ICCJ. Decizia nr. 5535/2011. Contencios. Suspendare executare act administrativ. Recurs
| Comentarii |
|
R O M Â N I A
ÎNALTA CURTE DE CASAŢIE ŞI JUSTIŢIE
SECŢIA DE contencios ADMINISTRATIV ŞI FISCAL
Decizia nr. 5535/2011
Dosar nr. 4080/2/2011
Şedinţa publică de la 22 noiembrie 2011
Asupra contestaţiei în anulare de faţă;
Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:
I. Instanţa de fond
1. Acţiunea reclamantei
Prin cererea înregistrată la data de 2 mai 2011 pe rolul Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ, petenta SC V.R. SA a solicitat, în contradictoriu cu Consiliul Concurenţei, în temeiul art. 15 alin. (1) coroborat cu art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, să se dispună suspendarea executării deciziei nr. 1 din 4 februarie 2011, prin care SC V.R. SA a fost sancţionată cu amendă în valoare de 120.347.142 RON, până la soluţionarea irevocabilă a cauzei.
În motivarea cererii, reclamanta a arătat, în esenţă,că sunt îndeplinite condiţiile prevăzute de art. 14 şi art. 15 din Legea nr. 554/2004.
Sub aspectul cazului bine justificat, reclamanta a susţinut că instanţa este chemată să decidă asupra justului echilibru între prezumţia de nevinovăţie de care beneficiază reclamanta în temeiul art. 6 din Convenţia Europeană a Drepturilor Omului şi prezumţia relativă de legalitate a actului administrativ, în condiţiile în care executarea sancţiunii prin plata unei amenzi în valoare de 120.347.142 RON înainte de „condamnarea” societăţii de către un „Tribunal imparţial” apare ca vădit disproporţionată.
A arătat reclamanta că faptele ce au constituit obiectul investigaţiei cad în competenţa A.N.C.O.M., conform art. 16 din O.U.G. nr. 79/2002, ceea ce exclude competenţa Consiliului Concurenţei, iar problemele de concurenţă pe care le-a analizat Consiliul Concurenţei au format şi obiectul deciziei nr. 1284 a A.N.C.O.M., instituţie care are competenţă specială în domeniul concurenţei pe piaţa comunicaţiilor electronice, concluzionând că prin decizia emisă, Consiliul Concurenţei a încălcat competenţa specială a A.N.C.O.M., dar şi autoritatea de lucru judecat a deciziei menţionate anterior, deoarece a preluat constatările din această decizie, însă a ajuns la o altă concluzie.
S-a învederat că decizia atacată a fost emisă cu nesocotirea principiului electa una via non datur recursum ad alterum, sesizarea A.N.C.O.M. excludea posibilitatea Netmaster de a sesiza ulterior Consiliul Concurenţei pe baza aceloraşi fapte.
Reclamanta a arătat că investigaţia pârâtului a depăşit limitele investirii prin propriul Ordin, dar şi a plângerii Netmaster.
Sub aspectul condiţiei privind prevenirea producerii unei pagube iminente în sensul art. 2 alin. (1) lit. ş) din Legea nr. 554/2004, reclamanta a arătat că dovada acesteia rezultă în primul rând din cuantumul foarte ridicat al amenzii, respectiv suma de 120.347.142 RON, coroborat cu termenul scurt de plată, de maxim 30 de zile de la comunicarea deciziei.
S-a arătat că, potrivit documentelor contabile pe anul 2010, amenda reprezintă aproximativ 25% din volumul investiţiilor efectuate în cursul unui an de zile, respectiv valoarea obligaţiilor bugetare ale SC V.R. SA pentru un an de zile, aferente fondului de salarii, sau 30% din valoarea TVA-ului achitat de societate în cursul anului 2010 şi că trebuie să fie avut în vedere specificul activităţii societăţii, nevoile de lichidităţi financiare fiind esenţiale pentru plata furnizorilor, salariaţilor, investiţiilor, a spaţiilor închiriate, a utilităţilor şi a întreţinerii acestora, a serviciilor de roaming, a distribuitorilor, aspecte care sunt decisive în desfăşurarea activităţilor reclamantei.
Activitatea unei corporaţii internaţionale de talia societăţii reclamante funcţionează în baza unor bugete aprobate şi previziuni pentru fiecare lună a anului în curs, iar o cheltuială de dimensiunea celei menţionate afectează semnificativ bunul mers al companiei, perturbând-o în mod grav, prin amânarea unor alte plăţi cum ar fi investiţiile sau furnizorii, ceea ce ar genera prejudicii certe constând în plata de penalităţi contractuale de cel puţin 46 milioane de RON numai pentru primele 3 luni de zile, în timp ce amânarea datoriilor către bugetul de stat şi bugetul asigurărilor sociale de stat ar genera de asemenea prejudicii de cel puţin 4 milioane de RON pe aceeaşi perioadă.
În plus, amânarea acestor plăţi ar conduce fie la deteriorarea relaţiilor cu furnizorii şi la un posibil impact asupra reţelei (calitatea sunetului, a transferului de date) datorat deteriorării echipamentelor, iar întârzierea plăţilor datorate bugetului de stat şi bugetului asigurărilor sociale de stat ar priva aceste bugete în lunile mai şi iunie de sume de aproximativ 40 milioane RON, iar în luna iulie de o sumă de aproximativ 68 milioane RON.
S-a susţinut că plata imediată a amenzii aplicate de către Consiliul Concurenţei ar afecta prestigiul şi imaginea companiei prin desconsiderarea „prezumţiei de nevinovăţie” şi ar influenţa negativ relaţiile de afaceri atât cu partenerii prezenţi cât şi cu cei viitori, precum şi credibilitatea petentei în proiectele de investiţii sau în încercarea atragerii sumelor necesare pentru desfăşurarea acestor investiţii.
2. Apărările pârâtului
Pârâtul Consiliul Concurenţei prin reprezentanţii săi în instanţă şi concluziile scrise depuse la dosar a solicitat respingerea cererii de suspendare a executării deciziei sale din 14 februarie 2011 deoarece nu sunt îndeplinite condiţiile prevăzute de art. 15 raportate la art. 14 din Legea nr. 554/2004.
3. Soluţia instanţei de fond
Prin sentinţa civilă nr. 3484 din 16 mai 2011, Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, a admis cererea de suspendare formulată de reclamanta SC V.R. SA şi a dispus suspendarea executării deciziei din 14 februarie 2011, până la soluţionarea irevocabilă a cauzei ce formează obiectul Dosarului nr. 4078/2/2011 aflat pe rolul Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal.
Pentru a pronunţa această soluţie, Curtea de apel a reţinut că sunt îndeplinite condiţiile prevăzute de art. 15 raportat la art. 14 din Legea nr. 554/2004.
În speţă, s-a apreciat ca dovedit cazul bine justificat, deoarece prin decizia A.N.C.O.M. din 2010, această autoritate de reglementare a pieţei telecomunicaţiilor şi control al atitudinilor anticoncurenţiale a constat caracterul licit al aceleiaşi fapte cercetate şi de intimată, împrejurare de natură să pună la îndoială legalitatea actelor contestate, sub aspectul competenţei Consiliului Concurenţei de a le sancţiona, fapte cercetate şi în fine s-a invocat principiul electa una via non datur recursus ad alteram, sesizarea A.N.C.O.M. excluzând posibilitatea Netmaster de a sesiza ulterior Consiliul Concurenţei pe baza aceloraşi fapte.
În privinţa prevenirii producerii unei pagube iminente, s-a constatat îndeplinită această cerinţă, faţă de împrejurarea indisponibilizării sumei de bani deloc neglijabilă, 120.347.142 RON, echivalentul a 28.300.000 Euro, coroborată cu termenul scurt de plată, situaţie de natură a perturba în mod serios activitatea reclamantei.
S-a constat că documentele contabile ilustrează fără dubiu impactul negativ pe termen lung al societăţii în cazul plăţii amenzii, prin aceea că ar determina amânarea altor plăţi, purtătoare la rândul lor de penalităţi, amânarea datoriilor către bugetul de stat şi bugetul asigurărilor sociale de stat, generatoare la rândul lor de penalităţi, indisponibilizări de personal, neplata salariilor şi nu în ultimul rând un imens prejudiciu de imagine.
A reţinut instanţa că, pe calea prezentei cereri, nu se analizează fondul cauzei, întrucât măsura suspendării are caracter de protecţie împotriva eventualelor abuzuri sau excesului de putere pe care îl pot săvârşi autorităţile în raport cu alte persoane fizice sau juridice considerate a fi persoane vătămate, în sensul art. 2 lit. a) din Legea nr. 554/2004.
Posibilitatea producerii pagubei este o chestiune de fapt, lăsată de legiuitor la aprecierea judecătorului, simpla constatare a faptului că executarea ar putea cauza o pagubă fiind suficientă pentru luarea măsurii suspendării.
II. Instanţa de recurs
1.Criticile formulate de pârâtul Consiliul Concurenţei
Împotriva sentinţei civile nr. 3484 din 16 mai 2011 a Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, a declarat recursul pârâtul Consiliul Concurenţei.
Recurentul Consiliul Concurenţei a criticat sentinţa pentru nelegalitate şi netemeinicie indicând dispoziţiile art. 304 pct. 7 şi 9 din C. proc. civ.
A susţinut recurentul că în considerentele sentinţei nu s-au indicat motivele de fapt şi de drept în baza cărora s-a constatat existenţa cazului bine justificat, fiind încălcate dispoziţiile art. 261 alin. (1) pct. 5 C. proc. civ.
S-a arătat că instanţa de fond a prezentat argumentele pentru care reclamanta a solicitat suspendarea, fără a face aprecieri asupra acestora, admiţând cererea fără a prezenta propriile considerente, care i-au format convingerea cu privire la existenţa unui caz bine justificat în cauză, hotărârea pronunţată încălcând exigenţele art. 6 par. 1 din Convenţia Europeană a Drepturilor Omului , fiind incidente dispoziţiile art. 304 pct. 7 din C. proc. civ.
Ce-a de-a doua critică întemeiată pe dispoziţiile art. 304 pct. 9 din C. proc. civ. vizează aplicarea greşită a legii la soluţionarea cauzei.
Recurenta a arătat că hotărârea este lipsită de temei legal, întrucât instanţa şi-a însuşit considerentele invocate de intimata–pârâtă în privinţa îndeplinirii condiţiei cazului bine justificat, or acestea nu constituiau motive suficiente pentru înlăturarea prezumţiei de legalitate de care se bucură actul administrativ fiscal.
S-a învederat că motivaţia reclamantei, preluată de instanţă, nu este de natură să inducă o îndoială serioasă în privinţa legalităţii deciziei din 14 februarie 2011 emisă de Consiliul Concurenţei, întrucât normele de concurenţă şi reglementările sectoriale nu se exclud, sectorul telecomunicaţiilor fiind supus unei reglementări ex ante de către autoritatea naţională din acest domeniu, A.N.C.O.M. şi ex post de către Consiliul Concurenţei, care a sancţionat-o pe reclamantă pentru abuzul de poziţie dominantă (refuz de negociere de acordare a accesului la reţea, de a încheia contract) fără o motivaţie obiectivă, faptă necercetată de A.N.C.O.M., perioadele verificate de cele două autorităţi fiind diferite.
Recurenta a arătat că în privinţa condiţiei „pagubei iminente” prima instanţă s-a raportat greşit numai la cuantumul amenzii aplicate intimatei–pârâte, care nu reprezintă dovada îndeplinirii condiţiei „pagubei iminente”, amenda aplicată în temeiul art. 6 din Legea nr. 21/1996 reprezentând 3,45% din cifra de afaceri a intimatei, deşi cuantumul maxim era de 10%, fiind nerelevant termenul scurt de plată, în raport cu puterea financiară a societăţii intimate.
S-a subliniat că intimata nu a furnizat documente contabile care să probeze perturbarea serioasă a activităţii în cazul plăţii amenzii, al cărei cuantum reprezintă 1/10 din profitul anului 2009, chiar documentul depus de intimată intitulat „Previziunile fluxurilor pentru perioada mai 2011–august 2011” dovedind obţinerea unui profit consistent chiar şi în cazul plăţii amenzii.
Recurenta a arătat că argumentul întemeiat pe „prejudiciul de imagine” ce l-ar putea suferi intimata nu poate fi reţinut în motivarea condiţiei pagubei iminente, în primul rând pentru că ar crea o situaţie discriminatorie, între marile companii şi micile societăţi care solicită suspendarea unui act administrativ şi care nu au o „imagine” sau „un nume” notoriu care să le fie afectat, marile companii fiind datoare să-şi asume şi riscurile unei notorietăţi legată de profitabilitatea lor.
S-a solicitat admiterea recursului şi modificarea sentinţei, în sensul respingerii cererii de suspendare.
2. Apărările intimatei–pârâte
Prin întâmpinarea depusă la dosar în temeiul art. 308 alin. (2) din C. proc. civ. şi prin reprezentanţii săi în instanţă intimata SC V.R. SA România a solicitat respingerea recursului ca nefondat.
3. Considerentele Înaltei Curţi asupra recursului
Analizând sentinţa criticată prin prisma motivelor de recurs, ţinând cont de actele şi lucrările dosarului, precum şi de dispoziţiile legale incidente, inclusiv ale art. 3041 din C. proc. civ., Înalta Curte constată că nu este afectată legalitatea şi temeinicia acesteia, după cum se va arăta în continuare:
Actele administrativ fiscale se bucură de prezumţia de legalitate, fiind executorii din oficiu, suspendarea executării fiind o măsură de excepţie, care nu se poate aplica decât dacă sunt îndeplinite condiţiile cumulative prevăzute de art. 14 din Legea nr. 554/2004.
Conform acestui text, suspendarea unui act administrativ se poate dispune numai în cazuri bine justificate şi pentru prevenirea unei pagube iminente, după îndeplinirea procedurii prealabile prevăzută de art. 7 din Legea nr. 554/2004.
Art. 2 lit. t) din Legea 554/2004 prevede că reprezintă un caz bine justificat orice împrejurare legată de starea de fapt şi drept, de natură să creeze o îndoială serioasă în privinţa legalităţii actului administrativ, iar paguba iminentă constă în prejudiciul material viitor şi previzibil sau, după caz, perturbarea previzibilă gravă a funcţionării unei autorităţi publice sau a unui serviciu public, conform art. 2 lit. ş) din Legea nr. 554/2004.
Prima instanţă a constatat în mod corect că în speţă erau îndeplinite toate condiţiile legale, pentru a se putea proceda la suspendarea deciziei din 14 februarie 2011 emisă de recurentă în sarcina intimatei.
Fără a antama fondul dreptului dedus judecăţii, Curtea a constatat corect că aparenţa dreptului este în favoarea intimatei.
Prima critică formulată de recurentul–pârât Consiliul Concurenţei întemeiată pe dispoziţiile art. 304 pct. 7 din C. proc. civ. şi care priveşte nemotivarea de către instanţă a condiţiei „cazului bine justificat” este nefondată, deoarece hotărârea atacată cuprinde argumentele de fapt şi de drept care au format convingerea instanţei cu privire la soluţia pronunţată, fiind respectate prevederile art. 261 alin. (1) pct. 5 din C. proc. civ.
Instanţa de fond a făcut trimitere la motivele prezentate de intimata - reclamantă, pe care le-a apreciat, potrivit competenţelor ce-i reveneau prin lege, ca nefiind vădit neîntemeiate şi pe care, raportându-le la dispoziţiile art. 2 lit. t) din Legea nr. 554/2004 le-a considerat de natură a crea o îndoială serioasă în privinţa legalităţii deciziei din 14 februarie 2011 .
Instanţa nu putea analiza susţinerile intimatei-reclamante care formează obiectul acţiunii de fond, în anulare a deciziei din 14 februarie 2011, ori în cadrul soluţionării cererii de suspendare executare a actului administrativ nu se poate antama fondul dreptului, ce constituie obiectul altui proces, respectiv a litigiului de fond.
Este deosebit de dificil pentru magistratul sesizat cu o cerere de suspendare să motiveze aparenţa de nelegalitate a actului administrativ fără a prejudeca fondul, respectiv fără a analiza şi tranşa asupra motivelor de nelegalitate din acţiunea în anulare şi fără măcar a analiza, din aceleaşi considerente, opiniile divergente ale părţilor din cererea de suspendare, deşi trebuie să-şi argumenteze soluţia în privinţa exisenţei/inexistenţei cazului bine justificat şi a pagubei iminente.
În speţă, judecătorul fondului a ales soluţia examinării motivaţiilor prezentate de intimata - reclamantă prin prisma dispoziţiilor legale incidente, respectiv a art. 14, art. 15 şi art. 2 lit. t) din Legea nr. 554/2004, concluzionând, în urma acestei metode clasice de „pipăire” a fondului dreptului, că există motive de îndoială legitimă asupra legalităţii deciziei nr. 1 din 14 februarie 2011 emisă de recurent.
În jurisprudenţa C.E.D.O. s-a statuat că „obligaţia de motivare a hotărârilor pe care articolul 6(1) o impune instanţelor nu presupune un răspuns detaliat pentru fiecare argument” (cauza Albina c.României; Hotărârea din 28 iulie 2005).
Curtea a subliniat, în aceeaşi hotărâre, că potrivit practicii sale constante, exigenţa procesului echitabil este îndeplinită şi în cazul unei motivări a soluţiei pe scurt, concentrate, din care să rezulte însă că au fost într-adevăr examinate efectiv problemele esenţiale ridicate de părţi.
Prin urmare, o motivare sumară, sintetică, a unei hotărâri judecătoreşti nu echivalează cu o nemotivare, sancţionabilă conform art. 105 alin. (2) coroborat cu art. 261 alin. (1) pct. 5 din C. proc. civ. şi îndeplineşte cerinţele unui proces echitabil, în sensul art. 6 din Convenţia Europeană a Drepturilor Omului , nefiind incidente dispoziţiile art. 304 pct. 7 din C. proc. civ.
Aceleaşi argumente, ale preluării de către instanţă a motivării reclamantei în privinţa cazului bine justificat, au fost prezentate de recurent ca motiv de netemeinicie al sentinţei atacate, însă au fost invocate în mod eronat dispoziţiile art. 304 pct. 9 din C. proc. civ. care vizează aplicarea greşită a legii, fără a se preciza concret, pentru această situaţie, care sunt motivele de nelegalitate, şi această critică ca fiind, în concluzie , nefondată.
Susţinerile intimate–reclamante privind exclusivitatea A.N.C.O.M. de a verifica operatorii de telecomunicaţii şi de a veghea la respectarea liberei concurenţe pe această piaţă, conform O.G. nr. 34/2002, existenţa unei decizii a acestei autorităţi în privinţa conformităţii activităţii intimate, aparenta suprapunere şi excluderea de competenţe a celor două autorităţi cu privire la activităţile neconcurenţiale ale operatorilor de telefonie mobilă, la care se adaogă aspecte ce vizează legalitatea şi limitele învestirii recurentei sunt argumente care creează o îndoială legitimă cu privire la legalitatea deciziei a cărei suspendare se solicită şi dovedesc existenţa unui „caz bine justificat”, în sensul art. 2 lit. t) din Legea nr. 554/2004.
Cu privire la paguba iminentă, instanţa a concluzionat corect că şi această condiţie necesară suspendării unui act administrativ era îndeplinită, nu numai ca urmare a cuantumului ridicat al amenzii aplicate intimatei–pârâte, ce depăşeşte 28 milioane Euro, executarea acesteia afectând 41,4% din cifra medie de afaceri lunare a intimatei, ceea ce i-ar produce o pagubă iminentă de peste 1 milion Euro, potrivit Raportului privind examinarea informaţiilor financiare prospective întocmit de Ernst&Young Asurance Services SRL din 5 mai 2011, în lipsa lichidităţilor intimata neputându-şi achita furnizării şi obligaţiile bugetare curente.
La acestea se adaogă specificitatea sancţiunii contravenţionale, precum şi faptul că intimata a constituit o garanţie substanţială de 30% din valoarea amenzii, conform art. 46 din Legea nr. 21/1996 şi provizioane, care presupun reflectarea contabilă a unor posibile pagube, ceea ce dovedeşte o atitudine corectă, de apărare a reputaţiei şi a prezumţiei de nevinovăţie, dar şi de diligenţă faţă de posibilul prejudiciu.
Paguba iminentă a intimatei este evidentă, deoarece executarea actului administrativ fiscal înaintea clarificării legalităţii acestuia, pentru suma de 120.347.142 RON, cu siguranţă ar perturba grav activitatea intimatei, putând conduce chiar la insolvenţa acesteia, aşa cum corect a reţinut şi instanţa de fond.
Alături de argumentele expuse mai anterior, Curtea are în vedere şi recomandarea din 13 septembrie 1989 a Comitetului de Miniştri din cadrul Consiliului Europei privind protecţia jurisdicţională provizorie în materie administrativă, precum şi recomandarea din 2003 a Comitetului Miniştrilor din cadrul Consiliului Europei, potrivit căreia executarea deciziilor administrative trebuie să ţină cont de drepturile şi interesele persoanelor particulare.
Recomandarea Comitetului de Miniştri instituie ca principiu posibilitatea autorităţii jurisdicţionale competente, respectiv a instanţei judecătoreşti, să ia măsuri provizorii corespunzătoare, atunci când executarea unei decizii administrative este de natură să provoace daune grave, dificil de reparat, particularilor, cărora li se aplică decizia şi când există argumente juridice valabile faţă de regularitatea actului.
Soluţia suspendării actului administrativ, până la pronunţarea instanţei, se circumscrie noţiunii de protecţie provizorie corespunzătoare, măsură care se recomandă a fi luată de autoritatea jurisdicţională, fără a se aduce atingere principiului executării deciziilor autorităţilor administrative din oficiu, prin care se impun particularilor o serie de obligaţii.
Ţinând seama de considerentele de ordin legal şi de situaţia de fapt dovedită, expuse în prezenta hotărâre, de circumstanţele cauzei şi de recomandările Comitetului de Miniştri, pentru a evita excesul de putere din partea autorităţii de control, Înalta Curte apreciază că executarea actului administrativ reprezentat de decizia de impunere din 14 februarie 2011 emisă de recurentul Consiliul Concurenţei este de natură a crea pagube serioase societăţii intimate, care pot avea consecinţe grave în patrimoniul acesteia din urmă.
Constatându-se îndeplinite condiţiile art. 14 şi art. 15 din Legea 554/2004 pentru suspendarea deciziei menţionate anterior, aşa cum corect a concluzionat prima instanţă şi că sentinţa atacată nu este afectată de niciunul din motivele de casare sau modificare prevăzute de art. 304 din C. proc. civ., în baza art. 312 alin. (1) din C. proc. civ., Curtea va respinge recursul pârâtei ca nefondat.
PENTRU ACESTE MOTIVE
ÎN NUMELE LEGII
D E C I D E
Respinge recursul declarat de Consiliul Concurenţei împotriva sentinţei civile nr. 3484 din 16 mai 2011 a Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.
Irevocabilă.
Pronunţată în şedinţă publică, astăzi 22 noiembrie 2011.
| ← ICCJ. Decizia nr. 5529/2011. Contencios. Contestaţie act... | ICCJ. Decizia nr. 5536/2011. Contencios. Suspendare executare... → |
|---|
