ICCJ. Decizia nr. 360/2011. Contencios. Suspendare executare act administrativ. Recurs
| Comentarii |
|
ROMÂNIA
ÎNALTA CURTE DE CASAŢIE ŞI JUSTIŢIE
SECŢIA DE contencios ADMINISTRATIV ŞI FISCAL
Decizia nr. 360/2011
Dosar nr. 4463/2/2010
Şedinţa publică de la 21 ianuarie 2011
Asupra recursului de faţă;
Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:
Prin cererea de ordonanţă preşedinţială înregistrată pe rolul Curţii de Apel Bucureşti, secţia de contencios administrativ şi fiscal, reclamantul B.P. a chemat în judecată pe pârâţii Oficiul Registrului Naţional al Informaţiilor Secrete de Stat (O.R.N.I.S.S.) şi Ministerul Administraţiei şi Internelor (MAI) solicitând instanţei ca prin hotărârea ce o va pronunţa în cauză să dispună suspendarea Ordinului Ministrului Administraţiei şi Internelor nr. II/2468 din 26 martie 2010 şi a actelor administrative subsecvente emise de Inspectorul General al Poliţiei Române, până la soluţionarea cererii de suspendare formulate prin acţiunea principală.
Reclamantul şi-a întemeiat cererea pe dispoziţiile art. 581 C. proc. civ. şi art. 15 din Legea contenciosului administrativ.
La data de 08 iunie 2010, reclamantul a depus o precizare a temeiului de drept în baza căruia solicită suspendarea Ordinului Ministrului Administraţiei şi Internelor nr. II/2468 din 26 martie 2010, indicând dispoziţiile art. 14 din Legea nr. 554/2004, modificată.
La termenul de judecată din data de 15 iunie 2010, Curtea, faţă de capătul de cerere privind suspendarea actelor administrative subsecvente Ordinului MAI nr. II/2468/2010, a pus în vedere reclamantului să indice, în mod expres, fiecare act administrativ a cărui suspendare o solicită.
Prin Notele de şedinţă formulate pentru termenul de judecată din data de 14 septembrie 2010, reclamantul a precizat că solicită suspendarea actului administrativ contestat şi a actelor subsecvente acestuia, respectiv:
- Ordinul Ministrului Administraţiei si Internelor nr. II/2468 din 26 martie 2010 prin care a fost eliberat din funcţia de Şef al Biroului pentru Aparat Central şi Unităţi Subordonate din cadrul Direcţiei Generale Resurse Umane şi a fost pus la dispoziţia conducerii ministerului pe o perioadă de 6 luni;
- Ordinul Ministrului Administraţiei si Internelor nr. II/2471 din 26 martie 2010 prin care a fost pus la dispoziţia Inspectoratului General al Poliţiei Române;
- Dispoziţia Inspectorului General al Poliţiei Române nr. 1772 din 01 aprilie 2010 prin care a fost pus la dispoziţia Direcţiei Generale de Poliţie a Municipiului Bucureşti.
Curtea de Apel Bucureşti, secţia de contencios administrativ şi fiscal, prin sentinţa nr. 3375 din 14 septembrie 2010, a admis excepţia lipsei calităţii procesuale pasive a Oficiului Registrului Naţional al Informaţiilor Secrete de Stat (O.R.N.I.S.S.) şi, în consecinţă, a respins acţiunea formulată în contradictoriu cu acest pârât, a respins excepţia lipsei de obiect a cererii deduse judecăţii şi a respins ca neîntemeiată cererea de chemare în judecată formulată de reclamantul B.P. în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Administraţiei şi Internelor (MAI).
Pentru a pronunţa o asemenea soluţie, prima instanţă a reţinut următoarele:
1) Excepţia lipsei calităţii procesuale pasive a pârâtului Oficiului Registrului Naţional al Informaţiilor Secrete de Stat (O.R.N.I.S.S.) este întemeiată, întrucât nu are calitatea de emitent al actelor administrative ale căror suspendare se solicită în prezenta cauză.
2) Excepţia lipsei de obiect a cererii este neîntemeiată, deoarece împrejurarea că funcţia aflată în discuţie nu mai este pe statul de organizare al instituţiei nu poate constitui un impediment la suspendarea executării ordinului, în condiţiile în care reorganizarea este un fapt ulterior şi fără nicio legătură cu situaţia de fapt şi de drept avută în vedere la data emiterii actului administrativ.
3) Pe fondul cererii de suspendare, instanţa a reţinut că, prin ordinul nr. II/2468 din 26 martie 2010, Ministrul Administraţiei şi Internelor a dispus eliberarea din funcţie a reclamantului şi punerea acestuia la dispoziţia conducerii ministerului pe o perioadă de şase luni. La emiterea acestui act administrativ, autoritatea publică emitentă a avut în vedere adresa DGIPI nr. S/1335178 din 26 martie 2010, prin care s-a comunicat revocarea de către Oficiul Registrului Naţional al Informaţiilor Secrete de Stat a deciziei de avizare pozitivă privind accesul la informaţiile clasificate „secrete de stat”.
În speţă, nu sunt întrunite condiţiile impuse de art. 14 din Legea nr. 554/2004, modificată, pentru a putea dispune suspendarea actelor administrative anterior individualizate.
Mai precis, instanţa de fond a precizat faptul că nu există o îndoială serioasă asupra legalităţii actelor administrative aflate în discuţie, deoarece la baza ordinului de revocare din funcţie a reclamantului stă decizia O.R.N.I.S.S. de revocare a avizului pozitiv privind accesul la informaţii secrete de stat, fiind luate în considerare prevederile fişei postului întocmite la data de 12 mai 2009 şi semnate de reclamant.
În plus, prima instanţă a arătat faptul că temeinicia situaţiei de fapt, care a stat la baza deciziei O.R.N.I.S.S., nu poate fi stabilită decât în urma coroborării probelor care vor fi administrate în acţiunea în anulare.
Împotriva acestei sentinţe a declarat recurs reclamantul B.P., care a solicitat modificarea sa în parte, în sensul admiterii cererii de suspendare astfel cum a fost precizată, până la pronunţarea instanţei de fond.
În motivarea căii de atac, încadrată în drept pe dispoziţiile art. 304 pct. 9 C. proc. civ. şi art. 3041 C. proc. civ., recurentul a susţinut faptul că sentinţa contestată este lipsită de temei legal, fiind dată cu încălcarea şi aplicarea greşită a dispoziţiilor art. 14 din Legea contenciosului administrativ.
În dezvoltarea acestui motiv de recurs au fost formulate de către recurent următoarele critici de nelegalitate:
În speţă, nu sunt aplicabile prevederile art. 54 lit. g) din Legea nr. 188/1999, modificată, care a reprezentat temeiul juridic al Ordinului Ministrului Administraţiei şi Internelor nr. II/2468 din 26 martie 2010, întrucât îi sunt incidente dispoziţiile Legii nr. 360/2002, ca urmare a faptului că are calitatea de funcţionar public cu statut special (poliţist).
Pe de altă parte, recurentul consideră că ordinul aflat în discuţie este nelegal, întrucât lipseşte cerinţa privind accesul la informaţii clasificate din fişa postului.
De asemenea, recurentul subliniază faptul că ordinul contestat a fost dat cu încălcarea dispoziţiilor art. 22 alin. (7) din Legea nr. 360/2002, respectiv ale Ordinului MAI nr. 600/2005.
Sub acest aspect, recurentul a invocat ordinul din 2009 dat de Ministrul Administraţiei şi Internelor prin care şi-a delegat competenţa de semnare a actelor administrative în domeniul resurselor umane Secretarului General al MAI, fără, însă, ca acest act administrativ să fi fost publicat în Monitorul Oficial.
Recurentul a prezentat argumentele pentru care apreciază că este îndeplinită condiţia existenţei unei pagube iminente în situaţia de faţă: diminuarea drepturilor salariale şi existenţa autorizaţiei de acces la informaţii clasificate, nivel secret de serviciu, seria B1 nr. 5917 din 28 iunie 2010.
În întâmpinarea formulată, intimatul Ministerul Administraţiei şi Internelor a solicitat respingerea recursului ca nefondat (filele 21-22 dosar).
De asemenea, în întâmpinarea prezentată în cauză, intimatul Oficiul Registrului Naţional al Informaţiilor Secrete de Stat a invocat excepţia lipsei calităţii procesuale active a reclamantului, precum şi excepţia lipsei calităţii sale procesuale pasive.
Cât priveşte prima excepţie, intimatul a invocat art. 86 din H.G. nr. 585/2002, precum şi faptul că interesul, dar şi responsabilitatea luării tuturor măsurilor adecvate de protecţie a informaţiilor clasificate, de declanşare a procedurilor de verificare, de stabilire a funcţiilor care necesită acces la informaţii secrete de stat, etc., sunt circumscrise persoanei juridice, iar nu dreptului subiectiv al unei persoane fizice.
Pe fondul cererii, intimatul a subliniat faptul că, în speţă, nu sunt îndeplinite condiţiile de admisibilitate a cererii de suspendare.
La termenul de judecată din data de 7 ianuarie 2001, Înalta Curte a respins excepţia lipsei calităţii procesuale pasive a pârâtului Oficiul Registrului Naţional al Informaţiilor Secrete de Stat ca lipsită de interes, cu motivarea că aceasta a fost admisă la fond.
În ceea ce priveşte excepţia lipsei calităţii procesuale active a reclamantului, instanţa de control judiciar apreciază că aceasta este neîntemeiată, deoarece partea a suferit un prejudiciu în urma emiterii actelor administrative solicitate a fi suspendate, motiv pentru a care formulat prezenta acţiune în contencios administrativ, în temeiul art. 14 din Legea nr. 554/2004, modificată.
Analizând sentinţa atacată, în raport cu criticile formulate, cât şi din oficiu, în baza art. 3041 C. proc. civ., Înalta Curte apreciază că recursul este nefondat pentru considerentele care vor fi expuse în continuare.
Instanţa de control judiciar constată că, în speţă, nu sunt întrunite cerinţele impuse de art. 304 sau art. 3041 C. proc. civ., în vederea casării sau modificării hotărârii: prima instanţă a reţinut corect situaţia de fapt, în raport de materialul probator administrat în cauză, şi a realizat o încadrare juridică adecvată.
După cum s-a arătat anterior, prin cererea dedusă judecăţii, s-a solicitat suspendarea executării:
- Ordinului Ministrului Administraţiei şi Internelor nr. II/2468 din 26 martie 2010, prin care recurentul a fost eliberat din funcţia de Şef al Biroului pentru Aparat Central şi Unităţi Subordonate din cadrul Direcţiei Generale Resurse Umane şi a fost pus la dispoziţia conducerii ministerului pe o perioadă de 6 luni;
- Ordinului Ministrului Administraţiei si Internelor nr. II/2471 din 26 martie 2010, prin care recurentul a fost pus la dispoziţia Inspectoratului General al Poliţiei Române;
- Dispoziţiei Inspectorului General al Poliţiei Române nr. 1772 din 01 aprilie 2010, prin care recurentul a fost pus la dispoziţia Direcţiei Generale de Poliţie a Municipiului Bucureşti.
Potrivit art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, modificată, în cazuri bine justificate şi pentru prevenirea unei pagube iminente, după sesizarea, în condiţiile art. 7, a autorităţii publice care a emis actul sau a autorităţii ierarhic superioare, persoana vătămată poate să ceară instanţei competente să dispună suspendarea executării actului administrativ unilateral până la pronunţarea instanţei de fond.
După cum se cunoaşte, suspendarea actelor juridice reprezintă operaţiunea de întrerupere vremelnică a efectelor acestora, ca şi cum actul dispare din circuitul juridic, deşi, formal-juridic, el există.
Mai este de observat că suspendarea executării actelor administrative constituie un instrument procedural eficient pus la dispoziţia autorităţii emitente sau a instanţei de judecată în vederea respectării principiului legalităţii: atâta timp cât autoritatea publică sau judecătorul se află într-un proces de evaluare, din punct de vedere legal, a actului administrativ contestat, este echitabil ca acesta din urmă să nu-şi producă efectele asupra celor vizaţi.
În plus, instituţia juridică analizată trebuie să ofere cetăţeanului o protecţie adecvată împotriva arbitrariului, ceea ce realizează şi Legea nr. 554/2004, modificată.
Pe de altă parte, se impune a fi făcută precizarea că actul administrativ se bucură de prezumţia de legalitate care, la rândul său, se bazează pe prezumţia de autenticitate (actul emană de la cine se afirmă că emană) şi pe prezumţia de veridicitate (actul exprimă ceea ce în mod real a decis autoritatea emitentă).
De aici, rezultă principiul executării din oficiu, întrucât actul administrativ unilateral este el însuşi titlu executoriu.
Cu alte cuvinte, a nu executa actele administrative, care sunt emise în baza legii, echivalează cu a nu executa legea, ceea ce este de neconceput într-o bună ordine juridică, într-un stat de drept şi o democraţie constituţională.
Din acest motiv, suspendarea efectelor actelor administrative reprezintă o situaţie de excepţie, la care judecătorul de contencios administrativ poate să recurgă atunci când sunt îndeplinite condiţiile impuse de Legea nr. 554/2004.
În altă ordine de idei, din lecturarea art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, modificată, rezultă că, pentru a se dispune suspendarea actului administrativ, trebuie îndeplinite cumulativ următoarele condiţii: existenţa unui act administrativ, parcurgerea procedurii administrative prealabile, prezenţa unui caz bine justificat şi prevenirea unei pagube iminente.
Aşadar, o primă cerinţă pentru a interveni această măsură excepţională de întrerupere a efectelor unui act administrativ este aceea de a fi în prezenţa unui asemenea act.
Potrivit art. 2 alin. (1) lit. c) din actul normativ mai sus citat, prin noţiunea de act administrativ se înţelege actul unilateral cu caracter individual sau normativ emis de o autoritate publică, în regim de putere publică, în vederea organizării executării legii sau a executării în concret a legii, care dă naştere, modifică sau stinge raporturi juridice.
În speţa de faţă, în mod indiscutabil, actele anterior individualizate sunt acte administrative unilaterale cu caracter individual.
De asemenea, în cauză, aşa cum susţine şi recurentul, a fost îndeplinită condiţia procedurală a recursului administrativ prealabil, impusă de art. 7 din Legea nr. 554/2004, modificată.
Pe de altă parte, conform art. 2 alin. (1) lit. t) din Legea nr. 554/2004, modificată prin Legea nr. 262/2007, cazurile bine justificate presupun împrejurări legate de starea de fapt şi de drept, care sunt de natură să creeze o îndoială serioasă în privinţa legalităţii actului administrativ.
În speţa de faţă, Înalta Curte, în acord cu prima instanţă, constată că nu suntem în prezenţa unui caz bine justificat.
După cum a evidenţiat şi Curtea de Apel, la emiterea Ordinului Ministrului Administraţiei şi Internelor nr. II/2468 din 26 martie 2010, autoritatea publică emitentă a avut în vedere adresa DGIPI nr. S/1335178 din 26 martie 2010, prin care s-a comunicat revocarea de către Oficiul Registrului Naţional al Informaţiilor Secrete de Stat a deciziei de avizare pozitivă privind accesul la informaţiile clasificate „secrete de stat”.
La lit. B) pct. 3.4 din fişa postului recurentului se menţionează cerinţele postului ocupat de acesta, printre care se află şi deţinerea unor „autorizaţii speciale pentru lucrul cu documente clasificate”.
Majoritatea documentelor utilizate de recurent în exercitarea funcţiei publice pe care o deţinea aveau caracter de informaţii clasificate, iar revocarea deciziei de avizare pozitivă privind accesul la informaţiile clasificate „secrete de stat” a determinat emiterea ordinului solicitat a fi suspendat.
Împrejurarea că ordinul contestat nu a fost publicat, conform susţinerilor recurentului, nu poate reprezenta un motiv de nelegalitate al acestuia, care să se subsumeze cazului bine justificat, întrucât art. 77 şi urm. din Legea nr. 24/2000 nu conţin obligaţia publicării în Monitorul Oficial a ordinelor cu caracter individual similare cu cel aflat în discuţie.
În concepţia instanţei de control judiciar, în cauză, nu mai este relevantă îndeplinirea condiţiei pagubei iminente, întrucât art. 14 din Legea nr. 554/2004, modificată, impune, pentru a se dispune suspendarea executării unui act administrativ unilateral, întrunirea cumulativă a celor două cerinţe: existenţa unui caz bine justificat şi prevenirea unei pagube iminente.
În consecinţă, din cele anterior expuse, rezultă că este nefondat motivul de recurs prevăzut de art. 304 pct. 9 C. proc. civ. iar, în speţă, nu există motive de ordine publică care să poată fi reţinute, astfel încât, Înalta Curte, în baza art. 312 alin. (1) teza a II-a C. proc. civ., raportat la art. 20 şi art. 28 din Legea contenciosului administrativ, modificată, va respinge recursul.
PENTRU ACESTE MOTIVE
ÎN NUMELE LEGII
DECIDE
Respinge excepţia lipsei calităţii procesuale active a reclamantului B.P., ca neîntemeiată.
Respinge recursul declarat de B.P. împotriva sentinţei civile nr. 3375 din 14 septembrie 2010 a Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.
Irevocabilă.
Pronunţată în şedinţă publică, astăzi 21 ianuarie 2011.
| ← ICCJ. Decizia nr. 36/2011. Contencios. Suspendare executare act... | ICCJ. Decizia nr. 362/2011. Contencios. Despăgubire. Recurs → |
|---|
