ICCJ. Decizia nr. 508/2011. Contencios
| Comentarii |
|
ROMÂNIA
ÎNALTA CURTE DE CASAŢIE ŞI JUSTIŢIE
SECŢIA DE contencios ADMINISTRATIV ŞI FISCAL
Decizia nr. 508/2011
Dosar nr. 126/54/2010
Şedinţa publică din 28 ianuarie 2011
Asupra recursului de faţă.
Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:
I. Circumstanţele cauzei
1.Procedura în primă instanţă
Prin cererea înregistrată pe rolul Curţii de Apel Craiova, secţia contencios administrativ şi fiscal, reclamanţii B.A., şi B.O. au solicitat, în contradictoriu cu pârâţii Autoritatea Naţională pentru Restituirea Proprietăţilor - Direcţia pentru Coordonarea Aplicării Legii 10/2001 şi Ministerul Economiei şi Finanţelor - Comisia Centrală pentru Stabilirea Despăgubirilor, obligarea pârâţilor să emită şi să comunice Decizia privind titlul de despăgubire pentru imobilul notificat, situat în Craiova, str. C.B., în termen de 90 de zile de la rămânerea irevocabilă a hotărârii, cu plata daunelor cominatorii de 1.000 lei/ zi de întârziere, până la emiterea deciziei.
În motivarea cererii, reclamanţii au arătat că prin dispoziţia din 20 decembrie 2005 emisă de Primarul Municipiului Craiova s-a propus acordarea de despăgubiri, în condiţiile Titlului VII din Legea nr. 247/2005, către B.A. şi B.O. pentru imobilul imposibil de restituit în natură, notificat, situat în Craiova, str. C.B.
Au mai arătat reclamanţii că dispoziţia din 20 decembrie 2005 a rămas definitivă şi a fost înaintată Secretariatului Comisiei Centrale, în termen de 30 de zile, împreună cu întreaga documentaţie ce a stat la baza emiterii acesteia, Dosarul a fost înregistrat la Comisia Centrală sub nr. 13095/ CC, însă nu a fost soluţionat până la această dată.
2. Hotărârea Curţii de apel
Prin Sentinţa nr. 215 din 16 aprilie 2010, Curtea de Apel Craiova, secţia contencios administrativ şi fiscal, a admis excepţia lipsei calităţii procesuale pasive a Autoritatea Naţională pentru restituirea Proprietăţilor şi a admis în parte cererea formulată de reclamanţii B.A. şi B.O. în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Economiei şi Finanţelor - Comisia Centrală pentru Stabilirea Despăgubirilor.
Prin aceeaşi sentinţă, s-a respins cererea faţă de Autoritatea Naţională pentru Restituirea Proprietăţilor - Direcţia pentru Coordonarea Aplicării Legii 10/2001 şi a obligat pârâta Comisia Centrală Pentru Stabilirea Despăgubirilor să emită reclamanţilor Decizia privind titlul de despăgubire aferent imobilului situat în Craiova, C.B., respingând petitul privind acordarea daunelor cominatorii.
Pentru a pronunţa această soluţie, prima instanţă a reţinut, în esenţă, următoarele.
În ceea ce priveşte excepţia lipsei calităţii procesuale pasive a Autorităţii Naţionale Pentru Restituirea Proprietăţilor, prima instanţă a constatat că emiterea deciziei referitoare la acordarea de titluri de despăgubire este în competenţa exclusivă a Comisiei Centrale pentru Stabilirea Despăgubirilor, potrivit art. 13 alin. (1) Titlul VII din Legea nr. 247/2005.
Pe fondul cauzei, prima instanţă a constatat că reclamantul a solicitat, în baza Legii nr. 10/2001, să i se acorde măsuri reparatorii pentru imobilul situat în Craiova, C.B., faptul că prin dispoziţia din 20 decembrie 2005, Primarul Municipiului Craiova a propus acordarea despăgubirilor în condiţiile Titlului VII din Legea nr. 247/2005 pentru imobilul notificat, imposibil de restituit în natură, situat în Craiova, strada C.B. (conform procesului - verbal privind starea de fapt a imobilului), în acelaşi timp dispunându-se transmiterea Dosarului către Secretariatul Comisiei Centrale Stabilirea Despăgubirilor, ce a fost înregistrat sub nr. 13095/ CC.
Astfel, a constatat că reclamanţii au început procedurile de recuperare a unui bun al lor sau a contravalorii acestuia prin formularea unei notificări în anul 2002, autoritatea locală, cu competenţe în materia stabilirii şi plăţii despăgubirilor aferente imobilelor preluate în mod abuziv, pronunţându-se la 23 ianuarie 2006.
Aşadar pentru că între data depunerii cererii (notificării) şi data introducerii acţiunii au trecut aproximativ 8 ani, fără ca în perioada respectivă autorităţile abilitate de lege să ajungă la finalizarea procedurii, prima instanţă a apreciat că durata excesivă a procedurilor administrative este de natură a încălca în mod evident principiul procesului rezonabil.
În consecinţă, prima instanţă a reţinut că în speţă s-au încălcat prevederile art. 6 din Convenţia Europeană a Drepturilor Omului şi în considerarea acestora a apreciat că se impune ca autoritatea pârâtă să fie obligată să emită dispoziţia pentru stabilirea despăgubirilor pentru imobilul imposibil de restituit în natură conform dispoziţiei din 20 decembrie 2005 a Primarului Municipiului Craiova, noţiunea de proces echitabil reglementată de acest text implicând şi respectarea unui termen rezonabil de soluţionare a unei cauze, care cuprinde şi durata procedurilor administrative, deoarece aceasta constituie o premisă indispensabilă prevăzută în dreptul intern pentru sesizarea instanţei.
Împrejurarea că autorităţile administrative române nu au luat măsuri eficiente de soluţionare a cererilor constituie culpa acestora şi nu poate să conducă la împiedicarea realizării dreptului reclamanţilor.
Astfel, judecătorul fondului a considerat că punerea în executare a legilor cu caracter reparatoriu, printre care se înscrise şi Legea 10/2001 privind restituirea imobilelor preluate în mod abuziv de către stat, modificată prin Legea nr. 247/2005, revine autorităţilor executive ale statului care au obligaţia legală şi constituţională de a respecta atât dreptul intern cât şi tratatele internaţionale.
Prima instanţă a avut în vedere şi prevederile art. 1 din Convenţia Europeană a Drepturilor Omului, potrivit cărora părţile contractante ale acestei convenţii, deci şi statul român, recunosc oricărei persoane aflate sub jurisdicţia lor drepturile şi libertăţile definite în Titlul I al Convenţiei.
Or, între aceste drepturi se înscrie şi dreptul prevăzut de art. 6, cu referire la procesul echitabil, care presupune derularea procedurilor contencioase, compuse atât din faza administrativă cât şi din aceea jurisdicţională propriu zisă, într-un termen rezonabil, astfel că autorităţile unui stat nu pot să invoce chestiuni de organizare a aplicării legii împotriva dreptului la proces rezonabil, pentru că aceasta înseamnă să invoce propria culpă, încălcarea Convenţiei.
Totodată, judecătorul fondului a considerat că prin neîndeplinirea obligaţiei de a se emite titlul de despăgubire autorităţile pârâte aduc o evidentă atingere noţiunii de bun şi a obligaţiei statului de a proteja bunurile, valorile patrimoniale ale persoanelor, obligaţie asumată de către România prin Protocolul Adiţional nr. 1 la Convenţia Europeană a Drepturilor Omului, astfel că a avut în vedere şi prevederile art. 1 al Protocolului Adiţional la Convenţie, prevederi încălcate în raport de comportamentul pârâtei.
Concluzionând, prima instanţă a apreciat că apărările autorităţii pârâte în sensul că Secretariatul Comisiei Centrale, în vederea completării şi reanalizării dosarului de despăgubire, a solicitat Primăriei Municipiului Craiova justificarea suprafeţei de 600 mp. teren, pentru care s-a propus acordarea de măsuri reparatorii, nu pot fi reţinute, nefiind susţinute de probe, astfel că procedurile administrative, coroborate cu cele judiciare, trebuie să se desfăşoare în termen rezonabil, or, depăşirea unui termen de 8 ani de la data formulării cererii de acordare a măsurilor reparatorii constituie deja o încălcare evidentă a prevederilor art. 6 din Convenţie.
De altfel, în speţă, pârâta Comisia Centrală de Stabilire a Despăgubirilor nu a făcut dovada efectuării vreunei operaţiuni administrative prevăzute de Titlul VII din Legea nr. 247/2005 de la data înaintării de către Primăria Municipiului Craiova a dosarului (înregistrat sub nr. 13095/ CC) şi până la data introducerii cererii de chemare în judecată.
În privinţa cererii de obligare la plata daunelor cominatorii, prima instanţă a avut în vedere dispoziţiile art. 24 din Legea nr. 554/2004, potrivit cărora s-a prevăzut o procedură specială de sancţionare a autorităţilor, în cazul în care acestea nu execută hotărâri definitive şi irevocabile, procedură care este subsecventă actualei etape judiciare.
Cu referire la cererea de chemare in garanţie a Primăriei Municipiului Craiova prin Primar, ca organ emitent al dispoziţiei de despăgubiri, prima instanţă a apreciat-o ca fiind neîntemeiată, întrucât Comisia, pe lângă faptul că nu a justificat vreun temei de drept potrivit căruia în situaţia în care ar cădea în pretenţii să poată fi trasă la răspundere Primăria, are obligaţia conform atribuţiilor legale să cenzureze dispoziţia Primarului, ceea ce reprezintă de fapt şi pretenţia reclamanţilor.
3. Recursul pârâtei
Împotriva acestei sentinţe, considerând-o netemeinică şi nelegală, a declarat recurs pârâta Comisia Centrală pentru Stabilirea Despăgubirilor, invocând dispoziţiile art. 299, 304 pct. 9 şi 3041 C. proc. civ.
În motivarea căii de atac, recurenta-pârâtă arată că instanţa de fond nu s-a pronunţat, de principiu, asupra excepţiei de nelegalitate a dispoziţiei din 20 decembrie 2005 emisă de Primăria Municipiului Craiova.
Susţine astfel că respectiva dispoziţie a cărei nelegalitate o susţine, este un act administrativ, care poate fi atacat, indirect, pe cale de excepţie, la instanţa de contencios administrativ.
Arată că dispoziţia din 20 decembrie 2005 a fost emisă de către Primăria Municipiului Craiova cu încălcarea dispoziţiilor art. 3 alin. (1) lit. a) coroborat cu art. 23 din Legea nr. 10/2001 şi, republicată, şi că notificatorii au dreptul la măsuri reparatorii numai pentru construcţia demolată, nu şi pentru teren, deoarece acesta era proprietate de stat.
Sub aspectul obligării Comisiei Centrale la emiterea deciziei cu motivarea încălcării principiului procesului rezonabil consideră recurenta-pârâtă că, în mod netemeinic, instanţa de fond a statuat o astfel de obligaţie, neţinând cont de aspectele obiective ale soluţionării dosarului de despăgubire al reclamantelor.
Structurând criticile concrete aduse sentinţei Curţii de apel, instanţa de recurs constată că aceasta este combătută sub două aspecte care vizează:
- ignorarea prevederilor Deciziei nr. 2815 din 16 septembrie 2008 a Comisiei Centrale pentru Stabilirea Despăgubirilor care stabileşte ca şi principiu trimiterea dosarelor la evaluator în ordinea înregistrării lor;
- caracterul justificat al refuzului de soluţionare în condiţiile în care dosarul aferent Dispoziţiei din 20 decembrie 2005 a fost transmis şi înregistrat la Secretariatul Comisiei Centrale, fiind analizat şi în privinţa legalităţii respingerii cererii de restituire in natură a imobilului notificat, prilej cu care au fost constatate aspectele în temeiul cărora fost invocată excepţia de nelegalitate a dispoziţiei amintite.
3.Apărările formulate de intimaţii-reclamanţi B.A. şi B.O.
Intimaţii-reclamanţi nu au formulat întâmpinare, dar prin concluziile scrise depuse la data de 28 ianuarie 2011 au solicitat respingerea recursului ca nefondat.
În opinia intimaţilor-reclamanţi, Dispoziţia emisă în procedura Legii nr. 10/2001 nu este un act administrativ, ci un act juridic civil nesupus excepţiei de nelegalitate conform prevederilor art. 4 alin. (1) din Legea nr. 554/2004
Arată că nu poate fi primită apărarea recurentei, in sensul că legiuitorul nu a stabilit un termen de soluţionare a dosarelor ce fac obiectul procedurii administrative, astfel încât durata şi ordinea soluţionării ar urma să fie decisă doar de Comisia Centrală, aceasta în condiţiile în care autorităţile pârâte nu pot să invoce chestiuni de organizare a aplicării legii împotriva dreptului la un proces echitabil şi în termen rezonabil, pentru ca aceasta înseamnă să invoce propria culpă şi încălcarea C.E.D.O.
II. Considerentele Înaltei Curţi asupra recursului
Examinând sentinţa atacată prin prisma criticilor formulate de recurentă, a apărărilor cuprinse în concluziile scrise cât şi prin toate aspectele, în temeiul art. 3041 C. proc. civ., Înalta Curte constată că recursul este nefondat.
Intimaţii - reclamanţi au supus controlului instanţei de contencios administrativ refuzul nejustificat al autorităţii administrative de a elibera actul administrativ, respectiv Decizia reprezentând titlul de despăgubire pentru imobilul situat în municipiul Craiova, str. C.B., în temeiul Titlului VII din Legea nr. 247/2005, calitatea de persoane îndreptăţite la despăgubire fiindu-le recunoscută prin Dispoziţia din 20 decembrie 2005, emisă de Primarul Municipiului Craiova.
Prin această dispoziţie a fost soluţionată notificarea.
Motivul de recurs ce vizează nepronunţarea primei instanţe asupra excepţiei de nelegalitate a dispoziţiei din 20 decembrie 2005 emisă de Primarul Municipiului Craiova nu poate fi reţinut, fiind în dezacord cu actele şi lucrările dosarului.
Astfel, prin Încheierea din 19 martie 2010, Curtea de Apel Craiova, secţia de contencios administrativ şi fiscal, a respins cererea de sesizare a instanţei de contencios administrativ cu soluţionarea excepţiei de nelegalitate invocată de Comisia Centrală pentru Stabilirea Despăgubirilor.
Mai mult, cu privire cu privire la excepţia de nelegalitate invocată, Înalta Curte reţine că potrivit art. 4 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, legalitatea unui act administrativ unilateral indiferent de data acestuia, poate fi cercetată oricând în cursul unui proces, pe cale de excepţie, din oficiu sau la cererea părţii interesate. În acest caz, instanţa, constatând că de actul administrativ depinde soluţionarea litigiului pe fond, sesizează, prin încheierea motivată instanţa de contencios administrativ competentă să o soluţioneze şi suspendă cauza.
Din interpretarea prevederii legale enunţate rezultă că excepţia de nelegalitate poate avea ca obiect numai actele administrative unilaterale supuse regimului contenciosului administrativ, altfel spus, acele acte administrative unilaterale susceptibile de a fi supuse controlului de legalitate în temeiul Legii nr. 554/2004 şi pe calea unei acţiuni directe.
Nu pot forma obiect al excepţiei de nelegalitate actele unilaterale care fie nu au natură juridică administrativă, fie sunt exceptate de la controlul exercitat pe calea contenciosului administrativ în temeiul art. 5 alin. (1) şi alin. (2) din Legea nr. 554/2004, actele autorităţilor publice care privesc relaţia cu Parlamentul, actele de comandament cu caracter militar şi actele administrative pentru modificarea sau desfiinţarea cărora se prevede, prin lege organică, o altă procedură judiciară.
Prin urmare, dispoziţia prin care entitatea deţinătoare soluţionează o notificare privind restituirea unui imobil preluat abuziv, în temeiul Legii nr. 10/2001, fiind supusă contestaţiei la secţia civilă a tribunalului, conform art. 26 din actul normativ menţionat, nu poate fi cenzurată pe calea contenciosului administrativ nici prin acţiune directă, nici prin intermediul excepţiei de nelegalitate.
Recurenta-pârâtă în urma derulării procedurii administrative în temeiul Titlului VII din Legea nr. 247/2005, va emite actul administrativ respectiv Decizia reprezentând titlul de despăgubire, pe baza probelor privind întinderea dreptului pretins vătămat al reclamanţilor şi cu respectarea operaţiunilor administrative premergătoare de evaluare a bunului care nu a putut fi restituit în natură.
Analizând, punctual motivele invocate de recurentă pentru justificarea refuzului său de finalizare a procedurii administrative cu care a fost învestită, Înalta Curte constată că sunt nefondate.
Reclamanţii au început procedurile de recuperare a bunului sau contravalorii acestuia prin notificarea formulată în anul 2002, iar dosarul cu dispoziţia de acordare a despăgubirilor, împreună cu documentaţia aferentă, a fost înregistrat sub nr. 13095/ CC la Comisia Centrală pentru Stabilirea Despăgubirilor.
Intervalul mare de timp pe parcursul căruia s-a derulat procedura de acordare a reparaţilor pentru imobilul preluat abuziv, conferă consistenţă concluziei la care a ajuns instanţa de fond, în sensul încălcării principiului soluţionării cauzelor într-un termen rezonabil consacrat de art. 6 paragraful 1 din Convenţia Europeană a Drepturilor Omului şi a Libertăţilor Fundamentale.
Având în vedere dispoziţiile art. 20 din Constituţia României, normele interne cuprinse în legislaţia primară şi secundară având ca obiect de reglementare procedura de acordare a despăgubirilor nu pot fi interpretate şi aplicate într-un sens care să nu concorde cu dreptul la soluţionarea cauzelor într-un termen rezonabil, consacrat în art. 6 paragraful 1 din Convenţie ca o garanţie a dreptului la un proces echitabil şi aplicabil nu numai în procedura judiciară, ci şi în cadrul procedurii administrative şi, de asemenea, în etapa executării hotărârilor sau deciziilor definitive.
Soluţionarea cauzelor în mod imparţial, echitabil şi într-un termen rezonabil constituie şi un elemente al dreptului la o bună administrare, drept fundamental al cetăţeanului Uniunii Europene, consacrat în art. 41 al Cartei proclamate solemn la data de 7 decembrie 2000 de către Parlamentul European şi Consiliul Uniunii Europene.
Complexitatea etapelor procedurale poate constitui un criteriu de apreciere a respectării termenului rezonabil, dar nu poate fi invocată pentru justificarea unei conduite arbitrare, a unei totale pasivităţi a autorităţii publice, în condiţiile în care din înscrisurile depuse la dosar nu rezultă că la pronunţarea prezentei hotărâri s-a emis Decizia solicitată.
De aceea, Înalta Curte constată că sentinţa primei instanţe nu este criticabilă nici sub aspectul pretinsei ignorări a regulilor de stabilire a ordinii de soluţionare a dosarelor, prevăzute în Decizia nr. 2815/2008
2. Temeiul legal al soluţiei instanţei de recurs
Pentru considerentele expuse la pct. II din decizie, în temeiul art. 312 alin. (1) C. proc. civ. şi art. 20 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, se va respinge recursul de faţă ca nefondat.
PENTRU ACESTE MOTIVE
IN NUMELE LEGII
DECIDE
Respinge recursul declarat de Comisia Centrală pentru Stabilirea Despăgubirilor împotriva Sentinţei nr. 215 din 16 aprilie 2010 a Curţii de Apel Craiova, secţia de contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.
Irevocabilă.
Pronunţată, în şedinţă publică, astăzi 28 ianuarie 2011.
| ← ICCJ. Decizia nr. 497/2011. Contencios. Obligare emitere act... | ICCJ. Decizia nr. 526/2011. Contencios. Anulare act... → |
|---|
