ICCJ. Decizia nr. 5536/2011. Contencios. Suspendare executare act administrativ. Recurs
| Comentarii |
|
R O M Â N I A
ÎNALTA CURTE DE CASAŢIE ŞI JUSTIŢIE
SECŢIA DE contencios ADMINISTRATIV ŞI FISCAL
Decizia nr. 5536/2011
Dosar nr. 186/32/2011
Şedinţa publică de la 22 noiembrie 2011
Asupra recursului de faţă;
Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:
Prin acţiunea înregistrată la data de 29 martie 2011 pe rolul Curţii de Apel Bacău, reclamantul A.I. a chemat în judecată pe pârâţii Ministerul Administraţiei şi Internelor, Inspectoratul General al Poliţiei Române şi Inspectoratul de Poliţie al Judeţului Bacău, solicitând instanţei ca, prin hotărârea ce o va pronunţa, să dispună anularea dispoziţiei inspectorului general al Poliţiei Române din 11 februarie 2011 şi a ordinului ministrului administraţiei şi internelor din 18 martie 2011, precum şi suspendarea executării actului administrativ până la soluţionarea irevocabilă a prezentei cauze.
În motivarea cererii de suspendare, reclamantul a susţinut că sunt îndeplinite condiţiile prevăzute de art. 14 din Legea nr. 554/2004.
În ceea ce priveşte cazul bine justificat, reclamantul a arătat următoarele că nu a fost respectarea principiului proporţionalităţii între abaterea disciplinară reţinută în sarcina sa şi sancţiunea aplicată; actul a fost emis cu nerespectarea dispoziţiilor art. 59 alin. (8) din Legea nr. 360/2002 privind statutul poliţistului; nu a fost stabilită data săvârşirii pentru fiecare faptă reţinută ca neregulă, pentru ca, în mod corect, să se facă aplicarea prevederilor art. 59 alin. (9) din Legea nr. 360/2002 potrivit căruia sancţiunea disciplinară se aplică în maximum 60 de zile de la finalizarea cercetării prealabile, dar nu mai târziu de un an de la data comiterii faptei; structurile decizionale s-au antepronunţat cu privire la sancţionarea conducerii Inspectoratului de Poliţie al Judeţului Neamţ, înaintea unor minime verificări; cercetarea prealabilă a fost efectuată din ordinul ministrului, de către ofiţeri din cadrul Corpului de Control al ministrului, în condiţiile în care competenţa de soluţionare a contestaţiei administrative revine tot ministrului de interne, deşi trebuia să fie efectuată de I.G.P.R., pentru a asigura astfel imparţialitatea deciziei în soluţionarea contestaţiei; a fost privat de o eventuală rejudecare din partea unui nou Consiliu Superior de Disciplină prin aplicarea sancţiunii disciplinare, în mod nejustificat, după 22 zile de la pronunţarea Consiliului învestit cu judecarea cauzei (19 ianuarie 2011) şi în 58-a zi de la finalizarea cercetării prealabile (16 decembrie 2010). În condiţiile în care sancţiunea propusă de Consiliul Superior de Disciplină nu a fost agreată de Inspectorul General, consideră că o altă reexaminare se impunea şi putea fi dispusă de şeful ierarhic, dacă se îndeplinea condiţia prevăzută la art. 66 alin. (3) lit. c) teza a II-a din Ordinul ministrului administraţiei şi internelor 400/2004, respectiv de încadrarea cu lucrările noului Consiliu în termenul de 60 de zile de la finalizarea cercetării prealabile; pe parcursul cercetării prealabile, nu s-a ţinut cont de apărările formulate, în conformitate cu prevederile art. 28 şi art. 29 din Ordinul ministrului administraţiei şi internelor nr. 400/2004, urmărindu-se doar constatarea unor abateri şi nu aflarea adevărului, fiind înlăturată nejustificat prezumţia de nevinovăţie; nu au fost respectate prevederile art. 6 din Legea nr. 364/2004 coroborat cu art. 3 din Ordinul ministrului administraţiei şi internelor nr. 1504/2006 şi Ordinul Procurorului General din 2008, deoarece nu a fost solicitat şi nu a fost obţinut avizul conform al procurorului general al Parchetului de pe lângă Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie.
În ceea ce priveşte paguba iminentă, reclamantul a arătat următoarele: la nivelul Inspectoratului Judeţean de Poliţie Neamţ, nu este vacantă nicio funcţie de nivelul celei pe care a avut-o înainte de retrogradare, respectiv specialist I, astfel că există pericolul încetării raporturilor de serviciu ca urmare a aplicării criteriilor de disponibilizare prevăzute în legea privind unele măsuri speciale necesare pentru încadrarea în bugetul aprobat Ministerului Administraţiei şi Internelor pe anul 2011 şi hotărârii de Guvern; în perioada desfăşurării procesului, postul poate fi scos la concurs, astfel că varianta reîncadrării în funcţie după anularea actului administrativ nu va mai fi posibilă; ca urmare a aplicării sancţiunii disciplinare, veniturile i-au fost drastic diminuate cu circa 50%, în condiţiile în care are credite bancare şi trebuie să asigure întreţinerea unui copil student în Bucureşti, iar soţia realizează venituri apropiate de minimul pe economie. În acest sens, reclamantul invocă jurisprudenţa C.E.D.O. (cauza Buchen contra Cehiei), conform căreia noţiunea de „bun” înglobează orice interes de natură economică a persoanei private, astfel încât dreptul la salariu (pentru funcţia deţinută anterior) este asimilat unui drept de proprietate, iar aplicarea dispoziţiei atacate, ce a condus la diminuarea semnificativă a veniturilor, echivalează practic cu o expropriere, fapt ce contravine art. 44 alin. (3) din Constituţia României.
Corpul Naţional al Poliţiştilor a formulat în cauză cerere de intervenţie accesorie, încuviinţată în principiu de instanţă, în considerarea dispoziţiilor art. 52 din C. proc. civ. raportat la art. 49 alin. (2) şi art. 50 alin. (1) lit. d) din Legea nr. 360/2002.
Prin sentinţa civilă nr. 80 din 18 mai 2011, Curtea de Apel Bacău, secţia comercială, contencios administrativ şi fiscal, a admis cererea reclamantului şi a dispus suspendarea executării dispoziţiei Inspectoratului General al Poliţiei Române din 11 februarie 2011, până la soluţionarea definitivă şi irevocabilă a cauzei.
Pentru a pronunţa această soluţie, Curtea de apel a reţinut, în esenţă, următoarele:
În considerarea principiilor care guvernează regimul juridic al actului administrativ, suspendarea executării acestuia constituie o situaţie de excepţie, putând fi dispusă numai în condiţiile prevăzute de art. 14 şi art. 15 din Legea nr. 554/2004 până la momentul la care legalitatea actului este cenzurată de instanţă, această măsură de protecţie jurisdicţională provizorie fiind consacrată prin mai multe instrumente juridice internaţionale atât în sistemul juridic al Consiliului Europei, cât şi în ordinea juridică a Uniunii Europene.
În ceea ce priveşte condiţia cazului bine justificat, în raport cu dispoziţiile art. 2 lit. t) din Legea nr. 554/2004, instanţa a reţinut că are numai posibilitatea de a efectua o cercetare sumară a aparenţei dreptului, nefiind permisă prejudecarea fondului litigiului.
A apreciat instanţa că, în privinţa actului contestat, existând indicii suficiente care să răstoarne prezumţia de legalitate, fără a necesita o analiză pe fond a actului dedus judecăţii.
Astfel, Curtea de apel a reţinut că, raportat la procedura de aplicare a sancţiunilor disciplinare în cazul poliţiştilor, reglementată de Legea nr. 360/2002 [art. 60 alin. (1), art. 60 alin. (2), art. 62], Ordinul ministrului administraţiei şi internelor nr. 400/2004 privind regimul disciplinar al personalului din Ministerul Administraţiei şi Internelor, cu modificările şi completările ulterioare (art. 37, art. 58-59), Ordinul ministrului administraţiei şi internelor nr. 600/2005 pentru aprobarea competenţelor de gestiune a resurselor umane şi H.G. nr. 1344/2007 privind normele de organizare şi funcţionare a comisiilor de disciplină, în cazul în care persoana care are competenţa legală aplică o altă sancţiune decât cea propusă de comisia de disciplină, are obligaţia de a motiva această decizie, cerinţă nerespectată în cazul actului contestat.
A mai avut în vedere instanţa că propunerea Consiliului Superior de Disciplină are caracter consultativ, ceea ce presupune că şeful unităţii, deşi este obligat să investească Consiliul de disciplină cu dosarul de cercetare prealabilă, actul de sesizare fiind reprezentat în cauză de raportul Corpului de Control al Ministrului, nu trebuie să se conformeze propunerilor acestuia atunci când emite dispoziţia de sancţionare, fiind însă obligat să motiveze decizia de ignorare a propunerilor comisiei de disciplină.
Din perspectiva celor expuse, numeroasele aspecte de fapt şi de drept invocate de către reclamant creează o îndoială evidentă asupra prezumţiei de legalitate a dispoziţiei contestate.
În ceea ce priveşte condiţia iminenţei producerii unei pagube, în raport cu dispoziţiile art. 2 lit. ş) din Legea nr. 554/2004, instanţa a apreciat că susţinerile reclamantului sunt pertinente, în contextul în care apare ca evident că retrogradarea sa constituie un motiv serios de înrăutăţire a situaţiei sale financiare şi a familiei sale, cu consecinţa directă de a nu-şi mai putea continua traiul în condiţii obişnuite, cât şi în planul achitării altor datorii domestice şi obligaţii financiare contractate.
Împotriva sentinţei pronunţate de Curtea de Apel Bacău au declarat recurs pârâţii Ministerul Administraţiei şi Internelor, de Inspectoratul General al Poliţiei Române şi de Inspectoratul de Poliţie al Judeţului Neamţ.
Recursul declarat de pârâtul Ministerul Administraţiei şi Internelor
Recurentul-pârât critică soluţia pronunţată de Curtea de apel pentru nelegalitate şi netemeinicie.
Se susţine că instanţa trebuia să administreze un minim de probe care să îi permită să realizeze o apreciere asupra existenţei condiţiilor de admitere a cererii.
Cu privire la cazul bine justificat, recurentul-pârât susţine că instanţa a dispus suspendarea executării actului contestat fără a motiva în fapt şi în drept hotărârea, bazându-se pe aprecierile subiective ale reclamantului.
Susţine recurentul că în cauză nu sunt incidente dispoziţiile H.G. nr. 1344/2007, fiind aplicabil doar Ordinul ministrului administraţiei şi internelor nr. 400/2004 şi că prevederile art. 54 alin. (2) din acest ordin nu instituie în sarcina inspectorului general al Poliţiei Române obligaţia de a motiva măsura aplicării unei alte sancţiuni decât cea propusă de Consiliul de disciplină. Totodată, întrucât inspectorului general al Poliţiei Române avea competenţa de a emite actul administrativ de sancţionarea şi a dispus aplicarea unei alte sancţiuni decât cea propusă de Consiliul de disciplină, nu se impunea întocmirea unui raport motivat către persoana competentă să emită actul de sancţionare, în sensul art. 54 alin. (2) din ordinul menţionat.
Mai susţine recurentul că, la stabilirea sancţiunii disciplinare, au fost avute în vedere prevederile art. 59 alin. (8) din Legea nr. 360/2002, motivat de vinovăţia intimatului-reclamant, de caracterul, gravitatea şi consecinţele faptelor săvârşite, de responsabilităţile şi specificul funcţiei pe care acesta o ocupa, cu respectarea strictă a dispoziţiilor art. 14 şi art. 17 lit. c) din Ordinul ministrului administraţiei şi internelor nr. 400/2004, fiind trecut în funcţia inferioară de execuţie de ofiţer specialist I, cea mai mare funcţie de execuţie existentă.
În privinţa condiţiei referitoare la paguba iminentă, recurentul-pârât susţine că prejudiciul creat reclamantului poate fi remediat dacă va fi pronunţată o hotărâre judecătorească de admitere a acţiunii în anularea actului, iar lipsirea petentului de indemnizaţia de comandă şi existenţa unui credit de nevoi personale nu fac dovada îndeplinirii condiţiei respective, cu atât mai mult cu cât reclamantul nu a administrat dovezi în acest sens. Sub acest aspect, recurentul invocă Recomandarea nr. R(89)9 a Comitetului de Miniştri al Consiliului Europei şi jurisprudenţa Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie reprezentată de decizia nr. 4620/2006.
Recursul declarat de Inspectoratul General al Poliţiei Române
Recurentul-pârât critică sentinţa pronunţată de Curtea de apel, invocând dispoziţiile art. 304 pct. 9 şi art. 3041 din C. proc. civ.
Susţine recurentul-pârât că în cauză nu sunt aplicabile dispoziţiile H.G. nr. 1344/2007, ci dispoziţiile cu caracter special ale Ordinului ministrului administraţiei şi internelor nr. 400/2004.
Cu privire la condiţia cazului bine justificat, recurentul-pârât susţine că actul contestat a fost emis cu respectarea dispoziţiilor art. 62 alin. (2) din Legea nr. 360/2002 şi ale art. 54 alin. (2) şi art. 61 din Ordinul ministrului administraţiei şi internelor nr. 400/2004, şeful unităţii aplicând o altă sancţiune disciplinară decât cea propusă de Consiliul de disciplină. Susţine recurentul că instanţa a făcut aprecieri speculative cu caracter generic, fără a cerceta aspectele de fapt şi de drept invocate de reclamant care, de fapt, privesc fondul cauzei şi care nu pot fi analizate în cadrul cererii de suspendare a executării.
Cu privire la paguba iminentă, recurentul susţine faptul că prejudiciul creat reclamantului nu este unul care nu poate fi înlăturat prin nicio măsură, întrucât, în ipoteza anulării actului, consecinţele pot fi remediate. În acest sens, recurentul invocă Recomandarea nr. R(89)9 a Comitetului de Miniştri al Consiliului Europei, dispoziţiile art. 106 din Legea nr. 188/1999 şi jurisprudenţa Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie reprezentată de Decizia nr. 3316/2007.
Recursul declarat de Inspectoratul de Poliţie al Judeţului Neamţ
Recurentul-pârât critică sentinţa pronunţată de Curtea de apel, invocând dispoziţiile art. 304 pct. 9 şi art. 3041 din C. proc. civ. şi susţinând, în esenţă, similar celorlalţi doi recurenţi, faptul că în cauză nu sunt aplicabile dispoziţiile H.G. nr. 1344/2007, ci dispoziţiile cu caracter special ale Ordinului ministrului administraţiei şi internelor nr. 400/2004, că actul contestat este temeinic şi legal, iar, sub aspectul pagubei iminente, care impune un caracter de certitudine, reclamantul a făcut aprecieri referitoare la posibilitatea producerii unor evenimente viitoare şi incerte, care nu pot fi dovedite.
Intimatul-reclamant a depus întâmpinare, prin care a solicitat respingerea recursurilor declarate în cauză şi a depus certificatul eliberat de Curtea de Apel Bacău, secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal, prin care se certifică faptul că, prin sentinţa civilă nr. 143 din 23 septembrie 2011, s-a dispus anularea dispoziţiei inspectorului general al Poliţiei Române din 11 februarie 2011 şi a ordinului ministrului administraţiei şi internelor din 18 martie 2011.
Analizând cauza, prin prisma criticilor din cele trei recursuri, care se circumscriu motivului prevăzut de art. 304 pct. 9 din C. proc. civ., precum şi în raport cu dispoziţiile art. 3041 din C. proc. civ., Înalta Curte constată că recursurile sunt nefondate, pentru considerentele arătate în continuare.
Înainte de a proceda la analiza în concret a criticilor din recurs, Înalta Curte, ca instanţă de recurs, constată că, întrucât, prin sentinţa civilă nr. 143 din 23 septembrie 2011, Curtea de Apel Bacău, secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal, a dispus anularea dispoziţiei inspectorului general al Poliţiei Române din 11 februarie 2011 şi a ordinului ministrului administraţiei şi internelor din 18 martie 2011, în cauză sunt incidente dispoziţiile art. 15 alin. (4) din Legea nr. 554/2004, conform cărora „În ipoteza admiterii acţiunii de fond, măsura suspendării, dispusă în condiţiile art. 14, se prelungeşte de drept până la soluţionarea definitivă şi irevocabilă a cauzei, chiar dacă reclamantul nu a solicitat suspendarea executării actului administrativ în temeiul alin. (1)”.
Astfel fiind, aflându-ne în ipoteza în care acţiunea în anulare a fost admisă de instanţa de fond, măsura de suspendare a executării dispusă prin sentinţa civilă civile nr. 80 din 18 mai 2011 a Curţii de Apel Bacău, secţia comercială, contencios administrativ şi fiscal se prelungeşte de drept, în temeiul art. 15 alin. (4) din Legea nr. 554/2004, până la soluţionarea definitivă şi irevocabilă a cauzei.
Susţinerile verbale ale recurenţilor din şedinţa publică în sensul că aceste dispoziţii nu ar fi aplicabile deoarece acţiunea este întemeiată pe art. 14 din Legea nr. 554/2004 nu pot fi primite, întrucât, pentru identitate de raţiune, prelungirea de drept a suspendării actului administrativ în ipoteza reglementată se impune indiferent dacă cererea este formulată în temeiul art. 14 sau în temeiul art. 15 din lege.
Pe fondul recursurilor, întrucât, prin criticile formulate, toţi cei trei recurenţi invocă aceleaşi aspecte referitoare la greşita apreciere a instanţei de fond în sensul îndeplinirii condiţiilor prevăzute de art. 14 din Legea nr. 554/2004, instanţa de control judiciar va realiza o analiză comună a susţinerilor recurenţilor cu privire la condiţiile existenţei unui caz bine justificat şi prevenirii procedurii unei pagube iminente în sensul dispoziţiilor menţionate.
Este necontestat faptul că, prin dispoziţia inspectorului general al Poliţiei Române din 11 februarie 2011, actul administrativ în privinţa căruia, prin sentinţa recurată, Curtea de apel a dispus măsura provizorie de suspendare a executării, a fost aplicată reclamantului sancţiunea disciplinară a „trecerii într-o funcţie inferioară până la cel mult nivelul de bază al gradului profesional deţinut”, respectiv în funcţia de specialist I.
Dispoziţia respectivă a fost emisă având în vedere raportul de cercetare prealabilă din 16 decembrie 2010 şi încheierea Consiliului Superior de Disciplină din 19 ianuarie 2011, prin care, în temeiul art. 17 lit. b) din Ordinul ministrului administraţiei şi internelor nr. 400/2004, a fost propusă sancţiunea disciplinară de „diminuarea drepturilor salariale pentru funcţia îndeplinită cu 10% pe o perioadă de 3 luni”.
Totodată, recurenţii menţionează faptul că inspectorului general al Poliţiei Române nu îi revenea obligaţia de a motiva măsura aplicării unei alte sancţiuni, mai gravă, decât cea propusă prin încheierea Consiliului Superior de Disciplină din 19 ianuarie 2011.
Înalta Curte reţine că instanţa de fond, după expunerea detaliată a dispoziţiilor legale care reglementează procedura de aplicare a sancţiunilor disciplinare în cazul poliţiştilor, a apreciat întemeiat că, în sensul dispoziţiilor art. 2 alin. (1) lit. t) din Legea nr. 554/2004, îndoiala serioasă în privinţa legalităţii actului administrativ este determinată de lipsa din cuprinsul actului a motivării care stă la baza înlocuirii sancţiunii disciplinare propuse de comisie în urma analizării abaterii disciplinare prevăzute de art. 57 lit. b) din Legea nr. 360/2002 şi de art. 12 lit. b) din Ordinul ministrului administraţiei şi internelor nr. 400/2004 şi reţinute în sarcina reclamantului.
Împrejurarea că emitentul actului nu a motivat înlocuirea sancţiunii propuse de Consiliul Superior de Disciplină nu răspunde cerinţei motivării actului administrativ, ceea ce este de natură a nu permite verificarea limitei de demarcaţie între puterea discreţionară şi arbitrariu. Motivarea actului administrativ constituie tocmai o garanţie contra arbitrariului administraţiei publice şi se impune în special în cazul actelor prin care se modifică ori se suprimă drepturi sau situaţii juridice individuale şi subiective. Ea trebuie să conţină elementele de fapt şi de drept care să permită verificarea temeiurilor şi efectelor deciziei administrative, precum şi a proporţionalităţii măsurii cu împrejurările în care a fost dispusă şi cu interesul public pe care este chemată să îl ocrotească.
Având în vedere faptul că instanţa de fond a detaliat expres procedura legală în materia aplicării sancţiunii disciplinare în cazul poliţiştilor şi a expus, în raport de circumstanţele concrete ale cauzei, motivele care au format convingerea sa în privinţa îndeplinirii condiţiei referitoare la cazul bine justificat, este lipsită de suport real susţinerea referitoare la nemotivarea în fapt şi în drept a hotărârii recurate.
Sub aspectul pagubei iminente, Înalta Curte reţine că îndeplinirea condiţiei referitoare la paguba iminentă, în sensul dispoziţiilor art. 14 cu referire la art. 2 alin. (1) lit. ş) din Legea nr. 554/2004, este lăsată de lege la aprecierea instanţei învestite cu cererea de suspendare, care o analizează în funcţie de circumstanţele concrete ale fiecărei cauze. În speţă, aprecierea instanţei de fond este considerată de instanţa de control judiciar ca fiind corectă, având în vedere că executarea actului administrativ contestat este de natură să conducă la reducerea veniturilor salariale ale reclamantului cu circa 50%, ceea ce reprezintă în accepţiunea dispoziţiilor menţionate, „un prejudiciul material viitor şi previzibil”.
Pentru toate considerentele arătate, Înalta Curte constată că sentinţa recurată este legală şi temeinică, urmând a fi respinse recursurile declarate în cauză.
Având în vedere soluţia adoptată în cauză şi dispoziţiile art. 274 din C. proc. civ., în raport cu documentele justificative depuse de intimatul-reclamant ale dosarului de recurs, recurenţii-pârâţi vor fi obligaţi să plătească intimatului-reclamant suma de 1.645 RON, cheltuieli de judecată.
PENTRU ACESTE MOTIVE
ÎN NUMELE LEGII
D E C I D E
Respinge recursurile declarate de Ministerul Administraţiei şi Internelor, de Inspectoratul General al Poliţiei Române şi de Inspectoratul de Poliţie al Judeţului Neamţ împotriva sentinţei civile nr. 80 din 18 mai 2011 a Curţii de Apel Bacău, secţia comercială, contencios administrativ şi fiscal, ca nefondate.
Obligă recurenţii la plata sumei de 1.645 RON, cheltuieli de judecată către intimatul A.I.
Irevocabilă.
Pronunţată în şedinţă publică, astăzi 22 noiembrie 2011.
| ← ICCJ. Decizia nr. 5535/2011. Contencios. Suspendare executare... | ICCJ. Decizia nr. 5546/2011. Contencios. Litigiu privind... → |
|---|
