ICCJ. Decizia nr. 4673/2011. Contencios. Anulare act administrativ. Obligaţia de a face. Recurs
| Comentarii |
|
ROMÂNIA
ÎNALTA CURTE DE CASAŢIE ŞI JUSTIŢIE
SECŢIA DE contencios ADMINISTRATIV ŞI FISCAL
Decizia nr. 4673/2011
Dosar nr. 8695/2/2009
Şedinţa publică din 12 octombrie 2011
Asupra recursului de faţă;
Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:
Prin acţiunea înregistrată pe rolul Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, sub nr. 8695/2/2010 reclamanţii M.M., A.A., P.M.M., M.E., I.M., L.L.L., U.M., A.V., S.I., T.E.D., A.L., H.F., H.A.M., M.A.V., T.C.N., A.E., B.S., T.C., N.M.A., B.L., C.L., M.M., V.O.M., judecători la Judecătoria Botoşani, şi A.V.L., G.L., V.L., B.D., M.M.R., H.X., N.M., N.L., G.C., V.M., O.S., C.D., I.A., I.B., D.G., T.G., L.M.V., A.D., O.B., M.B., B.M., C.P., M.A., A.M., C.M., C.C., C.R., D.S., T.G., P.D., M.L., B.I., A.S., J.L., L.A., N.C., C.L., P.L., U.G., P.Ş., grefieri şi personal auxiliar în cadrul aceleiaşi instanţe, au solicitat în contradictoriu cu pârâţii Ministerul Justiţiei şi P.C.M., în calitate de Ministru al Justiţiei, anularea actului emis sub nr. 76602 din 03 iulie 2009; obligarea celor doi pârâţi, în solidar, la plata către fiecare reclamant a unei despăgubiri materiale de 50% din indemnizaţia de încadrare lunară, începând de la data de 01 iunie 2009 şi până la rămânerea definitivă şi irevocabilă a hotărârii ce se va pronunţa şi câte 10.000 RON cu titlu de daune morale; plata cheltuielilor de judecată.
În motivarea acţiunii, reclamanţii au arătat, în esenţă, următoarele:
Prin sentinţa civilă nr. 491 din 05 mai 2009, pronunţată de Tribunalul Botoşani, pârâţii Ministerul Justiţiei şi Curtea de Apel Suceava au fost obligaţi să le plătească, în funcţie de perioada efectiv lucrată, sporul de risc şi suprasolicitare neuropsihică de 50% prevăzut de art. 47 din Legea nr. 50/1996, republicată, calculat la salariul de bază brut lunar pentru perioada 01 septembrie 2000-09 august 2004 şi 01 august 2007-05 mai 2009 şi în continuare, sume ce vor fi actualizate în funcţie de indicele de inflaţie începând cu data scadenţei fiecăreia în parte şi până la plata efectivă.
Totodată, s-a dispus obligarea pârâţilor la plata dobânzii legale şi la înscrierea în carnetele de muncă a sporului de 50% acordat prin această hotărâre.
Sentinţa civilă nr. 491 din 05 mai 2009 este definitivă şi executorie la data pronunţării, respectiv la data de 05 mai 2009.
Prin sentinţa civilă nr. 475 din 07 aprilie 2009 pronunţată de Tribunalul Botoşani, modificată şi rămasă definitivă şi irevocabilă prin Decizia nr. 999 din 01 septembrie 2009 a Curţii de Apel Suceava, pârâţii Ministerul Justiţiei şi Libertăţilor Cetăţeneşti, Tribunalul Botoşani şi Curtea de Apel Suceava au fost obligaţi la calcularea şi plata sporului de risc şi suprasolicitare neuropsihică de 50% prevăzut de art. 47 din Legea nr. 50/1996, republicată, spor calculat la salariul de bază brut lunar pentru perioada 01 octombrie 2000-01 august 2004 şi 01 ianuarie 2007-28 februarie 2009 şi în continuare, sume ce vor fi actualizate în funcţie de indicele de inflaţie începând cu data scadenţei fiecăreia în parte şi până la plata efectivă.
În vederea executării hotărârilor judecătoreşti privind plata sporului de risc şi suprasolicitare neuropsihică, Ministrul Justiţiei şi Libertăţilor Cetăţeneşti a emis Ordinul nr. 1165/C/2009, la data de 09 aprilie 2009, astfel că realizarea acestui drept s-a făcut în mod efectiv pentru viitor, de la data de 06 mai 2009.
Pentru reclamanţii grefieri şi personal auxiliar al instanţelor judecătoreşti, Preşedintele Curţii de Apel Suceava a emis Decizia nr. 1 din 09 aprilie 2009, prin care s-a dispus achitarea acestui spor, calculat la salariul de bază brut lunar.
Dreptul salarial la care s-a făcut referire a fost refuzat prin actul administrativ emis de Ministrul Justiţiei şi Libertăţilor Cetăţeneşti, pârâtul P.C.M., sub nr. 76602 din 03 iulie 2009, cu motivarea că la baza acestei măsuri au stat dispoziţiile Primului Ministru şi ale Ministerul Finanţelor Publice, ca urmare a epuizării fondurilor prevăzute în Legea bugetului pe anul 2009, la capitolul „cheltuieli de personal".
Reclamanţii au susţinut că actul emis sub nr. 76602 din 03 iulie 2009, care cuprinde o dispoziţie de neplată a sporului de 50%, este de natură a le încălca în mod grav dreptul la plata salariului, impunându-se anularea acestuia.
Prin sentinţa nr. 4860 din 2 decembrie 2010 Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, a admis acţiunea formulată de reclamanţi, a anulat adresa nr. 76602 din 03 iulie 2009 emisă de Ministerul Justiţiei, a obligat, în solidar, pârâţii la plata către fiecare reclamant a unei despăgubiri materiale constând în 50% din indemnizaţia de încadrare lunară, începând cu data de 01 iunie 2009 şi până la data de 12 noiembrie 2009 şi a respins în rest acţiunea.
Pe fondul cauzei, Curtea a apreciat că autoritatea pârâtă nu poate invoca lipsa de fonduri sau de alte resurse pentru a justifica neplata integrală a drepturilor salariale, deoarece executarea unei hotărâri judecătoreşti irevocabile reprezintă o obligaţie legală a statului.
În plus, prima instanţă a arătat faptul că adresa aflată în discuţie contravine principiilor de drept privind plata drepturilor salariale, practicii Curţii Europene a Drepturilor Omului, dispoziţiilor OUG nr. 75/2008, precum şi principiului neretroactivităţii legii.
În opinia curţii, este neconformă cu principiile de drept şi măsura cuprinsă în actul contestat privind suspendarea nelimitată a ordinelor prin care se recunoaşte plata sporului de 50%, câtă vreme suspendarea executării unui act administrativ poate produce efecte pe o perioadă determinată.
De asemenea, Curtea a arătat faptul că dispoziţiile OUG nr. 71/2009 nu sunt aplicabile în speţa de faţă, întrucât se referă la plăţile restante la sumele aferente titlurilor executorii.
Împotriva acestei sentinţe a declarat recurs pârâtul Ministerul Justiţiei care a solicitat admiterea recursului, respingerea acţiunii, în principal, ca lipsită de interes şi inadmisibilă şi respingerea acţiunii ca neîntemeiată, în subsidiar.
În motivarea recursului, încadrat în drept pe dispoziţiile art. 304 pct. 9 C. proc. civ., recurentul a formulat următoarele critici de nelegalitate ale sentinţei:
Se arată în motivarea căii de atac că obiectul principal al acţiunii este reprezentat de anularea adresei emise de Ministerul Justiţiei cu nr. 76602 din 3 iulie 2009. Se solicită să se constate că adresa arătată, la data pronunţării instanţei de fond era deja anulată prin hotărâre definitivă şi irevocabilă.
Se mai arată că adresa contestată nu constituie un act administrativ, în sensul Legii nr. 554/2004, ci o măsură stabilită de ordonatorul principal de credite, în sarcina celorlalţi ordonatori din sistem, materializată sub forma unei adrese; în concret, este vorba despre o simplă operaţiune de încunoştinţare a ordonatorilor secundari şi terţiari de credite, realizată ca urmare a intrării în vigoare a OUG nr. 71/2009, coroborat cu Legea nr. 18/2009 şi Legea nr. 500/2002.
Ca atare, această adresă nu poate face obiectul controlului de legalitate la instanţa de contencios administrativ.
Adresa în discuţie nu dispune asupra unei părţi a salariului aflat în plată deoarece, în realitate, este vorba de un spor care se plătea exclusiv persoanelor care deţineau hotărâri judecătoreşti prin care M.J.L.C. era obligat la plata acestor drepturi „în continuare" sau „pentru viitor".
În speţă, sunt incidente prevederile OUG nr. 71/2009, întrucât sporul de 50% nu face parte din salariul magistraţilor.
Astfel, OUG nr. 27/2006 nu cuprinde nicio dispoziţie referitoare la sporul de risc şi suprasolicitare neuropsihică, iar Legea nr. 50/1996 a fost abrogată prin OG nr. 83/2000.
În plus, prin Decizia nr. 21 din 10 martie 2008, Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie a reţinut următoarele: „în interpretarea şi aplicarea unitară a dispoziţiilor art. 47 din Legea nr. 50/1996 privind salarizarea şi alte drepturi ale personalului din organele autorităţii judecătoreşti, republicată, constată că judecătorii, procurorii şi magistraţii-asistenţi, precum şi personalul auxiliar de specialitate au dreptul la un spor de 50% pentru risc şi suprasolicitare neuropsihică, calculat la indemnizaţia brută lunară, respectiv salariul de bază brut lunar, şi după intrarea în vigoare a OG nr. 83/2000, aprobată prin Legea nr. 334/2001".
După pronunţarea acestei decizii, instanţele judecătoreşti au admis acţiunile şi au apreciat că art. 47 din Legea nr. 50/1996 este în vigoare.
Prin Decizia nr. 838/2009, Curtea Constituţională a constatat existenţa unui conflict de natură constituţională între autoritatea judecătorească, pe de o parte, şi Parlamentul României şi Guvernul României, pe de altă parte.
Ca atare, după pronunţarea acestei decizii, instanţele nu mai pot aplica Decizia nr. 21 din 10 martie 2008 a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie.
În cauză nu a fost încălcat principiul neretroactivităţii legii, întrucât OUG nr. 71/2009 a intrat în vigoare la data de 18 iunie 2009, iar obligaţia de plată a drepturilor salariale aferente lunii iunie a devenit exigibilă la data de 10 iulie 2009.
Analizând sentinţa atacată, în raport cu criticile formulate, cât şi din oficiu, în baza art. 3041 C. proc. civ., Înalta Curte apreciază că recursul este nefondat pentru considerentele care vor fi expuse în continuare.
Instanţa de control judiciar constată că în speţă nu sunt întrunite cerinţele impuse de art. 304 sau art. 3041 C. proc. civ., în vederea casării sau modificării hotărârii: prima instanţă a reţinut corect situaţia de fapt, în raport de materialul probator administrat în cauză, şi a realizat o încadrare juridică adecvată.
Cu privire la excepţia lipsei interesului invocată în cuprinsul cererii de recurs de recurentul-pârât Ministerul Justiţiei aceasta nu se poate reţine, întrucât reclamanţii nu sunt părţi în dosarele în care au fost pronunţate sentinţele invocate de pârât.
Referitor la celelalte critici se reţin următoarele. Obiectul acţiunii deduse judecăţii îl reprezintă anularea adresei nr. 76602 din 3 iulie 2009 emisă de recurentul Ministerul Justiţiei şi Libertăţilor Cetăţeneşti.
Prin acest act, emitentul a dispus ca, la data de 10 iulie 2009, drepturile salariale aferente lunii iunie 2009 să se achite fără a include şi sporul de 50% pentru risc şi suprasolicitare neuropsihică. În plus, aceeaşi autoritate publică a arătat că această modalitate de calcul a drepturilor salariale se va păstra şi pentru viitor, plata sporului anterior individualizat urmând să se efectueze conform eşalonării prevăzute de OUG nr. 71/2009 privind plata unor sume prevăzute în titluri executorii având ca obiect acordarea de drepturi salariale personalului din sectorul bugetar.
În preambulul acestui act administrativ au fost invocate: prevederile OUG nr. 34/2009 cu privire la rectificarea bugetară pe anul 2009 şi reglementarea unor măsuri financiar-contabile; dispoziţiile Primului-Ministru, transmise prin adresa nr. 51948 din 6 mai 2009 privind încadrarea în cheltuielile de personal aprobate pentru anul 2009; adresa nr. 292443 din 26 iunie 2009 a Ministerului Finanţelor Publice prin care Ministerul Justiţiei şi Libertăţilor Cetăţeneşti a fost informat că fondurile prevăzute la Titlul I „Cheltuieli de personal" nu pot fi majorate, întrucât nu pot fi identificate surse suplimentare, iar conditionalitătile impuse de organismele financiare internaţionale în domeniul cheltuielilor bugetare, în special, al cheltuielilor de personal asumate pe Guvernul României trebuie respectate de toţi ordonatorii de credite; faptul că fondurile prevăzute de Legea bugetului de stat pe anul 2009 nr. 18/2009 pentru plata sumelor reprezentând sporul de 50% pentru risc şi suprasolicitare neuropsihică au fost epuizate; prevederile OUG nr. 71/2009 privind plata unor sume prevăzute în titluri executorii.
Înalta Curte apreciază că, în speţa de faţă, nu poate fi primită critica recurentului în sensul negării caracterului de act administrativ a adresei nr. 76602 din 3 iulie 2009.
În mod evident, adresa în discuţie adoptă o măsură prin care se modifică un element esenţial al raporturilor de serviciu existente între judecători şi stat: mai precis, este vorba de modificarea cuantumului salariului cuvenit pentru activitatea prestată în luna iunie 2009.
În plus, măsura supusă analizei în cauza de faţă a fost luată în regim de putere publică, în vederea organizării executării unei norme cu putere de lege, respectiv, a OUG nr. 71/2009, dar şi a unei legi, respectiv Legea nr. 18/2009.
Aşadar, nu se poate afirma că suntem în prezenţa unei simple operaţiuni administrative de comunicare către ordonatorii secundari şi terţiari de credite, după cum în mod eronat susţine recurentul.
În prezent, principiul legalităţii a devenit un principiu fundamental în toate sistemele de drept, iar acesta constă în respectarea întocmai a legii de către destinatarii ei (cetăţeanul şi statul).
În sistemul juridic românesc, acest principiu este reglementat în art. 1 alin. (5) şi art. 16 alin. (2) din Constituţie. Astfel, primul text constituţional precizează faptul că, în România, respectarea Constituţiei, a supremaţiei sale şi a legilor este obligatorie. Pe de altă parte, al doilea text cuprins în Legea fundamentală arată că nimeni nu este mai presus de lege.
În cazul actelor administrative, legalitatea înseamnă recunoaşterea caracterului valabil al actelor şi al efectelor lor până în momentul anulării, în baza prezumţiei de legalitate. Chiar dacă beneficiază de putere discreţionară, autorităţile publice nu pot ignora legea, a cărei organizare a executării şi executare în concret trebuie să o realizeze.
Cu alte cuvinte, între actul administrativ şi lege există în mod necesar un raport de subordonare.
Pe linia acestor considerente teoretice se înscrie şi practica Curţii Constituţionale din ţara noastră, a cărei jurisprudenţă apără principiul legalităţii, care trebuie să guverneze activitatea administraţiei publice.
De altfel, în mod constant, instanţa constituţională a reafirmat că legalitatea trebuie să stea la temelia tuturor raporturilor juridice într-un stat de drept.
În concepţia Legii contenciosului administrativ român, prin noţiunea de exces de putere se înţelege exercitarea dreptului de apreciere al autorităţilor publice, prin încălcarea limitelor competenţei prevăzute de lege sau prin încălcarea drepturilor şi libertăţilor cetăţenilor.
Limitele dreptului de apreciere din partea administraţiei publice sunt date tocmai de limitele drepturilor cetăţenilor, prevăzute de Constituţie şi de lege.
Cu alte cuvinte, unde începe dreptul cetăţeanului se încheie dreptul de apreciere al administraţiei.
De asemenea, se poate afirma că, în raport de principiul consacrat de art. 16 alin. (2) din Constituţie, nu este de conceput exercitarea dreptului de apreciere în afara legii.
În speţa de faţă, este nefondată critica recurentului privind aplicabilitatea dispoziţiilor OUG nr. 71/2009, în raport de argumentele care vor fi expuse în continuare.
În primul rând, ordonanţa în discuţie, după cum se arată chiar în titulatura sa, se referă la plata unor sume prevăzute în titluri executorii având ca obiect acordarea de drepturi salariale personalului din sectorul bugetar.
Preambulul acestui act normativ face trimitere la titlurile executorii emise anterior intrării în vigoare a ordonanţei.
Aşadar, este vorba despre titlurile executorii emise anterior datei de 18 iunie 2009, când ordonanţa a fost publicată în M. Of. nr. 416/2009.
De asemenea, art. 3 din OUG nr. 71/2009 prevede faptul că plăţile restante la sumele aferente titlurilor executorii aflate sunt incidenţa prevederilor OUG nr. 75/2008 privind stabilirea unor măsuri pentru soluţionarea unor aspecte financiare în sistemul justiţiei, aprobată cu modificări prin Legea nr. 76/2009 şi a dispoziţiilor Ordinului Ministrului Justiţiei, al Ministrului Economiei şi Finanţelor, al Preşedintelui Consiliului Superior al Magistraturii nr. 1859/C/2484/26659/131/3774/C/2008 privind modalitatea de eşalonare a plăţii sumelor prevăzute în titlurile executorii emise până la intrarea în vigoare a OUG nr. 75/2008 se execută cu respectarea prevederilor art. 1 şi 2.
În plus, nu se poate pune problema incidenţei art. 1 alin. (1) din OUG nr. 71/2009, care menţionează faptul că plata sumelor prevăzute în hotărâri judecătoreşti având ca obiect acordarea unor drepturi de natură salarială stabilite în favoarea personalului din sectorul bugetar, devenite executorii până la data de 31 decembrie 2009, se va realiza după o procedură de executare în perioada 2010-2012.
Un argument în acest sens îl reprezintă faptul că este vorba de plata drepturilor salariale aferente lunii iunie 2009, deci pentru o perioadă anterioară intrării în vigoare a acestei ordonanţe.
Dacă s-ar accepta punctul de vedere al autorităţii publice recurente, în sensul că sporul salarial aflat în discuţie a fost acordat pe cale jurisprudenţială, nu se poate concepe admiterea ideii de retroactivitate a unei norme cu putere de lege.
Art. 15 alin. (2) din Constituţie consacră principiul neretroactivităţii legii, prevăzând că legea dispune numai pentru viitor, cu excepţia legii penale sau contravenţionale mai favorabile.
Pe acest aspect, trebuie subliniat faptul că securitatea juridică impune neaplicarea regulilor de drept unor situaţii existente înainte de momentul emiterii actului.
În jurisprudenţa instanţelor de contencios administrativ, neretroactivitatea a fost recunoscută ca un principiu general de drept, ceea ce i-a permis impunerea lui şi în privinţa actelor administrative.
De asemenea, trebuie subliniat faptul că interdicţia retroactivităţii actelor administrative nu este numai un principiu interpretativ, ci condiţionează însăşi legalitatea acestor acte.
În speţa de faţă, instanţa de contencios administrativ constată că este în prezenţa unei aplicări retroactive a prevederilor art. 1 din OUG nr. 71/2009, care este o normă cu putere de lege. Această situaţie conduce la încălcarea principiului anterior individualizat la momentul emiterii actului administrativ contestat.
Înalta Curte nu poate reţine critica recurentului în sensul că autoritatea publică emitentă a actului administrativ contestat a avut în vedere lipsa de fonduri pentru înlăturarea de la plată a acestui spor salarial întrucât, după cum în mod corect a arătat şi judecătorul fondului, executarea unei hotărâri judecătoreşti irevocabile constituie o obligaţie legală a statului, sens în care s-a pronunţat în mod constant şi jurisprudenţa Curţii Europene a Drepturilor Omului.
Ca atare, în raport de argumentele anterior prezentate, rezultă că recurentul a acţionat cu exces de putere la momentul emiterii actului administrativ contestat, fapt ce determină nelegalitatea acestuia.
Pe cale de consecinţă, Înalta Curte, în temeiul art. 312 alin. (1) teza a II-a C. proc. civ., coroborat cu art. 20 şi 28 din Legea nr. 554/2004, modificată, va respinge ca nefondat recursul.
PENTRU ACESTE MOTIVE
ÎN NUMELE LEGII
DECIDE
Respinge recursul declarat de Ministerul Justiţiei împotriva sentinţei 4860 din 2 decembrie 2010 a Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a de contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.
Irevocabilă.
Pronunţată în şedinţă publică, astăzi 12 octombrie 2011.
| ← ICCJ. Decizia nr. 466/2011. Contencios. Anulare act... | ICCJ. Decizia nr. 4677/2011. Contencios. Anulare act... → |
|---|
