ICCJ. Decizia nr. 359/2011. Contencios. Anulare act administrativ. Recurs
| Comentarii |
|
ROMÂNIA
ÎNALTA CURTE DE CASAŢIE ŞI JUSTIŢIE
SECŢIA DE contencios ADMINISTRATIV ŞI FISCAL
Decizia nr. 359/2011
Dosar nr. 1576/2/2009
Şedinţa publică de la 21 ianuarie 2011
Asupra recursurilor de faţă;
Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:
1.Prima instanţă
a) Cererea de chemare în judecată
Prin acţiunea înregistrată pe rolul Curţii de Apel Bucureşti, secţia contencios administrativ şi fiscal, la data de 20 februarie 2009 reclamantul V.L., în contradictoriu cu pârâţii Consiliul Naţional pentru Combaterea Discriminării, D.G, D.T.N., A.M.P., P.R.T. şi A.M.V., a solicitat anularea Hotărârii nr. 528 din 15 octombrie 2008 emisă de pârât şi obligarea pârâtului la constatarea şi stoparea faptelor discriminatorii apărute ca urmare a Hotărârii Consiliului Local Constanţa nr. 500/2006, obligarea, în solidar a acestora la repararea pagubei pricinuite, respectiv restituirea sumei achitate pentru obţinerea permisului de liberă trecere pe domeniul public şi obligarea acestora la plata reparaţiilor morale de 1 leu.
În motivarea acţiunii, reclamantul a arătat că a învestit autoritatea pârâtă cu cererea nr. 8087 din 08 august 2007 prin care a sesizat că intrarea în staţiunea Mamaia pe baza unui permis de acces auto pentru care se achita o taxă aleatorie aduce atingere dreptului la libera circulaţie, pe criteriu de zonă geografică şi încalcă principiul egalităţii între cetăţeni statuat de art. 16 pct. 1 din Constituţia României, art. 1 pct. 2 lit. f) din Constituţia României, art. 2 pct. 1 din O.G. nr. 137/2000 şi art. 2 din Protocolul nr. 4 al Convenţiei pentru Apărarea Drepturilor Omului.
Reclamantul a precizat că, prin Hotărârea nr. 528/2008, pârâtul a motivat că locuitorii municipiului Constanţa plătesc deja impozite şi prin neperceperea taxei auto de intrare în staţiunea Mamaia se evită dubla impozitare a acestor cetăţeni, iar instituirea acestei taxe de acces autoturisme neînmatriculate în judeţul Constanţa nu reprezintă un act de discriminare.
Reclamantul a arătat că, soluţia pârâtului emitent al actului contestat este netemeinică, în condiţiile în care orice taxă se percepe şi se încasează în baza unor documente fiscale, iar autoritatea pârâtă a constatat, încă din anul 2004 că această taxă este discriminatorie.
S-a precizat că, autoritatea pârâtă prin hotărârea atacată şi-a infirmat nejustificat o politică anterioară consecventă, cu referire la hotărârea nr. 383 din 04 decembrie 2003 prin care a decis că prevederile adoptate de Consiliul Local al Municipiului Constanţa prin care s-a instituit o taxă de acces în staţiunea Mamaia pentru autoturisme care nu au număr de înmatriculare în judeţul Constanţa sunt discriminatorii.
în drept, acţiunea a fost întemeiată pe dispoziţiile Legii nr. 554/2004, Constituţia României, O.U.G. nr. 137/2000 şi Protocolul nr. 4 al Convenţiei Europene a Drepturilor Omului .
b) Întâmpinarea formulată în cauză.
Pârâtul a depus întâmpinare prin care a invocat excepţia tardivităţii promovării acţiunii şi în subsidiar, pe fond, a solicitat respingerea acţiunii ca neîntemeiată.
Pârâtul a depus la dosar documentaţia care a stat la baza actului contestat.
c) Soluţia instanţei de fond
La termenul de judecată din 17 iunie 2009, Curtea a respins excepţia tardivităţii acţiunii invocată de pârât ca neîntemeiată (f. 97).
După ce instanţa a rămas în pronunţare, la termenul de judecată din 07 octombrie 2009 s-a dispus, în temeiul art. 151 C. proc. civ., repunerea cauzei pe rol pentru introducerea în cauză, în calitate de pârâţi a autorităţilor publice locale care au fost citate în faţa Consiliului Naţional pentru Combaterea Discriminării, respectiv Consiliul Local Constanţa şi Primăria Constanţa prin Primarul Municipiului Constanţa.
Pârâţii au depus la dosar Hotărârea Consiliului Local al Municipiului Constanţa nr. 500 din 13 decembrie 2006.
Prin sentinţa nr. 519 din 27 ianuarie 2010, a Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, admis acţiunea formulată de reclamantul V.L., în contradictoriu cu pârâţii Consiliul Naţional pentru Combaterea Discriminării, D.G, N.D.T., P.A.M., T.P.R., V.A.M., Consiliul Local Constanţa, şi Primăria Constanţa Prin Primar; a anulat Hotărârea nr. 528 din 15 octombrie 2008 emisă de Consiliul Naţional pentru Combaterea Discriminării; a obligat pârâtul Consiliul Naţional pentru Combaterea Discriminării să emită o hotărâre prin care să constate şi să sancţioneze fapta de discriminare prevăzută de art. 10 lit. h) din O.G. nr. 137/2000, republicată, săvârşită de Consiliul Local Constanţa prin emiterea şi aplicarea Hotărârii Consiliului Local nr. 500/2006; a obligat pârâţii Consiliul Local al Municipiului Constanţa şi Primăria Municipiului Constanţa să restituie reclamantului contravaloarea taxelor achitate pentru permisul de liberă trecere pe un domeniu public; a obligat pârâţii Consiliul Local al Municipiului Constanţa, Primăria Municipiului Constanţa prin Primarul Municipiului Constanţa şi Consiliul Naţional pentru Combaterea Discriminării, la plata către reclamant a sumei de 1 leu daune morale.
Pentru a pronunţa această sentinţă, prima instanţă a reţinut că prin Hotărârea nr. 528 din 15 octombrie 2008 pârâtul Consiliul Naţional pentru Combaterea Discriminării a dispus ca faptele sesizate de petent nu constituie acte de discriminare, conform O.G. nr. 137/2000 privind prevenirea şi sancţionarea tuturor formelor de discriminare, clasarea dosarului şi să se răspundă petentului în sensul celor hotărâte.
Autoritatea pârâtă a apreciat că obiectul sesizării vizează discriminarea instituită prin măsurile luate de Primăria Constanţa, în speţă, prin introducerea taxei de intrare auto în staţiunea Mamaia.
Colegiul Director al Consiliului Naţional pentru Combaterea Discriminării a considerat că, impunerea taxei are ca element determinant, locul înmatriculării autovehiculului, respectiv al domiciliului conducătorului de autovehicul în cazul autovehiculului cu număr provizoriu şi că elementul înmatriculării, raportat la Municipiul Constanţa şi în afara acestui municipiu sau judeţ permite reţinerea ipotezei existenţei unui criteriu care aparent stă la baza unui tratament diferit.
Faţă de art. 14 din Convenţia Europeană a Drepturilor Omului privind interzicerea discriminării, Curtea Europeană a Drepturilor Omului a apreciat că diferenţa de tratament devine discriminatorie atunci când se induc distincţii între situaţii analoage şi comparabile fără ca acestea să se bazeze pe o justificare rezonabilă şi obiectivă.
Autoritatea pârâtă a mai reţinut în actul contestat că, în jurisprudenţa Curţii Europene a Drepturilor Omului s-a statuat că principiul egalităţii exclude ca situaţiile comparabile să fie tratate diferit şi situaţii diferite să fie tratate similar, cu excepţia cazului în care tratamentul este justificat obiectiv.
Consiliul Naţional pentru Combaterea Discriminării a apreciat că Hotărârea Consiliului Local Constanţa nr. 500/2006 anexa 12 prin care s-a instituit taxa de acces în staţiunea Mamaia conţine o măsură justificată obiectiv.
S-a mai reţinut că, taxa a fost creată în vederea funcţionării unor servicii publice aflate în beneficiul persoanelor fizice şi juridice pentru care se percep taxele ceea ce determină cumulativ întrunirea elementelor de justificare obiectivă şi rezonabilă a măsurii dispuse.
Curtea de apel a apreciat că, Hotărârea nr. 528 din 15 octombrie 2008 este nelegală şi netemeinică.
A arătat instanţa de fond că, în speţă, nu este vorba despre o justificare rezonabilă şi obiectivă. Justificarea obiectivă şi rezonabilă trebuia să urmărească un scop legitim, respectiv un scop raportat la dreptul atins prin diferenţiere.
Taxa de acces în staţiunea Mamaia a vizat autoturismele neînmatriculate pe raza judeţului Constanţa.
Conform art. 30 din Legea nr. 273/2006 privind taxe speciale pentru funcţionarea unor servicii publice locale, sfera plătitorilor unei taxe speciale se circumscrie la acele persoane fizice sau juridice care se folosesc de serviciul public pentru care s-a instituit taxa, drept contraprestaţie din partea beneficiarului.
S-a motivat că taxa are caracter discriminatoriu deoarece este datorată doar de către conducătorii de autoturisme, nu şi de către persoanele care intră pe jos în staţiune cu toate că sunt, în egală măsură, beneficiari ai serviciului invocat ca prestat în contrapartidă, în sensul menţinerii curăţeniei pe domeniul public din Mamaia.
Taxa nu ar fi fost discriminatorie dacă ar fi vizat exclusiv autoturismul care intră în staţiune. în sensul de a reprezenta o contraprestaţie pentru un serviciu destinat exclusiv acestor conducători de autoturisme neînmatriculate în Judeţul Constanţa, serviciu care să aibă legătură cu elementul determinant al plăţii taxei, anume accesul autoturismului, ca de exemplu servicii de parcare, de pază autoturism, folosirea taxei pentru repararea şi întreţinerea tramei stradale, etc. . în speţă, nu se regăseşte această ipoteză.
Judecătorul fondului a reţinut că, pârâtul Consiliul Naţional pentru Combaterea Discriminării a apreciat greşit că autoritatea publică locală, Consiliul Local al Municipiului Constanţa, a avut o justificare obiectivă şi rezonabilă pentru instituirea taxei ce a creat un tratament diferit.
Cu privire la prejudiciul moral suferit de reclamant s-a avut în vedere că aceste este real, fiind cauzat, pe de o parte de situaţia umilitoare în care s-a aflat în calitate de cetăţean român, posesor de autoturism neînmatriculat în municipiul Constanţa, de a putea accede pe un domeniu public aparţinând României, după plata unei taxe şi pe de altă parte, de situaţia de nu fi protejat de instituţia statului român investită cu atribuţii în sancţionarea tuturor formelor de discriminare.
2. Instanţa de recurs
Împotriva acestei sentinţe au declarat recurs Consiliul Naţional pentru Combaterea Discriminării, Consiliul Local Constanţa şi Primăria Municipiului Constanţa, prin Primar.
a) Motivele de recurs
Recursul declarat de Consiliul Naţional pentru Combaterea Discriminării
În motivele de recurs s-a invocat tardivitatea introducerii acţiunii.
S-a precizat că hotărârea nr. 528 din 15 octombrie 2008 a fost comunicată la 21 octombrie 2008, potrivit confirmării de primire, iar termenul de contestare este de 15 zile şi curge de la data comunicării.
În legătură cu termenul de 15 zile pentru exercitarea căii de atac s-a susţinut că acesta este reglementat de art. 20 alin. (9) şi (10) din O.G. nr. 137/2000, situaţie în care este inaplicabil termenul general de 6 luni reglementat de Legea nr. 554/2004, invocându-se în acest sens şi jurisprudenţa Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie.
Recurentul a arătat că hotărârea nr. 528 din 15 octombrie 2008 a Consiliului Naţional pentru Combaterea Discriminării este un act administrativ jurisdicţional, pentru care nu se formulează plângerea prealabilă reglementată de art. 7 din Legea nr. 554/2004.
Sentinţa primei instanţe a fost amplu criticată şi sub aspectul modului de dezlegare a fondului litigiului.
Recursul declarat de Consiliul Local Constanţa şi Municipiul Constanţa prin Primar
Prin motivele de recurs formulate aceşti recurenţi au precizat că introducerea taxei de acces în staţiunea Mamaia nu constituie o măsură discriminatorie, ci doar o modalitate diferită de percepere a unor taxe pentru serviciile publice de care beneficiază turiştii pe durata sezonului estival, taxe încasate şi de la locuitorii municipiului Constanţa, dar în mod diferit.
b) Întâmpinarea formulată în cauză
Recurentul V.L. a formulat întâmpinare, prin care a solicitat respingerea recursurilor.
În ceea ce priveşte tardivitatea introducerii acţiunii, s-a precizat că, în cauză sunt aplicabile termenele de introducere a acţiunii prevăzute de art. 11 din Legea nr. 554/2004, că art. 20 alin. (10) din O.G. nr. 137/2000 nu reglementează un termen de introducere a acţiunii, astfel că sunt aplicabile dispoziţiile de drept comun.
Pe fond, s-a susţinut că sentinţa primei instanţe este legală şi temeinică.
b) Analiza motivelor de recurs
Înalta Curte, va examina cu prioritate motivul de recurs privind tardivitatea introducerii acţiunii.
Situaţia de fapt
Prin Hotărârea nr. 528 din 15 octombrie 2008, Consiliul Naţional pentru Combaterea Discriminării a hotărât că faptele sesizate de petentul V.L. nu constituie acte de discriminare.
În art. VIII al hotărârii s-a prevăzut că această hotărâre se poate ataca la instanţa de contencios administrativ potrivit O.G. nr. 137/2000 şi Legii nr. 554/2004.
Hotărârea a fost comunicată petentului V.L. cu adresa nr. 13242 din 16 octombrie 2008, primită de destinatar la 21 octombrie 2008.
Acţiunea împotriva hotărârii s-a introdus la Curtea de Apel Bucureşti la data de 20 februarie 2009.
Curtea de Apel Bucureşti, prin încheierea din 17 iunie 2009 a respins excepţia tardivităţii acţiunii motivat de faptul că în cauză se aplică termenele reglementate în art. 11 alin. (1) lit. a) din Legea nr. 554/2004.
Legislaţia aplicabilă
O.G. nr. 137/2000, art. 16 - Consiliul Naţional pentru Combaterea Discriminării, denumit în continuare Consiliul, este autoritatea de stat în domeniul discriminării, autonomă, cu personalitate juridică, aflată sub control parlamentar şi totodată garant al respectării şi aplicării principiului nediscriminării, în conformitate cu legislaţia internă în vigoare şi cu documentele internaţionale la care România este parte.
Art. 17. - În exercitarea atribuţiilor sale, Consiliul îşi desfăşoară activitatea în mod independent, fără ca aceasta să fie îngrădită sau influenţată de către alte instituţii ori autorităţi publice.
Art. 20, alin. (9) - Hotărârea Colegiului director poate fi atacată la instanţa de contencios administrativ, potrivit legii.
Alin. (10) - Hotărârile emise potrivit prevederilor alin. (2) şi care nu sunt atacate în termenul de 15 zile constituie de drept titlu executoriu
Legea nr. 554/2004, art. 1, alin. (1): În înţelesul prezentei legi, termenii şi expresiile de mai jos au următoarele semnificaţii
lit. c) - act administrativ - actul unilateral cu caracter individual sau normativ emis de o autoritate publică, în regim de putere publică, în vederea organizării executării legii sau a executării în concret a legii, care dă naştere, modifică sau stinge raporturi juridice;
lit. d) - act administrativ-jurisdicţional - actul emis de o autoritate administrativă învestită, prin lege organică, cu atribuţii de jurisdicţie administrativă specială;
Art. 7, alin. (1) - Înainte de a se adresa instanţei de contencios administrativ competente, persoana care se consideră vătămată într-un drept al său ori într-un interes legitim printr-un act administrativ individual trebuie să solicite autorităţii publice emitente sau autorităţii ierarhic superioare, dacă aceasta există, în termen de 30 de zile de la data comunicării actului, revocarea, în tot sau în parte, a acestuia.
Din analiza prevederilor legale aplicabile în speţă, se constată că hotărârile pronunţate de Consiliul Naţional pentru Combaterea Discriminării au caracterul unor acte administrativ-jurisdicţionale, astfel cum sunt definite de art. 2 alin. (1) lit. d) din Legea nr. 554/2004.
Potrivit textului citat actul administrativ jurisdicţional este actul emis de o autoritate administrativă învestită, prin lege organică, cu atribuţii de jurisdicţie administrativă specială.
În doctrina de specialitate s-a definit actul administrativ jurisdicţional ca fiind actul juridic pronunţat (emis) de un organ cu atribuţii jurisdicţionale care funcţionează în cadrul unui organ al administraţiei publice pentru a soluţiona, cu putere de adevăr legal, după o anumită procedură, un conflict juridic, stabilit prin lege, în competenţa acestor organe.
În speţă, potrivit art. 16 şi art. 17 din O.G. nr. 137/2000, Consiliul Naţional pentru Combaterea Discriminării este o autoritate de stat, în domeniul discriminării, autonomă, care îşi desfăşoară activitatea în mod independent.
În vederea constatării unei fapte de discriminare, Consiliul sesizat de o anumită parte, citează părţile, analizează faptele investigate pe baza oricăror mijloace de probă şi pronunţă o hotărâre de soluţionare a sesizării.
Având în vedere caracteristicile procedurii, aceasta se circumscrie activităţii jurisdicţionale şi ca urmare actul pronunţat de Consiliul Naţional pentru Combaterea Discriminării este un act administrativ jurisdicţional.
Actul administrativ jurisdicţional se contestă potrivit legii speciale şi nu intră sub incidenţa art. 7 din Legea nr. 554/2004, în sensul că pentru aceste acte nu se mai efectuează procedura prealabilă.
Potrivit art. 7 din Legea nr. 554/2004 se formulează recursul graţios sau ierarhic, după caz, în cazul vătămării unui drept sau interes legitim printr-un act administrativ individual sau normativ.
Actul administrativ individual sau normativ este emis de o autoritate publică, în regim de putere publică, în vederea organizării executării legii, care dă naştere, modifică sau stinge raporturi juridice.
În cazul actului administrativ jurisdicţional, aşa cum s-a explicat în precedent, prin acesta nu se organizează executarea legii, ci se pronunţă o hotărâre în soluţionarea unui conflict juridic, dat de lege în competenţa unei autorităţi administrative independente, după o procedură bazată pe principiul contradictorialităţii, al asigurării dreptului la apărare.
Aşadar, actul administrativ jurisdicţional nu intră în sfera actului administrativ pentru care se efectuează procedura prealabilă.
În jurisprudenţa Curţii Constituţionale, sens în care exemplificăm decizia nr. 1470 din 10 noiembrie 2009, s-a arătat că, potrivit prevederilor O.G. nr. 137/2000, Consiliul Naţional pentru Combaterea Discriminării este un organ administrativ cu atribuţii jurisdicţionale, care se bucură de independenţa necesară îndeplinirii actului administrativ jurisdicţional.
Calea de atac care se exercită împotriva hotărârii Colegiului director prin care s-a soluţionat o sesizare este acţiunea la instanţa de contencios administrativ.
Termenul de exercitare a acţiunii decurge din prevederile art. 20 alin. (10) din O.G. nr. 137/2000, respectiv 15 zile de la data comunicării hotărârii, în cazul în care hotărârea nu este atacată în acest termen ea dobândeşte caracter executoriu.
Prin caracterul executoriu se înţelege potrivit art. 377 C. proc. civ. o hotărâre irevocabilă, în speţă hotărârea Colegiului director rămâne irevocabilă dacă împotriva acesteia nu se exercită acţiunea în termen de 15 zile de la comunicarea hotărârii.
De altfel, prin decizia nr. 1494 din 10 noiembrie 2009, Curtea Constituţională a reţinut că dispoziţiile art. 20 alin. (10) din O.G. nr. 137/2000 sunt constituţionale, că termenul de introducere a acţiunii rezultă din textul menţionat şi că stabilirea procedurii de judecată constituie atributul exclusiv al legiuitorului, condiţionat ca procesul de legiferare să se circumscris cadrului constituţional.
S-a mai reţinut de asemenea că reglementarea cuprinsă în art. 20 alin. (10) din O.G. nr. 137/2000 satisface exigenţele impuse de normele constituţionale, precum şi cele ale art. 6 din Convenţia Europeană a Drepturilor Omului.
d) Soluţia instanţei de recurs
Înalta Curte apreciază că acţiunea reclamantului este tardiv introdusă, cu depăşirea termenului de 15 zile reglementat de art. 20 alin. (10) din O.G. nr. 137/2000, situaţia în care instanţa de fond a dat o dezlegare greşită excepţiei invocate prin întâmpinare.
Având în vedere că este fondată excepţia tardivităţii introducerii acţiunii, devine inutilă examinarea celorlalte critici formulate prin motivele de recurs, urmând ca în baza art. 312 C. proc. civ., recursurile să fie admise, să se modifice sentinţa primei instanţe, în sensul că se va respinge acţiunea ca tardiv introdusă.
PENTRU ACESTE MOTIVE
IN NUMELE LEGII
DECIDE
Admite recursurile declarate de Consiliul Naţional pentru Combaterea Discriminării, Consiliul Local Constanţa şi Primăria Constanţa-prin Primar, împotriva sentinţei civile nr. 519 din 27 ianuarie 2010 a Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal.
Modifică sentinţa atacată, în sensul că respinge acţiunea reclamantului V.L., ca tardiv formulată.
Irevocabilă.
Pronunţată, în şedinţă publică, astăzi 21 ianuarie 2011.
| ← ICCJ. Decizia nr. 358/2011. Contencios. Excepţie nelegalitate... | ICCJ. Decizia nr. 36/2011. Contencios. Suspendare executare act... → |
|---|
