ICCJ. Decizia nr. 363/2011. Contencios. Anulare act administrativ. Recurs
| Comentarii |
|
ROMÂNIA
ÎNALTA CURTE DE CASAŢIE ŞI JUSTIŢIE
SECŢIA DE contencios ADMINISTRATIV ŞI FISCAL
Decizia nr. 363/2011
Dosar nr. 6424/2/2009
Şedinţa publică de la 25 ianuarie 2011
Asupra recursului de faţă;
Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:
I. Prima instanţă
1. Sesizarea primei instanţe
Reclamantul C.M.V. a chemat în judecată Ministerul Finanţelor Publice, solicitând instanţei ca prin hotărârea pe care o va pronunţa să dispună anularea Ordinului nr. 746 din 27 aprilie 2009 şi a Ordinului nr. 1917 din 29 mai 209, emise de pârât, precum şi suspendarea executării actelor contestate.
În motivarea cererii, reclamantul a arătat că deţine funcţia de manager public principal în cadrul Direcţiei Oficiului de Plăţi şi Contracte Phare din cadrul Ministerului Finanţelor Publice, iar autoritatea pârâtă prin Ordinul nr. 746/2009 a dispus diminuarea sporului de manager public prevăzut de art. 37 alin. (2) din O.U.G. nr. 92/2008, cu un procent de minim 10% pentru managerii publici din Ministerul Finanţelor Publice care îndeplinesc atribuţii de coordonare şi cu un procent de 30% pentru managerii publici din cadrul aceleiaşi instituţii, care îndeplinesc atribuţii similare cu ale unui funcţionar public de execuţie. A mai arătat că prin actele contestate i-a fost diminuat semnificativ sporul, de la 55% la 25% şi că aceste acte nu sunt motivate de autoritatea publică, prin emiterea lor încălcându-se principiul proporţionalităţii.
2. Sentinţa instanţei de fond
Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal , prin sentinţa civilă nr. 515 din 27 ianuarie 2010 a respins cererea de suspendare ca neîntemeiată precum şi acţiunea formulată de reclamant.
Pentru a pronunţa această sentinţă instanţa a reţinut că actele administrative atacate nu încalcă art. 4 alin. (3) din Legea nr. 24/2000, fiind emise în limitele şi potrivit legilor în executarea cărora au fost adoptate.
Aplicarea sporului de manager public, în procente diferite, nu conduce la subclasificarea acestei funcţii, ci la acordarea sporului într-un nivel corespunzător nevoilor şi posibilităţilor financiare ale autorităţii publice.
Referitor la cererea de suspendare, s-a reţinut că în speţă, nu este îndeplinită cerinţa cazului bine justificat .
II. Instanţa de recurs
1.Criticile reclamantului
Împotriva acestei sentinţe considerată nelegală şi netemeinică a declarat recurs reclamantul C.M.V.
Recurentul a susţinut, în esenţă, următoarele motive de casare:
Cele două Ordine a căror suspendare, respectiv anulare a solicitat-o i-au vătămat un drept fundamental, cel la salariu, prin diminuarea semnificativă a sporului de manager public de la 55% la doar 25%.
Cu privire la Ordinul nr. 746/2009 recurentul a susţinut că potrivit art. 17 alin. (1) din O.U.G. nr. 2/2009 funcţia publică de manager public a fost structurată pe 3 grade profesionale: asistent, principal şi superior ca nivel maxim, neexistând în cadrul acestui act normativ nici un temei legal care să permită subclasificarea acestei funcţii publice specifice, sau vreun criteriu de acordare a sporului de manager .
A arătat recurentul că prin Ordinul Ministrului Finanţelor Publice nr. 764 din 27 aprilie 2009 sporul de salariu pentru funcţia de manager public a fost diferenţiat ca şi cum această funcţie ar fi de conducere sau de execuţie, contrar pct. II, lit. c pct. 1 din Anexa Legii nr. 188/1999 privind lista funcţiilor publice.
Recurentul a concluzionat că Ordinul nr. 746/2009 încalcă prevederile art. 4 alin. (3) din Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative, deoarece adaugă alte prevederi cadrului legal existent, stabilit prin O.U.G. nr. 92/2008 şi chiar contravine art. 37 alin. (4) din acest act normativ cu forţă juridică superioară, prin care s-a reglementat măsura menţinerii salariului managerilor publici numiţi în temeiul O.U.G. nr. 56/2004, dacă acesta era mai mare decât cel stabilit prin Ordonanţă, la data intrării în vigoare a acesteia, sporul de manager făcând parte din salariu, conform art. 155 C. muncii.
Cu privire la Ordinul nr. 1917 din 29 mai 2009 recurentul a susţinut că acesta, fiind subsecvent Ordinului nr. 746/2009, urmează soarta acestuia, în sensul că anularea ultimului are drept consecinţă şi anularea Ordinului prin care sporul de manager public i-a fost redus de la 55% la 25%.
A arătat recurentul că Ordinul nr. 1917/2009 este nemotivat, obligaţia motivării actului administrativ reprezentând o condiţie procedurală obligatoriu a fi respectată la emiterea actului administrativ, menită să asigure transparenţa în activitatea administraţiei publice , în acest sens fiind şi decizia nr. 4331 din 5 decembrie 2006 a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, motivarea reprezentând un element al dreptului la bună administrare, inserat în Carta Drepturilor Fundamentale ale UE, dar şi o condiţie pentru realizarea controlului de legalitate de către instanţă şi asupra puterii discreţionare a administraţiei.
Recurentul a concluzionat că Ordinul individual nr. 1917 din 29 mai 2009 nu prezintă nici o motivare cu privire la diminuarea sporului de manager public al cărui beneficiar este, nefiind indicate nici un fel de criterii obiective şi legale care să justifice această măsură şi să excludă posibilitatea creării unei discriminări între angajaţi.
S-a mai învederat că nici legea – art. XI alin. (2) din O.U.G. nr. 35/2009 nu îndeplineşte condiţiile de claritate, precizie, previzibilitate şi predictibilitate pentru ca subiectul vizat să-şi poată conforma conduita astfel încât să evite consecinţele nerespectării acestor dispoziţii, ceea ce contravine obligaţiei asumată de statale semnatare ale Convenţiei Europene a Drepturilor Omului, aşa cum a constatat Curtea de la Strasbourg în cauza Steel contra Marii Britanii – hotărârea din 23 septembrie 1998, şi Savitchi contra Moldovei - hotărârea CEDO din 10 noiembrie 2005.
Recurentul a mai arătat că autoritatea publică nu a respectat nici principiul proporţionalităţii, din moment ce sporul i-a fost redus la jumătate deşi a primit calificativul maxim la ultima evaluare, fiindu-i vătămat un drept fundamental, care se cere a fi reparat conform art. 1, art. 8 şi art. 18 din Legea nr. 554/ 2004.
În final s-a arătat că erau îndeplinite condiţiile prevăzute de art. 14 din Legea nr. 554/2004 pentru suspendarea executării celor două Ordine „cazul bine justificat” fiind motivat de argumentele expuse anterior, care creează o îndoială serioasă asupra legalităţii celor două acte administrative, iar paguba iminentă constă în diminuarea drepturilor sale salariale prin aplicarea celor două Ordine.
S-a solicitat admiterea recursului şi modificarea sentinţei, în sensul admiterii acţiunii, aşa cum a fost formulată.
2. Susţinerile intimatului
Intimatul, prin reprezentantul său legal a solicitat respingerea recursului ca nefondat.
3. Considerentele Înaltei Curţi asupra recursului
Analizând sentinţa criticată, prin prisma motivelor de recurs , ţinând cont de actele şi lucrările dosarului, precum şi de dispoziţiile legale existente, Curtea constată următoarele:
a) Situaţia de fapt
Recurentul – reclamant M.v.C. este manager public principal în cadrul Direcţiei Oficiului de Păţi şi Contracte Phare din cadrul MFP, iar prin Ordinele MFP nr. 746/2009 şi 1917/2009 i-a fost diminuat sporul de manager public, de la 55% din salariul de bază, spor de care a beneficiar în baza art. 37 alin. (2) din O.U.G. nr. 92/2008, la 25% din salariul de bază.
b) Dispoziţii legale incidente
- O.U.G. nr. 92/2008 privind Statutul funcţionarului public denumit manager public:
Art. 37 alin. (2) din modificat prin art. XI din O.U.G. nr. 35/2009 privind reglementarea unor măsuri financiare în domeniul cheltuielilor de personal în domeniul bugetar, intrată în vigoare la 14 aprilie 2009, aprobată prin Legea nr. 260/2009:
„Pentru activitatea desfăşurată, managerii publici beneficiază de un spor de manager public de 55% aplicat la salariul de baza si care nu face parte din acesta, precum şi de prime, spor de vechime si alte drepturi salariale, in condiţiile legii. Nivelul individual al sporului de manager public se stabileşte de conducătorii autorităţilor sau instituţiilor publice”.
- Ordinul nr. 746/27 aprilie 2009:
Art. 1 Sporul de manager public prevăzut de art. 37 alin. (2) din O.U.G. nr. 92/2008 privind Statutul funcţionarului public denumit manager public se diminuează cu un procent de minim 10% pentru managerii publici din cadrul Ministerului Finanţelor Publice-aparat propriu şi unităţi subordonate, care îndeplinesc atribuţii de coordonare a unor structuri organizatorice/activităţi şi respectiv cu un procent de minim 30% pentru managerii publici din cadrul aceloraşi instituţii, care îndeplinesc atribuţii similare cu ale unui funcţionar public de execuţie.
Art. 2 Până la data de 30 aprilie 2009, secretarii de Stat şi secretarul general din aparatul propriu al ministerului, precum şi conducătorii unităţilor subordonate vor stabili nivelul individual al sporului de manager public pentru managerii publici din cadrul structurilor organizatorice pe care le coordonează, ţinând seama de complexitatea, volumul, eficienţa activităţii desfăşurate şi aportul adus de managerii publici la îmbunătăţirea activităţii acestor structuri.
Art. 3 Pe baza deciziilor persoanelor menţionate la art. 2 vor fi elaborate şi aprobate, potrivit competenţelor stabilite, proiectele de acte administrative pentru aprobarea nivelului individual al sporului de manager public ce se va acorda managerilor publici din cadrul Ministerului Finanţelor Publice, aparat propriu şi unităţi subordonate .
- Ordinul Ministerului Finanţelor Publice 1917 din 29 mai 2009
Art. 1 Cu data de 1 mai 2009 domnul C.M.V., manager public principal în cadrul Oficiului de Plăţi şi Contracte Phare beneficiază de spor de manager public în cotă de 25% din salariul de bază, celelalte drepturi salariale rămânând neschimbate.
c) Analiza motivelor de recurs.
Criticile recurentului reprezintă o reluare a argumentelor prezentate instanţei de fond pentru admiterea acţiunii, care au fost analizate detaliat în sentinţa atacată.
Verificând susţinerile recurentului şi prin prisma dispoziţiilor art. 3041 C. proc. civ., se constată că nu sunt îndeplinite condiţiile prevăzute de art. 1 din Legea nr. 554/2004 pentru admiterea acţiunii, cum corect a stabilit şi prima instanţă, întrucât nu s-a dovedit o vătămare a unor drepturi recunoscute expres de lege în beneficiul recurentului – reclamant sau nerespectarea unor obligaţii legale, de către autoritatea administrativă emitentă a celor două Ordine contestate, care să fi afectat interesele legitime ale recurentului.
După cum rezultă din textul art. 37 alin. (2) din O.U.G. nr. 92/2008 modificat prin art. XI din O.U.G. nr. 35/2009, persoanele care ocupă funcţia publică de manager public „beneficiază de un spor de manager public de până la 55% aplicat la salariul de bază şi care nu face parte din acesta”.
Prin urmare actul normativ nu garantează fiecărui manager public dreptul de a beneficia de sporul maxim, ci de un anume spor, cuantificat între 1%-55% din salariul de bază, de către conducătorii autorităţilor sau instituţiilor publice, conform alin. (2) din acelaşi text.
De altfel, prin art. 17 alin. (1) din O.U.G. nr. 92/2008 legiuitorul a reglementat trei trepte/grade profesionale ale funcţiei de manager public: „asistent”, „principal” şi „superior, ca nivel maxim” fiind evident că pentru fiecare din aceste categorii competenţele, atribuţiile şi răspunderea sunt diferite, ceea ce atrage şi o modalitate diferenţiată de remuneraţie, respectiv un spor de manager public specific.
Interpretarea logică şi sistematică a acestor dispoziţii legale conduce la concluzia că managerii publici superiori au vocaţia de putea primi sporul maxim reglementat de art. 37 alin. (2) din O.U.G. nr. 92/2008 modificată, însă nu există un drept garantat de lege în acest sens şi pe cale de consecinţă, nici o obligaţie a autorităţii sau instituţiei publice de a-l acorda. Recurentul – reclamant îndeplineşte funcţia publică intermediară ca treaptă în ierarhia gradelor manageriale, de manager principal, astfel că posibilitatea de a beneficia de sporul maxim prevăzut de art. 37 alin. (2) din O.U.G. nr. 92/2008 este redusă, comparativ cu un manager superior.
Şi totuşi, atâta timp cât au existat disponibilităţi financiare şi o marjă legală în cadrul căreia trebuia stabilit sporul de manager public, recurentul a beneficiat de cuantumul maxim al acestui spor, de 55% din salariul de bază, până la data de 29 mai 2009, după cum rezultă din Ordinul nr. 1917/2009.
Prin Ordinul MFP nr. 746/2009 s-a dispus reducerea cu cel puţin 10% a sporului de manager public pentru cei care ocupau această funcţie publică şi îndeplineau atribuţii de coordonare a unor structuri organizatorice/activităţi şi cu minim 30% pentru cei cu atribuţii similare unui funcţionar de execuţie.
Susţinerea recurentului privind încălcarea prevederilor art. 4 alin. (3) din Legea nr. 24/2000 prin emiterea acestui Ordin, care adaugă şi chiar contrazice dispoziţiile O.U.G. nr. 92/2008 sunt nefondate, întrucât Legea nr. 24/2000 reglementează normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative, ori Ordinul Ministerului Finanţelor Publice nr. 746/2009 este un act administrativ cu caracter individual, deoarece priveşte o categorie restrânsă a funcţionarilor publici – managerii publici, neavând caracter normativ, adică impersonal şi cu aplicabilitate generală.
Pe de altă parte , Ordinul nr. 746/2009 a fost emis în baza şi în executarea legii, adică a O.U.G. nr. 35/2009 privind reglementarea unor măsuri financiare în domeniul cheltuielilor de personal în sectorul bugetar, intrată în vigoare la 13 aprilie 2009, prin art. XI din această Ordonanţă modificându-se alin. (2) al art. 37 din O.U.G. nr. 92/2008.
Prin acest Ordin nu s-a încălcat dreptul recurentului de a beneficia de sporul de manager public, autoritatea administrativă competentă dispunând numai asupra cuantumului acestui spor, pentru aplicarea politicii financiar - fiscale a statului, de diminuare a veniturilor bugetare pe timp de criză.
Recurentul nu poate invoca o vătămare a drepturilor legitime, întrucât nu există un text de lege care să reglementeze dreptul său la sporul maxim de manager public, art. 37 alin. (2) modificat din O.U.G. nr. 92/2008 prevăzând că acest spor nu face parte din salariu, şi nici o vătămare a intereselor legitime, atâta timp cât diminuarea sporului s-a făcut cu respectarea limitelor prevăzute de legiuitor pentru acordarea lui , prin art. 37 alin. (2) din O.U.G. nr. 92/2008 modificat prin O.U.G. nr. 35/2009, neexistând, în concluzie, nici un motiv de anulare a acestui Ordin, cum corect a reţinut şi instanţa de fond.
Cu privire la Ordinul nr. 1917 din 29 mai 2009 prin care recurentului i-a fost redus sporul de manager public la 25% din salariul de bază, începând cu 29 mai 2009 – fila 57 dosar fond, principala critică formulată, a nemotivării acestui act administrativ individual, este nefondată.
Motivarea succintă, cu trimitere la textele din alte acte normative indicate expres, în care sunt detaliate argumentele care au determinat emiterea unui act administrativ face posibilă exercitarea controlului judiciar asupra legalităţii actului administrativ şi în nici un caz nu echivalează cu nemotivarea.
În speţă, în preambulul Ordinului nr. 1917/2009 s-a indicat textul legal care reglementează competenţa MFP de a emite asemenea Ordine, dar şi dispoziţiile legale ce au justificat măsura adoptată de recurent: Legea nr. 188/1999 privind Statutul funcţionarului public, O.G. nr. 6/2007 privind unele măsuri de reglementare a drepturilor salariale şi a altor drepturi ale funcţionarilor publici, până la intrarea în vigoare a legii privind sistemul unitar de salarizare, O.G. nr. 92/2008 privind Statutul funcţionarului public denumit manager public, art. XI, din O.U.G. nr. 35/2009 privind reglementarea unor măsuri financiare în domeniul cheltuielilor de personal din sectorul bugetar, OMF nr. 746/2009.
La rândul său, acest ultim act normativ face trimitere la recomandările Comisiei Europene şi ale organelor financiare internaţionale referitoare la reducerea cheltuielilor bugetare, prin adoptarea unei politici de restrângere a acestora.
De asemenea, în expunerea de motive a O.U.G. nr. 35/2009 prin care s-a modificat alin. (2) al art. 37 din O.U.G. nr. 92/2008 s-a justificat această măsură prin „presiunile şi riscurile determinate de evoluţiile economice interne şi externe , necesitatea susţinerii creşterii economice şi reducerii inflaţiei”, „pentru evitarea riscului declanşării procedurii de deficit excesiv”, astfel că a fost necesară „adoptarea unei politici de restrângere a cheltuielilor bugetare şi de abordare mai prudentă a deficitului bugetar” , specificându-se că „aceste elemente vizează interesul general public şi constituie situaţii de urgenţă şi extraordinare” a căror reglementare nu a putut fi amânată.
Cum Ordinul nr. 1917/2009 se fundamentează pe aceste prevederi legale, expres indicate în cuprinsul său, care motivează detaliat necesitatea aplicării unei politici fiscale restrictive şi în privinţa cheltuielilor bugetare alocate cu titlu de venituri (salarii şi alte sporuri) funcţionarilor publici, din categoria cărora fac parte şi managerii publici, nu se poate susţine că respectivul Ordin este nemotivat.
Susţinerile recurentului privind încălcarea principiului proporţionalităţii, ca urmare a neprecizării criteriilor individualizate care au determinat diminuarea sporului de manager public, sunt de asemenea, nefondate.
Ordinul MFP nr. 746/2009 stabileşte procentele minime cu care se diminuează acest spor, în funcţie de atribuţiile de coordonare şi respectiv executive îndeplinite de fiecare manager public, iar în referatul de aprobare a acestui Ordin s-au menţionat criteriile în baza cărora conducătorii de instituţii operează reducerea sporului, conform art. 37 alin. (2) din O.U.G. nr. 92/2008 modificat: „complexitatea, volumul, eficienţa activităţii desfăşurate şi aportul adus de managerii publici la îmbunătăţirea activităţii structurilor în care aceştia îşi desfăşoară activitatea”.
Nu se poate vorbi de o aprecierea discreţionară a reducerii sporului managerial de care beneficiază recurentul, din lista privind propunerile de diminuare a acestui spor, de la fila 54 dosar fond, pentru cei 17 manageri publici din cadrul structurilor coordonate de un singur secretar de stat rezultând că numai 6 dintre aceştia au un spor mai mare decât recurentul, care este manager principal şi nu superior, diminuarea sporului acestuia efectuându-se cu respectarea limitelor prevăzute de Ordinul nr. 746/2009 şi a art. 37 alin. (2) din O.U.G. nr. 92/2008 modificat prin art. XI din O.U.G. nr. 35/2009.
Sporul managerial reglementat de textele de lege menţionate anterior nu face parte din salariu, aşa cum prevede expres art. 37 alin. (2) din O.U.G. nr. 35/2009, nu este un drept fundamental, cum greşit susţine recurentul, astfel că intră în marja de apreciere a statului, prin autorităţile administrative competente, să hotărască asupra cuantumului acestuia posibil a fi acordat într-o anumită perioadă, în funcţie de necesităţile economice şi posibilităţile financiare.
Criticile aduse de recurent O.U.G. nr. 35/2009 nu pot fi analizate deoarece depăşesc prezentul cadru procesual.
Cu privire la cererea de suspendare a executării ordinelor MFP nr. 746 din 27 aprilie 2009 şi nr. 1917 din 29 mai 2009, în mod corect Curtea de Apel Bucureşti a concluzionat că nu erau îndeplinite condiţiile cumulative prevăzute de art. 14 din Legea nr. 554/2004, în concret „cazul bine justificat” deoarece nu s-a probat existenţa unei împrejurări de fapt sau de drept care să inducă o puternică îndoială cu privire la aparenţa de legalitate a acestor Ordine, în sensul art. 2 lit. t) din Legea nr. 554/2004.
4.Soluţia instanţei de recurs
Constatând că sentinţa atacată nu este afectată de niciunul din motivele de casare sau modificare prevăzute de art. 304 C. proc. civ., în temeiul art. 312 alin. alin. (1) C. proc. civ. se va respinge recursul reclamantului ca nefondat.
PENTRU ACESTE MOTIVE
ÎN NUMELE LEGII
DECIDE
Respinge recursul declarat de C.M.V. împotriva sentinţei civile nr. 515 din 27 ianuarie 2010 a Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.
Irevocabilă.
Pronunţată în şedinţă publică, astăzi 25 ianuarie 2011.
| ← ICCJ. Decizia nr. 3620/2011. Contencios | ICCJ. Decizia nr. 3653/2011. Contencios → |
|---|
