ICCJ. Decizia nr. 448/2011. Contencios. Anulare act administrativ. Recurs
| Comentarii |
|
ROMÂNIA
ÎNALTA CURTE DE CASAŢIE ŞI JUSTIŢIE
SECŢIA DE contencios ADMINISTRATIV ŞI FISCAL
Decizia nr. 448/2011
Dosar nr. 4331/2/2009
Şedinţa publică din 26 ianuarie 2011
Asupra recursului de faţă;
Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:
Prin cererea formulată la data de 12 mai 2009, ulterior completată, reclamantul P.M.N., în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Sănătăţii, a solicitat instanţei anularea Ordinului nr. 932 din 15 mai 2009, prin care s-a dispus încetarea contractului de management din 14 decembrie 2006, a Deciziei nr. 146 din 23 aprilie 2009, emisă de Comisia centrală de evaluare a managerilor spitalelor publice, a hotărârii Comisiei centrale de evaluare a activităţii managerilor nr. 324 din 16 aprilie 2009 şi a fişei de evaluare a activităţii, comunicate la data de 22 aprilie 2009.
În motivarea cererii, reclamantul a arătat că prin fişa de evaluare întocmită la data de 26 martie 2009 a primit calificativul „foarte bine", iar la data de 22 aprilie 2009 a fost întocmită o nouă fişă, în care a fost stabilit calificativul „nesatisfăcător", fără ca în prealabil să fi fost formulată o contestaţie împotriva primei fişe şi fără ca documentele studiate să fie distincte de cele analizate de comisia de evaluare din data de 26 martie 2009.
Pârâtul a formulat întâmpinare, prin care a invocat excepţia neîndeplinirii procedurii prealabile, excepţia inadmisibilităţii acţiunii şi excepţia tardivităţii capetelor de cerere privind anularea hotărârilor emise de comisiile de evaluare şi a fişei de evaluare.
În susţinerea primei excepţii, pârâtul a arătat că, anterior sesizării instanţei de judecată, reclamantul nu a parcurs procedura administrativă prevăzută de art. 7 din Legea nr. 554/2004.
În ce priveşte excepţia inadmisibilităţii, pârâtul a susţinut că hotărârile Comisiilor de evaluare sunt acte premergătoare emiterii actului final, respectiv ordinul de ministru prin care se dispune încetarea contractului de management, astfel că nu pot fi atacate independent de ordinul ministrului.
Referitor la excepţia de tardivitate, s-a susţinut că reclamantul nu a contestat calificativul acordat în termenul de 24 de ore prevăzut de anexa 3 la Ordinul nr. 112/2007.
Pe fondul cauzei, pârâtul a solicitat respingerea acţiunii ca neîntemeiat, invocând prevederile art. 41 alin. (4) din Ordinul nr. 112/2007 potrivit cărora Comisia centrală de evaluare are în afara atribuţiei de soluţionare a contestaţiilor formulate împotriva raportului de evaluare întocmit de comisia locală şi un rol activ de verificare şi urmărire a modului de desfăşurare a procesului evaluării. În baza acestei atribuţii legale, Comisia centrală a procedat la verificarea activităţii Comisiei de evaluare constituită la nivelul Direcţiei de Sănătate Publică a Municipiului Bucureşti, ocazie cu care a constatat anumite neconcordanţe.
Anterior procedurii de evaluare, norma de drept aplicabilă reglementa atribuţia Comisiei centrale de verificare şi urmărire a activităţii Comisiilor locale, motiv pentru care invocarea principiului neretroactivităţii legii civile este neîntemeiată. In acest context, ca urmare a verificării documentelor depuse în dosarele de evaluare si fata de propunerile Comisiei de evaluare de la Direcţia de Sănătate Publică a municipiului Bucureşti s-au constatat neconcordante în unele cazuri.
În ce priveşte fişa de evaluare, pârâtul a arătat că în cazul reclamantului, Comisia a constatat că nu au fost îndepliniţi indicatorii (B.I, C.l, C.S, C.6, D.3) pe care acesta şi i-a asumat prin contractul de management al spitalului public din 14 decembrie 2006, modificat ulterior prin acte adiţionale. Conform prevederilor art. 5 din Ordinul ministrului sănătăţii nr. 112/2006, în situaţia în care pe parcursul derulării contractului de management apar modificări ale actelor normative care au stat la baza angajamentului asumat prin contractul de management, se vor renegocia indicatorii cărora le sunt aplicabile modificările legislative în cauză. în speţă, pârâtul a susţinut că reclamantul nu a solicitat renegocierea indicatorilor de performanţă în termenul legal.
Curtea de Apel Bucureşti secţia a VIII a contencios administrativ si fiscal, prin Sentinţa nr. 1079 din 2 martie 2010 a respins excepţia neîndeplinirii procedurii prealabile, excepţia inadmisibilităţii şi excepţia tardivităţii.
A admis acţiunea formulată de reclamantul P.M.N. în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Sănătăţii.
A anulat Ordinul nr. 932 din 15 mai 2009, emis de Ministrul Sănătăţii, Decizia nr. 146 din 23 aprilie 2009, emisă de Comisia centrală de evaluare, Hotărârea nr. 324 din 16 aprilie 2009, emisă de aceeaşi comisie şi fişa de evaluare a activităţii reclamantului, emisă de Comisia de evaluare la data de 22 aprilie 2009.
Pentru a pronunţa aceasta hotărâre prima instanţa a reţinut următoarele considerente:
I. Relativ la excepţia neîndeplinirii procedurii prealabile, Curtea a constatat că Ordinul nr. 932 din 15 mai 2009, prin care s-a dispus încetarea contractului de management, a fost emis ulterior sesizării instanţei cu forma iniţială a cererii de chemare în judecată. La data de 17 noiembrie 2009 reclamantul şi-a completat cererea introductivă, solicitând expres anularea ordinului în cauză, dar nu înainte ca la data de 22 iulie 2009 să solicite autorităţii emitente reanalizarea actului administrativ. Prin urmare, Curtea a constatat că reclamantul a efectuat procedura prealabilă prevăzută de Legea nr. 554/2004, în raport cu data completării acţiunii, motiv pentru care a respins excepţia.
II. Si excepţia inadmisibilităţii acţiunii şi a tardivităţii capetelor de cerere privind anularea hotărârilor emise de comisiile de evaluare şi a fişei de evaluare au fost respinse motivat de faptul ca aşa cum rezulta din chiar Decizia nr. 146 din 23 aprilie 2009, emisă de Comisia centrală de evaluare a managerilor spitalelor publice, reclamantul a contestat în termen fişa de evaluare, potrivit Ordinul ministrului sănătăţii nr. 112/2006, contestaţia fiind respinsă prin respectiva decizie. Or, a pretinde că această decizie, şi implicit fişa de evaluare, nu poate fi atacată pe cale judiciară, ar echivala cu negarea accesului la justiţie.
Distinct de cele reţinute mai sus, a mai reţinut instanţa de fond, trebuie observat că, potrivit art. 18 din Legea nr. 554/2004, instanţa este competentă să se pronunţe şi asupra legalităţii operaţiunilor administrative care au stat la baza emiterii actului supus judecăţii. Prin urmare, Curtea a constatat că, oricare ar fi perspectiva de abordare, actele vizate de excepţii pot fi contestate pe cale judiciară şi în consecinţă legalitatea lor poate fi analizată de către instanţă.
III. Pe fondul cauzei, Curtea a reţinut că reclamantul, în calitate de manager al Spitalului Clinic de Nefrologie Dr. C.D., a parcurs o procedură de evaluare, finalizată prin fişa de evaluare întocmită la data de 26 martie 2009, în care i-a fost acordat „foarte bine".
Comisia centrală de evaluare a activităţii managerilor a dispus o nouă evaluare, în urma căreia reclamantul a primit calificativul „nesatisfăcător", conform fişei de evaluare întocmite la data de 22 aprilie 2009.
Reclamantul a contestat fişa de evaluare, contestaţia fiind respinsă prin Decizia nr. 146 din 23 aprilie 2009, emisă de Comisia centrală de evaluare a managerilor, în motivarea căreia s-a menţionat că argumentele reclamantului nu au fost luate în considerare, deoarece nu s-a solicitat renegocierea valorii indicatorilor în termenul legal pentru care se face evaluarea, respectiv anul 2008.
În baza rezultatelor evaluării a fost emis Ordinul nr. 932 din 15 mai 2009, prin care s-a dispus încetarea contractului de management. In conţinutul acestui ordin s-a menţionat, printre altele, capitolul VII lit. b) din contractul de management încheiat cu reclamantul. Potrivit acestui text, contractul de management încetează prin revocarea din funcţie a managerului în cazul „nerealizării indicatorilor de performanţă ai managementului spitalului public prevăzuţi în anexa la prezentul contract, timp de minimum un an, din motive imputabile acestuia."
Din motivarea deciziei prin care s-a respins contestaţia reclamantului împotriva fişei de evaluare nu reiese însă, că acesta nu ar fi realizat criteriile de performanţă prevăzute în contractul de management, ci dimpotrivă, se afirmă că acesta nu a renegociat valorile acestor indicatori.
Trecând peste faptul că niciun text legal nu prevede că iniţiativa renegocierii indicatorilor ar trebui să aparţină managerului, prima instanţa a constatat că temeiul de fapt care a stat la baza emiterii ordinului contestat este diferit de cel avut în vedere la reevaluarea performanţelor manageriale, aşa cum au fost menţionate în Decizia nr. 146 din 23 aprilie 2009.
Pe de altă parte, a mai reţinut instanţa de fond, potrivit Ordinului nr. 112/2007, evaluarea se face prin raportare la indicatorii de performanţă asumaţi prin contractul de management. O astfel de evaluare este firească, având în vedere relaţiile contractuale dintre părţi, şi din acest punct de vedere prima evaluare a performanţelor manageriale ale reclamantului este cea corectă.
Astfel că, cea de-a doua evaluare a performanţelor manageriale ale reclamantului este nelegală, deoarece nu a avut în vedere valorile indicatorilor asumate prin contract.
Împotriva acestei hotărâri a formulat recurs Ministerul Sănătăţii, susţinând că hotărârea atacată este nelegală şi netemeinică pentru următoarele motive:
- evaluarea activităţii managerului spitalului public s-a desfăşurat conform Metodologiei privind organizarea şi desfăşurarea evaluării activităţii managerului spitalului public prevăzută de Ordinul nr. 112/2007;
- în cazul reclamantului, Comisia a constatat că nu au fost îndepliniţi indicatorii (B.l, CI, C.5, C.6, D.3) pe care acesta şi i-a asumat prin contractul de management al spitalului public din 14 decembrie 2006, modificat ulterior prin acte adiţionale. Indicatorii în cadrul procedurii de evaluare au fost supuşi unui algoritm de calcul matematic, fără de care evaluarea nu ar putea fi făcută.
- în conformitate cu clauzele capitolului VIII. „Modificarea contractului de management" din contractul de management din 14 decembrie 2006 „prevederile prezentului contract de management se vor adapta corespunzător reglementărilor legale ulterioare încheierii acestuia şi care îi sunt aplicabile". Astfel că, indicatorii de performanţă ai managementului spitalului public prevăzuţi în Anexa contractului se puteau modifica, prin negocierea acestora de către managerul spitalului şi Direcţia de Sănătate Publică judeţeană/a municipiului Bucureşti sau Ministerul Sănătăţii, după caz, în funcţie de modificările legislative care aveau impact asupra valorii indicatorilor pentru perioada supusă evaluării.
- conform prevederilor art. 5 din Ordinul ministrului sănătăţii nr. 112/2006 privind criteriile de performanţă în baza cărora contractul de management poate fi prelungit sau poate înceta înainte de termen, cu modificările şi completările ulterioare:„In situaţia în care pe parcursul derulării contractului de management apar modificări ale actelor normative care au stat la baza angajamentului asumat prin contractul de management, se vor renegocia indicatorii cărora le sunt aplicabile modificările legislative în cauză."
- în ceea ce priveşte indicatorii contestaţi, pentru perioada supusă evaluării (anul 2008) reclamantul nu a solicitat renegocierea acestora în termenul legal.
Cât priveşte motivul respingerii contestaţiei intimatului-reclamant de către Comisia central de evaluare, trebuie avut în vedere faptul că, Comisia a analizat contestaţia pornind de la motivele indicate de dl. P.M. în aceasta. Astfel, comisia a decis, că nu pot fi luate în considerare argumentele indicate în contestaţie, deoarece acestea ar fi trebuit să facă obiectul unei renegocieri a indicatorilor din contractul de management pentru anul 2008, în caz contrar încălcându-se tocmai obligaţiile contractuale asumate de părţi. Deci, atributul Comisiei de evaluare şi respectiv Comisiei Centrale este acela de a calcula valoarea indicatorilor de performanţă pornind de la valoarea indicatorilor asumaţi de manager comparabil cu ceea ce a realizat efectiv din cât şi-a asumat, şi nu de a modifica indicatorii asumaţi subrogându-se în drepturile contractuale ale Ministerului Sănătăţii.
Cât priveşte posibilitatea renegocierii valorii indicatorilor asumaţi personal de managerul Penescu Mircea se menţionează faptul că, oricare dintre părţile interesate putea pe parcursul perioadei asumate, anul 2008, să solicite modificarea acestora, însă primul interesat în solicitarea unei asemenea renegocieri era tocmai managerul care ştia că urmează a fi evaluat iar rezultatul evaluării putea conduce la încetarea contractului său.
- în ceea ce priveşte efectuarea unei a doua verificări, menţionăm că această procedură s-a aplicat în condiţiile în care Comisia centrală de evaluare, în temeiul art. 41 alin. (4) din Ordinul nr. 112/200, şi-a exercitat un rol activ procedând la verificarea şi urmărirea modului de desfăşurare a procesului evaluării, ocazie cu care s-au constatat neconcordanţe în unele cazuri - valorile indicatorilor rezultaţi din documentele cuprinse în dosarul de evaluare determină acordarea unor calificative diferite faţă de cele acordate de către comisie, conform extrasului din Referatul de aprobare din 13 aprilie 2009.
Recurentul nu şi-a încadrat, în drept, din punct de vedere procedural, motivele de recurs.
Analizând actele şi lucrările dosarului de fond, precum şi motivele de recurs ce se încadrează în prevederile art. 3041 C. proc. civ., Înalta Curte constată că recursul este nefondat, pentru următoarele considerente:
Astfel cum în mod corect a stabilit prima instanţă, prima Fişă de evaluare efectuată în data de 26 martie 2009 conţine calificativul „Foarte bine" acordat de Comisia de evaluare. Faţă de acest calificativ şi în lipsa unei contestaţii iniţiate de managerul vizat, Comisia centrala avea ca singură opţiune, conform art. 41 alin. (4) din Ordin obligaţia de a trimite propunerea de menţinere a contractului de management, calificativul obţinut nepermiţând nici o altă soluţie.
Cu toate acestea, ignorând aceste dispoziţii legale şi trimiţând la o prevedere legală ce nu exista la momentul emiterii Fişei de evaluare din 26 martie 2009, Comisia centrală trimite în mod global o adresă prin care solicită reexaminarea dosarelor de evaluare a managerilor unităţilor sanitare din Municipiul Bucureşti, la care ar fi constatat pretinse neconcordanţe.
Legea nu prevedea posibilitatea efectuării unei reevaluări decât în ipoteza în care calificativul acordat de comisia de evaluare este „nesatisfăcător", situaţie în care este necesară transmiterea de către Comisia centrală a acestei propuneri şi de acceptarea acesteia de către Ministerul Sănătăţii.
Extinderea atribuţiilor Comisiei centrale, instituită prin Ordinul nr. 463/2009 de a solicita Comisiei de evaluare reexaminarea dosarului nu produce efecte asupra unei evaluări realizate anterior emiterii acestui act normativ. Aplicarea unei dispoziţii noi asupra unor acte juridice emise anterior constituie o aplicare retroactivă a legii.
Or, prin Decizia Comisiei centrale se face trimitere la un act normativ ce a intrat în vigoare la aproape o lună de la momentul realizării procedurii de evaluare cu privire la activitatea subsemnatului.
Rolul activ pretins de recurentul-pârât în finalul recursului a fost în fapt o aplicare retroactivă a unor dispoziţii legale ce nu erau în vigoare la momentul realizării procedurii de evaluare în urma căreia s-a încheiat Fişa de evaluare ce acorda calificativul „Foarte bine".
În ceea ce priveşte susţinerile recurentului – pârât privind posibilitatea contractuală de renegociere a indicatorilor, acestea reiau motivarea eronată din cuprinsul Deciziei nr. 146 din 23 aprilie 2006 prin care s-a respins contestaţia reclamantului – intimat. Astfel, contestatorul nu a invocat nici un moment renegocierea indicatorilor, ci a contestat legalitatea reevaluării, precum şi temeinicia acesteia, privind aspectele reţinute şi lipsa culpei managerului, aspecte la care pârâtul – recurent nu a răspuns.
Pentru considerentele menţionate, cu referire la art. 312 alin. (1) C. proc. civ., constatând că hotărârea instanţei de fond este legală şi temeinică, Înalta Curte va respinge recursul ca nefondat.
PENTRU ACESTE MOTIVE
ÎN NUMELE LEGII
DECIDE
Respinge recursul declarat de Ministerul Sănătăţii împotriva Sentinţei civile nr. 1079 din 2 martie 2010 a Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.
Irevocabilă.
Pronunţată în şedinţă publică, astăzi 26 ianuarie 2011.
| ← ICCJ. Decizia nr. 446/2011. Contencios. Alte cereri. Recurs | ICCJ. Decizia nr. 469/2011. Contencios. Obligare emitere act... → |
|---|
