având ca obiect un teren în suprafaţă de 2816 mp, situat în extravilanul comunei Bărcăneşti.
La termenul de judecată din data de 03 septembrie 2010, reclamantul a invocat excepţia de nelegalitate a Hotărârii Guvernului nr. 237/2002 şi a Protocolului nr. 12883 din 15 mai 2002, a solicitat suspendarea judecării cauzei şi sesizarea Curţii de Apel Ploieşti, arătând că potrivit actelor administrative a căror nelegalitate o invocă, terenul cumpărat de la pârâta S.M. şi care face obiectul prezentului dosar, aparţine domeniului public al Municipiului Ploieşti.
Prin încheierea de şedinţă din 10 septembrie 2010, Judecătoria Ploieşti a admis cererea de sesizare a Curţii de Apel Ploieşti, secţia comercială şi de contencios administrativ şi fiscal şi a dispus înaintarea cauzei la această instanţă, spre competentă soluţionare a excepţiei de nelegalitate cu care a fost sesizată.
În motivarea excepţiei de nelegalitate reclamantul a redat situaţia de fapt,arătând că la data de 28 august 1998, pentru suprafaţa de 5000 mp teren a încheiat cu S.M. contractul de vânzare cumpărare pentru suprafaţa de teren de 2184 mp şi antecontractul de vânzare cumpărare pentru suprafaţa de 2816 mp, la notarul public F.M.
Reclamantul a arătat că potrivit adresei din 26 august 2010 eliberată de către Direcţia Evidenţă şi Valorificare Patrimoniu din cadrul Primăriei Ploieşti, suprafaţa de teren de 2816 mp a fost inserată în tarlaua 38, care, conform H.G. nr. 237 din 13 martie 2002, a trecut în domeniul public al Municipiului Ploieşti.
2. Apărările pârâtului
Prin întâmpinarea formulată, pârâtul Guvernul României a solicitat respingerea excepţiei de nelegalitate, susţinând că se impune înlăturarea aplicării dispoziţiilor art. 4 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, întrucât temeiul de drept al acţiunii îl reprezintă art. 1 din Legea nr. 29/1990 a contenciosului administrativ, abrogată prin intrarea în vigoare a Legii nr. 554/2004.
Pârâtul a mai susţinut faptul că deşi Curtea Constituţională a reţinut că prevederile art. 4 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 sunt constituţionale, aceste dispoziţii permit cenzurarea fără limită în timp, pe calea incidentală a excepţiei de nelegalitate, a actelor administrative unilaterale cu caracter individual emise anterior intrării în vigoare a Legii nr. 554/2004 şi, pe cale de consecinţă, contravin dreptului la un proces echitabil, consacrat de art. 6 din Convenţia Europeană a Drepturilor Omului şi în practica C.E.D.O., precum şi de art. 47 din Carta Drepturilor Fundamentale a Uniunii Europene, prin prisma atingerii aduse principiului securităţii şi a dreptului la justiţie garantat de art. 6 din Convenţie, precum şi practicii Curţii de Justiţie de la Luxemburg.
Totodată, instituţia pârâtă a solicitat, în situaţia în care instanţa va examina actul administrativ contestat pe calea excepţiei de nelegalitate, să se constate că au fost respectate, în procedura de elaborare a acestuia, dispoziţiile Hotărârii Guvernului nr. 555/2001 pentru aprobarea Regulamentului privind procedurile pentru supunerea proiectelor de acte normative spre adoptare Guvernului (în vigoare la data adoptării H.G. nr. 237/2002, în prezent abrogată), proiectul actului administrativ fiind avizat de către autorităţile publice interesate în aplicarea acestuia şi de către Ministerul Justiţiei.
Pârâtul a mai arătat că Hipodromul Ploieşti va fi mai bine organizat şi administrat de către autoritatea publică locală, potrivit destinaţiei sale şi în interesul comunităţii locale, întrucât, faţă de starea avansată de degradare în care se află, Consiliul Local al Municipiului Ploieşti dispune de fonduri din bugetul local pentru a suporta cheltuielile de reparaţii, modernizare şi întreţinere.
3. Soluţia instanţei de fond
Prin sentinţa nr. 20 din 20 ianuarie 2011, Curtea de Apel Ploieşti, secţia comercială, de contencios administrativ şi fiscal, a respins excepţia tardivităţii invocată de pârâtul Consiliul Local Ploieşti,dar a admis excepţia de nelegalitate a H.G. nr. 237/2002 şi a Protocolului nr. 12883 din 15 mai 2002, invocată de reclamantul N.O., în contradictoriu cu pârâţii S.G., S.B., Guvernul României, Municipiul Ploieşti prin Primar, Consiliul Local Ploieşti, Agenţia Domeniilor Statului Bucureşti, Prefectura Judeţului Prahova şi Consiliul Judeţean Prahova şi a constatat nelegalitatea Hotărârii Guvernului României nr. 237 din 13 martie 2002 privind transmiterea imobilului Hipodromul Ploieşti din proprietatea privată a statului şi din administrarea Societăţii Naţionale C.R. SA în proprietatea publică a statului şi din proprietatea publică a statului în proprietatea publică a Municipiului Ploieşti şi în administrarea Consiliului Local al Municipiului Ploieşti, anexa 2, punctul 29, în ceea ce priveşte tarlaua 38, parcela 531, pentru suprafaţa de 2.816 m.p.
Pentru a pronunţa aceasta soluţie, instanţa de fond a reţinut, în esenţă, următoarele:
În ceea ce priveşte excepţia de tardivitate invocată, Curtea, analizând dispoziţiile art. 4 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, a apreciat că se impune a fi respinsă, reţinând că legea nu reglementează un termen imperativ pentru invocarea excepţiei de nelegalitate şi a înlăturat apărarea pârâtului Guvernul României, potrivit căreia actul administrativ contestat este emis anterior intrării în vigoare a Legii nr. 554/2004, considerând că instanţa este chemată să verifice legalitatea actelor administrative contestate pe această cale, ceea ce presupune cenzurarea acestora prin raportarea la dispoziţiile legii.
Instanţa de fond a înlăturat şi criticile referitoare la încălcarea principiului neretroactivităţii legii civile şi al stabilităţii raporturilor juridice, reţinând poziţia Curţii Constituţionale potrivit căreia posibilitatea invocării excepţiei de nelegalitate a unui act administrativ cu caracter individual oricând, fără limită în timp, nu este neconstituţională, iar contestarea pe cale incidentală a legalităţii, indiferent de data la care a fost emis actul administrativ, se justifică prin necesitatea exercitării unui control de legalitate fără de care soluţia pronunţată de instanţă riscă să fie fondată pe un act ilegal.
Tot cu referire la necesitatea asigurării stabilităţii raporturilor juridice, prima instanţă a redat argumentele Curţii Constituţionale, conform cărora prevederile art. 4 din Legea nr. 554/2004 nu au caracter retroactiv, întrucât, deşi excepţia de nelegalitate poate fi invocată şi în ceea ce priveşte actele administrative emise anterior intrării în vigoare a legii amintite, totuşi legalitatea acestora se examinează în funcţie de condiţiile de validitate prevăzute de reglementările cuprinse în actele normative care erau în vigoare la momentul emiterii actului contestat, iar nu prin raportare la Legea nr. 554/2004.
Cu privire la exigenţa impusă de art. 6 din Convenţie, instanţa de fond a avut în vedere opinia Curţii Constituţionale, în sensul că instanţa de contencios administrativ trebuie să se pronunţe cu celeritate asupra legalităţii actului administrativ contestat, tocmai pentru a asigura respectarea cerinţei soluţionării într-un termen rezonabil a procesului în cadrul căruia a fost ridicată.
În privinţa practicii C.J.C.E invocată de pârât, Curtea a reţinut că, în speţă, nu se regăseşte ipoteza avută în vedere în aceste cauze, cât timp reclamantul a invocat excepţia de nelegalitate cu respectarea termenului prevăzut de art. 11 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, formulând plângerea prealabilă la data de 23 septembrie 2010, în termen de 30 de zile de la data luării la cunoştinţă de hotărârea în litigiu.
Analizând motivele de nelegalitate invocate de reclamant, Curtea de Apel a reţinut că reclamantul N.O. a încheiat, în calitate de cumpărător, antecontractul de vânzare-cumpărare, în formă autentică, având ca obiect terenul arabil în suprafaţă de 2.816 mp, situat în extravilanul comunei Bărcăneşti, judeţul Prahova, cu vânzătoarea S.M., teren aflat în posesia vânzătoarei, potrivit adeverinţei eliberată de Comisia comunei Bărcăneşti de aplicare a Legii fondului funciar şi a procesului-verbal de punere în posesie din 25 ianuarie 1994.
Judecătorul fondului a mai reţinut că vânzătoarea nu şi-a executat obligaţiile asumate prin convenţie, iar cumpărătorul a solicitat, în temeiul art. 111 C. proc. civ., pronunţarea unei hotărâri care să ţină loc de act autentic de vânzare-cumpărare a terenului, acţiune în cadrul căreia a invocat nelegalitatea hotărârii prin care terenul în litigiu a fost trecut în domeniul public al Municipiului Ploieşti.
Prima instanţă a constatat că prin H.G. nr. 237/2002, Hipodromul Ploieşti a fost transmis din proprietatea privată a statului şi din administrarea Societăţii Naţionale C.R. SA în proprietatea publică a statului şi din proprietatea publică a statului în proprietatea publică a Municipiului Ploieşti şi în administrarea Consiliului local al Municipiului Ploieşti, imobil din care face parte şi tarlaua 38, parcela 531, conform punctului 29 din anexa nr. 2, respectiv suprafaţa de 29,19 ha teren arabil.
Examinând cadrul legal incident în cauza dedusă judecăţii, Curtea a apreciat că actul administrativ a cărui nelegalitate a fost invocată de reclamant a fost adoptat cu încălcarea prevederilor art. 1, art. 3 alin. (1) şi (4) şi art. 7 alin. (1) lit. e) şi ale pct. III din anexa la Legea nr. 213/1998 privind proprietatea publică şi regimul juridic al acesteia, constatând că trecerea terenului din domeniul privat al statului în domeniul public nu a fost justificată de un interes public, iar absenţa unei juste şi prealabile despăgubiri a determinat vătămarea dreptului de proprietate al vânzătoarei S.M. asupra terenului în litigiu.
Pe de altă parte, instanţa de fond, raportându-se şi la concluziile raportului de expertiză efectuat în cauză, a considerat că nu s-a făcut dovada existenţei unor construcţii sau dotări care să necesite lucrări de reabilitare şi modernizare, necesare funcţionării hipodromului, astfel cum a susţinut instituţia pârâtă.
II. Instanţa de recurs
1. Criticile pârâţilor
Împotriva sentinţei nr. 20 din 20 ianuarie 2011 a Curţii de Apel Ploieşti, secţia comercială, de contencios administrativ şi fiscal au declarat recurs atât Guvernul României, cât şi Consiliul Local Ploieşti şi Municipiul Ploieşti prin Primar, care au criticat-o pentru nelegalitate şi netemeinicie, invocând dispoziţiile art. 304 pct. 9 şi art. 3041 C. proc. civ.
Recurenţii au susţinut că instanţa a respins în mod greşit excepţia tardivităţii invocării excepţiei de nelegalitate.
S-a mai arătat că şi pe fond soluţia este greşită, deoarece contravine principiilor comunitare ale securităţii raporturilor juridice şi protecţiei încrederii legitime, încălcându-se şi dreptul la un proces echitabil consacrat de art. 6 C.E.D.O. dar şi practica Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie – secţia de contencios administrativ şi fiscal, care din 2006 în mod constant a stabilit prin deciziile pronunţate în acest domeniu că nu pot fi cenzurate, pe calea excepţiei de nelegalitate, actele administrative unilaterale cu caracter individual emise anterior intrării în vigoare a Legii nr. 554/2004, în acest sens pronunţându-se Plenul secţiei de contencios administrativ şi fiscal al Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie în şedinţa din 26 mai 2008, în aplicarea art. 20 alin. (2) şi 148 alin. (2) din Constituţie.
Recurenţii au învederat că actul normativ contestat s-a adoptat de executiv, aşa cum rezultă din Nota de fundamentare care a însoţit proiectul actului administrativ, prin însuşirea proiectului iniţiat de Ministerul Administraţiei Publice, cu respectarea H.G. nr. 555/2001 pentru aprobarea Regulamentului privind procedurile pentru supunerea spre adoptare, de către Guvern, a proiectelor de acte normative, proiectul actului administrativ fiind avizat de autorităţile publice interesate în aplicarea acestuia şi pentru legalitate, de către Ministerul Justiţiei.
Recurenţii au prezentat situaţia de fapt şi succesiunea operaţiunilor care au condus la adoptarea H.G. nr. 237/2002, arătând că în baza H.G. nr. 996/1999 Hipodromul Ploieşti a trecut din proprietatea publică în proprietatea privată a statului şi în administrarea societăţii naţionale C.R. SA, terenurile deţinute de Hipodrom fiind preluate de către Consiliul Local Ploieşti prin Protocolul din 15 mai 2002.
În anul 2002 s-a constatat că lucrările şi construcţiile existente pe terenul de 390,92 ha. aparţinând Hipodromului Ploieşti se aflau într-o stare avansată de degradare, fiind necesare lucrări de reabilitare şi modernizare, pentru care Consiliul Local Ploieşti dispunea la acea dată de fondurile necesare suportării contravalorii reparaţiilor, modernizărilor şi lucrărilor de întreţinere.
Recurenţii au concluzionat că în aceste împrejurări Consiliul Local Ploieşti a adoptat Hotărârile nr. 44/200 şi 197/2001 pentru preluarea Hipodromului Ploieşti în proprietatea şi administrarea municipiului Ploieşti, acte administrative ce au stat la baza adoptării H.G. nr. 237/2002, solicitându-se admiterea recursurilor şi respingerea excepţiei de nelegalitate ca tardivă, iar în subsidiar ca nefondată.
Apărările intimaţilor
Intimaţii S.G. şi N.O., prin concluziile scrise depuse la dosar au solicitat respingerea recursurilor ca nefondate, arătând că este temeinică şi legală soluţia de admitere a excepţiei de nelegalitate a H.G. nr. 237/2002 şi Protocolului nr. 12983 din 15 mai 2002, care face posibilă restituirea terenului preluat abuziv de la vânzătoarea S.M. (în prezent decedată), situat în tarlaua 38, parcela 531.
Considerentele Înaltei Curţi asupra recursurilor
Analizând sentinţa criticată prin prisma motivelor de recurs, ţinând cont de actele şi lucrările dosarului, precum şi de dispoziţiile legale incidente, Înalta Curte constată că este afectată legalitatea şi temeinicia acesteia, după cum se va arăta în continuare.
Prima critică ce vizează soluţionarea pretins greşită a excepţiei tardivităţii invocării excepţiei de nelegalitate este nefondată, întrucât, aşa cum corect a stabilit prima instanţă, potrivit disp. art. 4 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 legalitatea unui act administrativ unilateral cu caracter individual poate fi cercetată oricând într-un proces, indiferent de data emiterii acestuia.
Celelalte motive de recurs sunt însă fondate. Astfel actele administrative a căror nelegalitate au invocat-o intimaţii reclamanţi, respectiv H.G. nr. 237/2002 privind transmiterea imobilului Hipodromul Ploieşti din proprietatea privată a statului şi din administrarea Societăţii Naţionale C.R. SA în proprietatea publică a statului şi din aceasta în proprietatea publică a municipiului Ploieşti şi în administrarea Consiliului Local Ploieşti, precum şi Protocolul privind predarea-primirea terenurilor cu destinaţie agricolă ce aparţin Hipodromului Ploieşti, înregistrat sub nr. 12883 din 15 mai 2002, sunt acte administrative individuale, întrucât se adresează unor autorităţi determinate, dispoziţiile acestora neavând caracter general şi impersonal, împrejurare necontestată de niciuna din părţile din proces.
Datele emiterii acestor acte administrative – 26 martie 2002 pentru H.G. nr. 237/2002, care a fost publicată la această dată în M.O. nr. 204 şi 15 mai 2002, când s-a încheiat Protocolul înregistrat sub nr. 12883, sunt anterioare intrării în vigoare a Legii nr. 554/2004.
Cu privire la dispoziţiile art. 4 alin. (1), din Legea nr. 554/2004 cu modificările ulterioare, respectiv a dispoziţiilor art. II alin. (2) teza finală din Legea nr. 252/2007, reprezentând temeiul de drept al invocării excepţiei de nelegalitate, trebuie precizat însă că judecătorului naţional îi revine rolul de a aprecia, pe de o parte, în sensul art. 20 alin. (2) din Constituţie, republicată, cu privire la eventuala prioritate a tratatelor privitoare la drepturile fundamentale ale omului la care România este parte (cum este cazul Convenţiei Europene), iar pe de altă parte, în sensul art. 148 alin. (2) din Constituţie, republicată, cu privire la compatibilitatea şi concordanţa normelor din dreptul intern cu reglementările şi jurisprudenţa comunitară.
În acest sens, judecătorul naţional, în calitate de prim judecător al Convenţiei Europene a Drepturilor Omului, are obligaţia de a „asigura efectul deplin al normelor acesteia (Convenţiei), asigurându-i preeminenţa faţă de orice altă prevedere contrară din legislaţia naţională, fără să fie nevoie să aştepte abrogarea acesteia de către legiuitor (C.E.D.O., hotărârea din 26 aprilie 2007, cauza Dumitru Popescu împotriva României (nr. 2) (Cererea nr. 71525/01, &103, în M. Of. nr. 830 din 5 decembrie 2007).
Curtea de Justiţie de la Luxemburg, cu privire la rolul ce revine judecătorului naţional, în calitate de prim judecător comunitar, a reţinut şi ea că „este de competenţa instanţei naţionale să asigure pe deplin aplicarea dreptului comunitar, îndepărtând sau interpretând, în măsura necesară, un act normativ naţional precum legea generală, privind dreptul administrativ, care i s-ar putea opune. Instanţa naţională poate pune în aplicare principiile comunitare ale securităţii juridice şi protecţiei încrederii legitime în aprecierea comportamentului atât al beneficiarilor fondurilor pierdute, cât şi al autorităţilor administrative, cu condiţia ca interesul Comunităţii să fie pe deplin luat în considerare” (Hotărârea din 13 martie 2008, cauzele conexate C-383/06 şi C – 385/06).
Raportându-se aşadar la Convenţia Europeană a Drepturilor Omului, la practica C.E.D.O. (blocul de convenţionalitate) precum şi la reglementările comunitare şi jurisprudenţa Curţii de Justiţie de la Luxemburg, Înalta Curte va înlătura dispoziţiile din Legea contenciosului administrativ, cu modificările şi completările ulterioare care permit cenzurarea fără limită în timp, pe calea incidentală a excepţiei de nelegalitate, a actelor administrative unilaterale cu caracter individual emise anterior intrării în vigoare a Legii nr. 554/2004, reţinând că aceste dispoziţii contravin unor principii fundamentale convenţionale şi comunitare, a căror respectare asigură exerciţiul real al drepturilor fundamentale ale omului.
În măsura în care permit cenzurarea legalităţii actelor administrative cu caracter individual emise anterior intrării în vigoare a Legii nr. 554/2004, dispoziţiile menţionate anterior din Legea contenciosului administrativ, încalcă astfel dreptul la un proces echitabil consacrat de art. 6 din Convenţia europeană a Drepturilor Omului şi în practica C.E.D.O., precum şi art. 47 din Carta drepturilor fundamentale a Uniunii Europene, prin prisma atingerii aduse „principiului securităţii juridice, care se regăseşte în totalitatea articolelor Convenţiei, constituind unul din elementele fundamentale ale statului de drept” (C.E.D.O., Hotărârea din 6 decembrie 2007, Beian contra României, & 39).
C.E.D.O. a reţinut că posibilitatea de anula fără limită în timp o hotărâre judecătorească irevocabilă, reprezintă o încălcare a principiului securităţii raporturilor juridice (C.E.D.O., Hotărârea din 28 octombrie 1999 în cauza Brumărescu împotriva României, & 62, în M. Of. nr. 414 din 31 august 2000), în opinia separată la această hotărâre precizându-se că „posibilitatea de a se anula, fără limită în timp, o hotărâre definitivă, obligatorie şi executată…. trebuie considerată ca o înfrângere a dreptului la justiţie”, garantat de art. 6 din Convenţie.
Actul administrativ necontestat prin mijloacele prevăzute de legislaţia anterioară intrării în vigoare a Legii nr. 554/2004 este similar, în privinţa efectelor produse, cu o hotărâre judecătorească irevocabilă.
Jurisprudenţa Curţii de Justiţie de la Luxemburg este constantă şi unitară, în ceea ce priveşte posibilitatea de invocare a excepţiei de nelegalitate cu privire la actele instituţiilor comunitare, în sensul că, atunci când partea îndreptăţită să formuleze o acţiune în anulare împotriva unui act comunitar depăşeşte termenul limită pentru introducerea acestei acţiuni, trebuie să accepte faptul că i se va opune caracterul definitiv al actului respectiv şi nu va mai putea solicita în instanţă controlul de legalitate al acelui act, nici chiar pe calea incidentală a excepţiei de nelegalitate (Hotărârea din 30 ianuarie 1997, Wiljo (C-178/1995 punctul 15 şi următoarele), Hotărârea din 15 februarie 2001, Nechi Europe (C-239/1999, punctul 28 şi următoarele), Hotărârea din 23 februarie 2006, Artzeni şi alţii (C-346/03 şi C-529/03 punctele 30 şi următoarele) etc.
Ca o consecinţă a celor expuse, în aplicarea art. 20 alin. (2) şi art. 148 alin. (2) din Constituţie, republicată, prin raportare la principiile amintite mai sus, la Convenţia Europeană a Drepturilor Omului şi la Carta drepturilor fundamentale a Uniunii Europene, precum şi la jurisprudenţa C.E.D.O. şi a Curţii de Justiţie de la Luxemburg, Înalta Curte va înlătura în speţă aplicarea dispoziţiilor art. 4 alin. (1), din Legea nr. 554/2004 astfel cum a fost modificat prin Legea nr. 262/2007 şi ale art. II alin. (2) teza finală din Legea nr. 262/2006, cu privire la actule administrative unilaterale cu caracter individual, emise anterior intrării în vigoare a Legii nr. 554/2004 - H.G. nr. 237/2002 şi Protocolul 12883 din 15 mai 2002 a căror legalitate se contestă pe calea excepţiei de nelegalitate.
Pentru toate aceste considerente, în temeiul art. 304 pct. 9 C. proc. civ., coroborat cu art. 20 din Legea 554/2004, Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie va admite recursurile pârâţilor şi va modifica sentinţa atacată, în sensul că va respinge excepţia de nelegalitate privind H.G. nr. 237/2002 şi Protocolul nr. 12883 din 15 mai 2002.
PENTRU ACESTE MOTIVE
ÎN NUMELE LEGII
DECIDE
Admite recursurile declarate de Guvernul României şi de Consiliul Local Ploieşti şi Municipiul Ploieşti prin Primar împotriva sentinţei nr. 20 din 20 ianuarie 2011 a Curţii de Apel Ploieşti, secţia comercială, de contencios administrativ şi fiscal.
Modifică sentinţa atacată în sensul că respinge excepţia de nelegalitate invocată.
Irevocabilă.
Pronunţată în şedinţă publică, astăzi 21 iunie 2011.
| ← ICCJ. Decizia nr. 3571/2011. Contencios. Suspendare executare... | ICCJ. Decizia nr. 358/2011. Contencios. Excepţie nelegalitate... → |
|---|
