ICCJ. Decizia nr. 4547/2011. Contencios. Excepţie nelegalitate act administrativ. Recurs
| Comentarii |
|
ROMÂNIA
ÎNALTA CURTE DE CASAŢIE ŞI JUSTIŢIE
SECŢIA DE contencios ADMINISTRATIV ŞI FISCAL
Decizia nr. 4547/2011
Dosar nr. 441/59/2011
Şedinţa publică din 5 octombrie 2011
Asupra recursului de faţă;
Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:
Prin încheierea de şedinţă din data de 21 iunie 2011, pronunţată la data de 21 iunie 2011 de Curtea de Apel Timişoara, secţia de contencios administrativ şi fiscal, a fost admisă excepţia de nelegalitate a dispoziţiilor art. 223 lit. e) şi art. 228 din Regulamentul privind organizarea şi desfăşurarea activităţilor specifice Curţii de Conturi, precum şi valorificarea actelor rezultate din aceste activităţi, aprobat prin hotărârea nr. 130/2010 a Curţii de Conturi a României.
S-a învederat, prin considerentele încheierii de şedinţă sus-menţionate, că potrivit Legii contenciosului administrativ, competenţa materială este stabilită în funcţie de două criterii, unul valoric dat de cuantumul taxei, impozitului sau contribuţiei sau datoriei vamale (indiferent de organul emitent al actului) şi unul non-valoric, dat de poziţia autorităţii emitente a actului administrativ în litigiu în cadrul sistemului administraţiei publice (indiferent de valoarea obiectului litigiului, dacă acest obiect nu constă în taxe, impozite, contribuţii datorii vamale sau accesorii ale acestora).
Deciziile emise de camerele de conturi judeţene nu au ca obiect taxe, impozite, etc. şi de aceea competenţa se stabileşte în funcţie de criteriul non-valoric şi aparţine Tribunalului deoarece camerele judeţene de conturi sunt autorităţi publice locale, respectiv structuri deconcentrate la nivel judeţean ale Curţii de Conturi a României. Judecătorul fondului a apreciat că este de necontestat distincţia între Curtea de Conturi, ca autoritate publică centrală, şi camerele de conturi, ca autorităţi publice locale care exercită în unităţile administrativ-teritoriale funcţiile Curţii de Conturi.
Aşadar, a fost considerată nerelevantă susţinerea pârâtei Curtea de Conturi a României în sensul că structurile teritoriale ale Curţii de Conturi nu au personalitate juridică, în condiţiile în care în litigiile privind acte administrative competenţa se stabileşte în funcţie de cele două criterii mai sus evocate şi nu în funcţie de existenţa sau lipsa personalităţii juridice.
În concluzie, instanţa de fond a statuat că stabilind competenţa de soluţionare în primă instanţă a căii de atac împotriva încheierilor pronunţate de comisiile de soluţionare a contestaţiilor împotriva deciziilor emise de structurile Curţii de Conturi în favoarea Curţilor de apel, Regulamentul privind organizarea şi desfăşurarea activităţilor specifice Curţii de Conturi, precum şi valorificarea actelor rezultate din aceste activităţi, aprobat prin hotărârea nr. 130/2010 a Curţii de Conturi a României derogă de la lege, ceea ce este inadmisibil. Prin urmare, a fost constatată nelegalitatea dispoziţiilor art. 223 lit. e) şi art. 228 din regulamentul menţionat, şi s-a dispus înlăturarea oricărui efect al acestora în litigiu, urmând ca competenţa să fie stabilită exclusiv în raport de prevederile Legii nr. 94/1992 şi ale Legii nr. 554/2004 a contenciosului administrativ.
Împotriva încheierii de şedinţă din data de 21 iunie 2011 pronunţată de Curtea de Apel Timişoara, secţia de contencios administrativ şi fiscal, a declarat recurs în termen legal Curtea de Conturi a României, prin care s-a solicitat admiterea căii extraordinare de atac şi modificarea hotărârii atacate în sensul respingerii ca neîntemeiată a excepţiei de nelegalitate a dispoziţiilor art. 223 lit. e) şi art. 228 din Regulamentul privind organizarea şi desfăşurarea activităţilor specifice Curţii de Conturi, precum şi valorificarea actelor rezultate din aceste activităţi, aprobat prin hotărârea Plenului Curţii de Conturi nr. 130/2010.
Recurenta a apreciat, prin motivele de recurs, că excepţia de nelegalitate invocată şi admisă de instanţa de fond este nefondată, pentru următoarele considerente:
Regulamentul este un act administrativ unilateral cu caracter normativ, în sensul prevederilor art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ, astfel că în condiţiile în care el poate fi atacat oricând în faţa instanţei de contencios pe calea acţiunii directe nu poate forma obiectul unei excepţii de nelegalitate potrivit art. 4 alin. (1) din acelaşi act normativ, excepţia de nelegalitate putând fi invocată aşadar numai cu privire la actele administrative unilaterale cu caracter individual.
În mod eronat judecătorul fondului a considerat că structurile funcţionale ale Curţii de Conturi, adică camerele de conturi judeţene sunt autorităţi publice locale, respectiv structuri deconcentrate la nivel judeţean ale Curţii de Conturi, în realitate aceste structuri funcţionale neputând fi apreciate ca aparţinând administraţiei publice locale. Curtea de Conturi este un organ autonom al administraţiei publice cu personalitate de drept public, adică personalitate juridică civilă şi personalitate administrativă, iar departamentele şi camerele de conturi fac parte din structura organizatorică internă a Curţii de Conturi şi nu au personalitate de drept public. Cu atâta mai mult, camerele de conturi nu pot fi considerate structuri deconcentrate la nivel judeţean ale Curţii de Conturi.
Este corectă, s-a relevat, pe fond, distincţia dintre capacitatea administrativă şi capacitatea juridică pe care o analizează instanţa de fond, însă aceasta, s-a precizat, nu are aplicabilitate în cauză. în cauză, actul atacat este o încheiere care emană de la o autoritate publică centrală, iar actele autorităţilor centrale sunt atacate în fond la curţile de apel şi în recurs la Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie.
A considerat Curtea de Conturi că trebuie avută în vedere în litigiu şi distincţia dintre capacitatea administrativă şi competenţa administrativă; or, în timp ce capacitatea de drept administrativ este proprie numai organelor administrative, în speţă Curţii de Conturi a României, competenţa administrativă au atât organul administrativ (Curtea de Conturi), cât şi structurile sale organizatorice şi funcţionale (departamentele şi camerele de conturi). S-ar putea vorbi de o capacitate administrativă a camerelor de conturi numai în cazul în care acestea ar exercita în nume propriu atribuţiile conferite de lege Curţii de Conturi.
Prin Regulamentul privind organizarea şi desfăşurarea activităţilor specifice Curţii de Conturi, precum şi valorificarea actelor rezultate din aceste activităţi, aprobat prin hotărârea Plenului Curţii de Conturi nr. 130/2010, pct. 174-229, se reglementează o procedură de recurs administrativ, prin care se lasă posibilitatea organelor superioare celor care au emis actele administrative atacate de a redimensiona măsurile luate, în limitele prevăzute de lege. Ca atare, nu se mai are de a face cu o activitate jurisdicţională a Curţii de Conturi, caracterizată de soluţionarea de către un organ independent şi imparţial a litigiilor. Potrivit Regulamentului, în instanţă se contestă încheierea Comisiei de soluţionare a contestaţiilor constituită la nivelul Curţii de Conturi, iar Decizia este un act intermediar care trebuie contestat în cadrul procedurii prealabile consacrate de acelaşi act administrativ cu caracter normativ.
A concluzionat recurenta că prin Regulament nu se stabileşte o nouă competenţă materială în afara cadrului legal trasat de art. 10 din Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ, ci se reaşează competenţa materială de soluţionare a litigiilor izvorâte din activitatea Curţii de Conturi în limitele sale fireşti, în conformitate cu modificările legislative intervenite în ultimii ani. Această repoziţionare are în vedere faptul că Curtea de Conturi reprezintă o autoritate publică centrală cu personalitate juridică, care îşi desfăşoară activitatea în mod autonom, în conformitate cu dispoziţiile constituţionale şi prevederile legale. Redimensionarea rolului şi locului Curţii de Conturi între autorităţile publice autonome necesare unui stat de drept, ca instituţie supremă de audit cu statut constituţional, are în vedere şi realităţile economice, sociale şi legislative din România.
Recursul este nefondat.
Excepţia de nelegalitate invocată în cauză, şi admisă în mod întemeiat de către Curtea de Apel Timişoara, secţia de contencios administrativ şi fiscal, vizează prevederile art. 223 lit. e) şi art. 228 din Regulamentul privind organizarea şi desfăşurarea activităţilor specifice Curţii de Conturi, precum şi valorificarea actelor rezultate din aceste activităţi, aprobat prin hotărârea Plenului Curţii de Conturi nr. 130/2010, prevederi potrivit cărora „încheierile pronunţate de comisiile de soluţionare a contestaţiilor, redactate de către secretarul de şedinţă, se motivează în mod obligatoriu, iar motivarea trebuie să conţină, potrivit hotărârii Plenului Curţii de Conturi nr. 144/2009, următoarele: (...) e) instanţa competentă - reclamantul (conducătorul entităţii verificate) se poate adresa secţiei de contencios administrativ şi fiscal din cadrul Curţii de apel în a cărei rază teritorială se află sediul entităţii verificate; (...)” [art. 223 lit. e)] şi, respectiv „Competenţa de soluţionare a sesizării formulate de conducătorul entităţii verificate împotriva încheierii emise de Comisia de soluţionare a contestaţiilor aparţine secţiei de contencios administrativ şi fiscal din cadrul Curţii de apel în a cărei rază teritorială se află sediul entităţii verificate, în condiţiile legii contenciosului administrativ” (art. 228).
Soluţia adoptată de Curtea de apel este corectă şi judicioasă, întrucât în mod evident prevederile regulamentare mai sus menţionate au fost emise cu nerespectarea prevederilor art. 4 (denumit marginal „Ierarhia actelor normative”) din Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative, republicată în anul 2010, potrivit cărora „(1) Actele normative se elaborează în funcţie de ierarhia lor, de categoria acestora şi de autoritatea publică competentă să le adopte. (2) Categoriile de acte normative şi normele de competenţă privind adoptarea acestora sunt stabilite prin Constituţia României, republicată, şi prin celelalte legi. (3) Actele normative date în executarea legilor, ordonanţelor sau a hotărârilor Guvernului se emit în limitele şi potrivit normelor care le ordonă”.
Au fost nesocotite, prin conţinutul dat art. 223 lit. e) şi art. 228 din Regulamentul privind organizarea şi desfăşurarea activităţilor specifice Curţii de Conturi, precum şi valorificarea actelor rezultate din aceste activităţi, aprobat prin hotărârea Plenului Curţii de Conturi nr. 130/2010, nu numai dispoziţiile art. 126 alin. (2) şi, respectiv, art. 140 alin. (1) fraza a II-a din Constituţia României, revizuită în anul 2003, care dispun că „Competenţa instanţelor judecătoreşti şi procedura de judecată sunt prevăzute numai prin lege” [art. 126 alin. (2)] şi, respectiv că „(...) În condiţiile legii organice, litigiile rezultate din activitatea Curţii de Conturi se soluţionează de instanţele judecătoreşti specializate”, ci şi prevederile art. 1 alin. (4) din Legea nr. 94/1992 privind organizarea şi funcţionarea Curţii de Conturi, republicată, cu modificările şi completările ulterioare, şi ale art. 10 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ, cu modificările şi completările ulterioare.
Într-adevăr, art. 1 alin. (4) din Legea nr. 94/1992 stipulează că „Litigiile rezultate din activitatea Curţii de Conturi se soluţionează de instanţele judecătoreşti specializate”, iar art. 10 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 dispune imperativ că „Litigiile privind actele administrative emise sau încheiate de autorităţile publice locale şi judeţene, precum şi cele care privesc taxe şi impozite, contribuţii, datorii vamale, precum şi accesorii ale acestora de până la 500.000 RON se soluţionează în fond de Tribunalele administrativ-fiscale, iar cele privind actele administrative emise sau încheiate de autorităţile publice centrale, precum şi cele care privesc taxe şi impozite, contribuţii, datorii vamale, precum şi accesorii ale acestora mai mari de 500.000 RON se soluţionează în fond de secţiile de contencios administrativ şi fiscal ale Curţilor de apel, dacă prin lege organică specială nu se prevede altfel”.
În materia contenciosului administrativ, art. 10 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 instituie două criterii de determinare a competenţei materiale a instanţei de fond: - în funcţie de obiectul litigiului, criteriul poziţionării în cadrul sistemului administraţiei publice (rangul autorităţii centrale sau locale) a autorităţii publice emitente a actului atacat; - criteriul valoric, stabilit pe baza cuantumului impozitului, taxei, contribuţiei sau datoriei vamale care face obiectul actului administrativ contestat. Cu alte cuvinte, numai atunci când litigiul are caracter fiscal, în sensul că priveşte taxe, impozite, contribuţii, datorii vamale şi accesorii ale acestora, competenţa nu se stabileşte în funcţie de poziţionarea autorităţii emitente, ci în funcţie de valoarea debitului contestat, pragul instituit de lege pentru departajarea competenţei tribunalului de cea a Curţii de apel fiind suma de 500.000 RON.
Se reţine că, potrivit art. 1 alin. (5) din Legea nr. 94/1992 privind organizarea şi funcţionarea Curţii de Conturi, republicată, cu modificările şi completările ulterioare, „În unităţile administrativ-teritoriale, funcţiile Curţii de Conturi se exercită prin camerele de conturi judeţene şi a mun. Bucureşti, structuri fără personalitate juridică”. În aceste condiţii, acte administrative, în cadrul activităţii per ansamblu a Curţii de Conturi a României reglementate de Legea nr. 92/1992, emite nu numai Curtea de Conturi, ca autoritate publică centrală, ci şi subdiviziunile sale constituite la nivelul unităţilor administrativ-teritoriale, anume camerele de conturi judeţene sau a mun. Bucureşti, neavând relevanţă personalitatea juridică a autorităţii publice, ci capacitatea ei de drept administrativ, care constă în aptitudinea de a emite acte administrative, în exercitarea unor prerogative de putere publică. Prin urmare, în raport de prevederile art. 10 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ, cum competenţa de soluţionare, în primă instanţă, a acţiunilor formulate împotriva actelor administrative [astfel cum sunt definite acestea prin art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea contenciosului administrativ] emise de structurile din cadrul Curţii de Conturi poate aparţine, după caz, prin raportare la nivelul central sau local a structurii emitente, fie Tribunalelor administrativ-fiscale (până la constituirea acestora, secţiilor de contencios administrativ şi fiscal ale Tribunalelor), fie secţiilor de contencios administrativ şi fiscal ale Curţilor de apel, în mod nelegal, prin adăugare la lege, s-a prevăzut, prin art. 223 lit. e) şi art. 228 din Regulamentul aprobat prin hotărârea Plenului Curţii de Conturi a României nr. 130/2010, că în toate situaţiile, indistinct, competenţa de soluţionare a sesizării formulate de conducătorul entităţii verificate împotriva încheierii emise de Comisia de soluţionare a contestaţiilor aparţine secţiei de contencios administrativ şi fiscal din cadrul Curţii de apel în a cărei rază teritorială se află sediul entităţii verificate.
Susţinerea recurentei referitoare la împrejurarea că excepţia de nelegalitate, în condiţiile art. 4 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, poate fi invocată numai cu privire la actele administrative unilaterale cu caracter individual nu şi cu privire la actele administrative cu caracter normativ nu poate fi primită. Excepţia de nelegalitate în temeiul prevederilor art. 4 din Legea nr. 554/2004 este admisibilă pentru ambele categorii de acte administrative unilaterale, atât pentru cele cu caracter individual, cât şi pentru cele cu caracter normativ, având în vedere argumentul de interpretare logică a fortiori, în sensul că, dacă legiuitorul a creat un mijloc procesual de apărare pe calea excepţiei de nelegalitate pentru acte de autoritate individuale, cu atât mai mult un asemenea mijloc de apărare trebuie oferit subiecţilor de drept în legătură cu actele administrative normative.
În raport de toate cele mai sus arătate, constatând că motivele de recurs invocate în cauză nu sunt întemeiate şi că este legală şi temeinică hotărârea atacată, se va dispune, în temeiul dispoziţiilor art. 312 alin. (1) C. proc. civ., respingerea ca nefondat a recursului declarat de Curtea de Conturi a României împotriva încheierii de şedinţă din data de 21 iunie 2011 pronunţată de Curtea de Apel Timişoara, secţia de contencios administrativ şi fiscal, în Dosarul nr. 441/59/2011.
PENTRU ACESTE MOTIVE
ÎN NUMELE LEGII
DECIDE
Respinge recursul declarat de pârâta Curtea de Conturi a României împotriva încheierii din 21 iunie 2011 a Curţii de Apel Timişoara, secţia contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.
Irevocabilă.
Pronunţată în şedinţă publică, astăzi 5 octombrie 2011.
| ← ICCJ. Decizia nr. 4505/2011. Contencios. Contestaţie act... | ICCJ. Decizia nr. 4553/2011. Contencios → |
|---|
