ICCJ. Decizia nr. 564/2011. Contencios. Excepţie nelegalitate act administrativ. Recurs
| Comentarii |
|
ROMÂNIA
ÎNALTA CURTE DE CASAŢIE ŞI JUSTIŢIE
SECŢIA DE contencios ADMINISTRATIV ŞI FISCAL
Decizia nr. 564/2011
Dosar nr. 735/64/2010
Şedinţa publică din 2 februarie 2011
Asupra recursului de faţă.
Din examinarea lucrărilor din dosar a constatat următoarele:
Prin Sentinţa nr. 185/ F din 15 noiembrie 2010 a Curţii de Apel Braşov a fost respinsă excepţia de nelegalitate a prevederilor art. 2 alin. (4) şi (5) din HG nr. 1120/2006, privind aprobarea normelor metodologice pentru aplicarea Legii nr. 290/2003, excepţie invocată de reclamantul M.M. în contradictoriu cu pârâtele Guvernul României, C.J. Braşov de aplicare a Legii nr. 290/2003 şi Autoritatea Naţională pentru Restituirea Proprietăţilor - serviciul pentru aplicarea Legii nr. 290/2003 şi în consecinţă a constatat că sunt legale prevederile art. 2 alin. (4) şi (5) din HG nr. 1120/2006 raportat la prevederile art. 5 alin. (1) paragraf ultim şi art. 13 din Legea nr. 290/2003, privind acordarea de despăgubiri sau compensaţii cetăţenilor României pentru bunurile proprietatea acestora, sechestrate, reţinute sau rămase în Basarabia, Bucovina de Nord şi ţinutul Herţa ca urmare a stării de război şi a aplicării Tratatului de Pace între România şi Puterile Aliate şi Asociate, semnat la Paris la 10 februarie 1947 cu modificările şi completările ulterioare.
Pentru a pronunţa această hotărâre, instanţa de fond a reţinut că, la data de 11 martie 2010, reclamantul M.M. a chemat în judecată pe pârâţii Comisia Judeţeană Braşov de aplicare a Legii 290/2003 şi Autoritatea Naţională pentru Restituirea Proprietăţilor - Serviciul pentru aplicarea Legii 290/2003 solicitând anularea Hotărârii nr. 151 din 3 septembrie 2009 a Comisiei Judeţene Braşov de aplicare a Legii nr. 290/2003, cu referire la cererea nr. 3339 din 3 mai 2004 a numitului M.V.; recunoaşterea dreptului reclamantului la despăgubiri pentru terenul arabil şi recolta neculeasă abandonate în Basarabia în anul 1944, obligarea Comisiei Judeţene Braşov de aplicare a Legii nr. 290/2003 la emiterea unei noi hotărâri prin care să admită cererea reclamantului ca fiind temeinică şi legală, cu obligarea pârâtei la plata cheltuielilor de judecată.
Acţiunea reclamantului a format obiectul Dosarului nr. 2308/62/2010 al Tribunalului Braşov, secţia comercială şi de contencios.
În cauză reclamantul a invocat excepţia de nelegalitate a prevederilor art. 2 alin. (4) şi (5) din HG nr. 1120/2006, pe baza căreia a fost emisă Hotărârea nr. 151 din 3 septembrie 2009 a Comisiei Judeţene Braşov de aplicare a Legii nr. 290/2003 în şedinţa publică din 7 septembrie 2010 (fila 68 Dosar nr. 2308/62/2010).
Faţă de această excepţie, Tribunalul Braşov a sesizat Curtea de Apel Braşov, secţia contencios administrativ şi fiscal, pentru soluţionarea excepţiei de nelegalitate şi a suspendat judecarea cauzei din Dosarul nr. 2308/62/2010, până la soluţionarea acestei excepţii.
Ca urmare, s-a înregistrat Dosarul nr. 735/64/2010, de faţă, având ca obiect excepţia de nelegalitate şi a fost introdus în cauză, în calitate de pârât, Guvernul României, care este emitentul actului atacat.
Prin Legea nr. 171/2006, publicată în M. Of. nr. 437 din 19 mai 2006, a fost modificată şi completată Legea nr. 290/2003.
Faţă de noile modificări legislative şi având în vedere că procedura de evaluare a despăgubirilor prevăzute de aceste acte normative s-a dovedit extrem de greoaie, s-a impus elaborarea unor noi norme metodologice de aplicare a Legii nr. 290/2003, care au fost aprobate prin HG nr. 1120/2006 şi publicată în M. Of. al României, partea I, nr. 753 din 5 septembrie 2006.
De fapt aceste norme metodologice detaliază fiecare articol al legii, şi, totodată, clarifică unele concepte şi situaţii juridice relevate de derularea practică a procedurilor administrative de soluţionare a cererilor depuse de persoanele îndreptăţite.
Astfel, textul art. 2 a fost modificat în sensul celor expuse:
- alin. (4) Cererile sunt însoţite de acte doveditoare certificate de autorităţi. În situaţia imposibilităţii dovedite de a procura aceste acte, cererea se completează cu declaraţia autentică a petentului, însoţită de declaraţiile a cel puţin 2 martori de asemenea autentificate.
- alin. (5) Imposibilitatea de a procura înscrisuri se dovedeşte prin demersurile efectuate pentru a intra în posesia acestor acte, depunându-se la dosar copii ale corespondenţei purtate cu diferite instituţii din România, Ucraina şi Republica Moldova, abilitate să producă aceste documente (adeverinţe sau certificate de arhivă), precum şi traducerea acestora, după caz.
Faţă de cele prezentate, pârâta a considerat că prevederile art. 2 alin. (4) şi (5) vin în întâmpinarea procesului de aplicare a prevederilor stipulate de art. 5 din Legea nr. 290/2003, constituind o explicaţie a regulii logicii formale care a stat la baza acestuia.
Curtea, analizând actele şi lucrările dosarului, respectiv prin prisma excepţiei de nelegalitate a prevederilor art. 2 alin. (4) şi (5) din HG nr. 1120/2006, raportat la documentaţia ce a stat la baza acestei hotărâri de guvern şi la prevederile art. 4 din Legea nr. 554/2004 republicată, având în vedere motivele pe excepţia invocată de reclamant la filele 11 -14 dosar şi apărările formulate de emitentul actului administrativ atacat, reţine în fapt şi în drept următoarele:
Reclamantul a invocat nelegalitatea prevederilor art. 2 alin. (4) şi (5) din HG 1120/2006, raportat la prevederile art. 5 alin. alin. (1) paragraf ultim din Legea nr. 290/2003 şi la art. 13 din această lege, considerând că prin emiterea hotărârii de guvern menţionate s-a încălcat legea de bază, că HG este un act normativ cu forţă juridică inferioară legii, dar că prin aceasta se aduc modificări la lege, ba mai mult HG 1120/2006 nu a reglementat expres ce trebuia, adică cele 4 categorii de norme prevăzute în art. 13 din Legea nr. 290/2003.
Analizând prevederile art. 5 alin. (1) din Legea nr. 290/2003 rezultă că în lege se prevede:
„ alin. (1) Persoanele îndreptăţite vor depune cereri proprii, până la data de 1 mai 2007, la comisiile constituite în cadrul prefecturilor, în temeiul art. 6 din Legea nr. 9/1998 privind acordarea de compensaţii cetăţenilor români pentru bunurile trecute în proprietatea statului bulgar în urma aplicării Tratatului dintre România şi Bulgaria, semnat la Craiova la 7 septembrie 1940, republicată. Cererile trebuie însoţite de acte doveditoare, certificate de autorităţi, sau de declaraţia autentică a petentului, însoţită de declaraţiile a cel puţin 2 martori, de asemenea, autentificate."
Analizând prevederile art. 13 din Legea nr. 290/2003, se reţine că: „Criteriile de evaluare şi modalităţile concrete de stabilire a cuantumului despăgubirilor sau de acordare a compensaţiilor pentru terenurile agricole şi intravilane, precum şi pentru construcţii şi recolte, procedurile de lucru ale comisiilor judeţene, respectiv a municipiului Bucureşti, pentru aplicarea Legii nr. 290/2003 şi ale Autorităţii Naţionale pentru Restituirea Proprietăţilor - serviciul pentru aplicarea Legii nr. 290/2003, gestionarea fondurilor destinate despăgubirilor, precum şi modalităţile de efectuare a plăţilor vor fi stabilite prin norme metodologice elaborate de Autoritatea Naţională pentru Restituirea Proprietăţilor şi aprobate prin hotărâre a Guvernului."
Prin hotărârea de guvern trebuiau expres reglementate aceste categorii prevăzute expres de legiuitor pentru a putea pune corect în executare legea.
Art. 2 alin. (4) din HG nr. 1120/2006, prevede că „Cererile sunt însoţite de acte doveditoare certificate de autorităţi. În situaţia imposibilităţii dovedite de a procura aceste acte, cererea se completează cu declaraţia autentică a petentului, însoţită de declaraţiile a cel puţin 2 martori de asemenea autentificate."
La art. 2 alin. (5) din această hotărâre, rezultă că: „Imposibilitatea de a procura înscrisuri se dovedeşte prin demersurile efectuate pentru a intra în posesia acestor acte depunându-se la dosar copii ale corespondenţei purtate cu diferite instituţii din România, Ucraina şi Republica Moldova, abilitate să producă aceste documente (adeverinţe sau certificate de arhivă), precum şi traducerea acestora, după caz".
În concluzie, instanţa a apreciat că, prin hotărârea de guvern atacată, nu s-au adus completări la lege prin introducerea textului, deoarece prin aceste dispoziţii se explică în ce situaţii se impune a se depune de cel care face cerere, în baza Legii 290/2003, declaraţie autentică însoţită de declaraţiile autentificate a doi martori atunci când nu are acte oficiale doveditoare cu privire la proprietăţile avute.
Ca atare instanţa apreciază că art. 2 alin. (4) din HG nr. 1120/2006, nu încalcă legea, nu adaugă la lege, ci explică în ce împrejurări se depune declaraţia autentică a petentului, iar aceasta nu reprezintă o condiţie suplimentară faţă de prevederile art. 5 alin. (1) din Legea nr. 290/2006.
Referitor la art. 2 alin. (5) din HG nr. 1120/2006 se reţine că în mod faptic petentul, care a făcut demersuri pentru a obţine actele oficiale, prin corespondenţă cu o serie de instituţii din ţară sau din ţările menţionate, poate justifica şi proba cererea sa.
Ori, aceste demersuri se fac şi prin intermediul instanţei, dacă sunt în interesul soluţionării corecte a cauzei, ceea ce nu înseamnă că se adaugă la lege, ci se explică modul de dovedire.
Art. 2 alin. (4) „Cererile sunt însoţite de acte doveditoare certificate de autorităţi. În situaţia imposibilităţii dovedite de a procura aceste acte, cererea se completează cu declaraţia autentică a petentului, însoţită de declaraţiile a cel puţin 2 martori de asemenea autentificate."
Alin. (5) „Imposibilitatea de a procura înscrisuri se dovedeşte prin demersurile efectuate pentru a intra în posesia acestor acte depunându-se la dosar copii ale corespondenţei purtate cu diferite instituţii din România, Ucraina şi Republica Moldova, abilitate să producă aceste documente (adeverinţe sau certificate de arhivă), precum şi traducerea acestora, după caz".
Instanţa de fond a reţinut că aceste prevederi sunt legale, deoarece printr-un act normativ cu o putere juridică inferioară, în speţă hotărârea de guvern, nu se modifică un act normativ cu o putere juridică superioară, în speţă Legea nr. 290/2006.
În esenţă se constată că în cauză nu e vorba de o modificare a legii şi nu se încalcă legea şi nici principiul separaţiei puterilor, respectiv al puterii legislative şi al puterii executive.
Legea nr. 290/2003 prevede: „acte doveditoare, certificate de autorităţi sau declaraţia autentică a petentului, însoţită de declaraţiile a cel puţin 2 martori, de asemenea, autentificate.
Prezenţa conjuncţiei „sau" indică cele două condiţii care într-adevăr sunt alternative, îndeplinirea uneia dintre ele fiind suficientă, dar în lipsa primei condiţii, intră în discuţie cea de-a doua condiţie pe care Guvernul a explicat-o şi a detaliat-o în Hotărârea dată.
Pe de o parte legea prevede două condiţii alternative, iar pe de altă parte Hotărârea de Guvern introduce un text, respectiv acela că petentul încearcă să procure acte doveditoare certificate de autorităţi şi doar dacă se dovedeşte imposibilitatea procurării acestora se poate completa cererea prin declaraţia autentică a petentului, însoţită de declaraţiile a cel puţin 2 martori, de asemenea autentificate.
În esenţă, s-a reţinut că, din Hotărârea de Guvern în discuţie, nu rezultă că prin Normele metodologice s-au depăşit prevederile normelor legale pentru acordarea despăgubirilor, ci ele stabilesc ce acte trebuie să însoţească cererea pentru despăgubiri, iar legea nu prevede acest lucru în art. 13 detaliat, concluzionând că aceste dispoziţii sunt legale.
Împotriva acestei hotărâri a declarat recurs reclamantul, criticând-o pentru nelegalitate şi netemeinicie, susţinând, în esenţă, prin motivele de recurs formulate următoarele:
- contrar celor susţinute de instanţa de fond în considerentele sentinţei, HG nr. 1120/2006 reglementează practic doar procedurile interne de lucru ale comisiilor judeţene, respectiv a municipiului Bucureşti, pentru aplicarea Legii nr. 290/2003 şi ale Autorităţii Naţionale pentru Restituirea Proprietăţilor - Serviciul pentru aplicarea Legii nr. 290/2003, în ceea ce priveşte modalitatea concretă de despăgubire a persoanelor îndreptăţite. Deci Hotărârea de Guvern nu reglementează legea în integralitatea ei, astfel că nu face vorbire nici despre faptul că prin normele metodologice s-ar stabili ce acte trebuie să însoţească cererea de despăgubire.
- HG nr. 1120/2006 dată în aplicarea Legii nr. 290/2003, prin prevederile art. 2 alin. (4) şi (5), introduce o condiţie suplimentară – aceea de a dovedi imposibilitatea procurării de acte doveditoare certificate de autorităţi, caz în care se poate completa apoi cererea prin „declaraţia autentică a petentului, însoţită de declaraţiile autentificate a cel puţin doi martori – pe când, Legea nr. 290/2003 prin prevederile art. 5 alin. (1) paragraf ultim stabileşte două condiţii – acte doveditoare, certificate de autoritate, sau declaraţia autentificată a petentului, însoţită de declaraţiile a cel puţin doi martori, autentificate – condiţii ce sunt alternative.
Susţine recurentul-reclamant că printr-un act al puterii executive s-a modificat un act al puterii legislative, încălcându-se astfel ierarhic actelor normative şi principiul separaţiei puterilor în stat.
Considerând că sentinţa instanţei de fond este neîntemeiată şi nelegală deoarece instanţa nu a apreciat în mod corect situaţia de fapt şi de drept, recurentul-reclamant solicită admiterea recursului şi modificarea acesteia în sensul admiterii excepţiei de nelegalitate a dispoziţiilor art. 3 alin. (4) şi (5) din HG nr. 1120/2006, astfel cum a fost formulată.
Criticile formulate de recurentul-reclamant se subsumează motivului de modificare al sentinţei prevăzut de art. 304 pct. 9 C. proc. civ.
Intimaţii-pârâţi Guvernul României şi Comisia Judeţeană Braşov pentru aplicarea Legii nr. 290/2003 au formulat întâmpinări, solicitând respingerea recursului ca nefondat şi menţinerea sentinţei instanţei de fond, ca fiind legală şi temeinică.
Recursul este nefondat şi urmează a fi respins, potrivit considerentelor ce se vor arăta în continuare.
Critica esenţială pe care recurentul-reclamant o aduce sentinţei instanţei de fond este aceea că în mod eronat prima instanţă a apreciat că nu există conflict între prevederile art. 5 alin. (1) paragraf ultim din Legea nr. 290/2003 şi prevederile art. 2 alin. (4) şi (5) din HG nr. 1120/2006, dată în aplicarea Legii nr. 290/2003, în opinia recurentului HG introducând o condiţie suplimentară, respectiv aceea de a se dovedi imposibilitatea procurării de acte doveditoare certificate de autorităţi, pentru a proba dreptul său de proprietate, urmând ca numai după aceea să poată fi valabilă „declaraţia autentică a petentului însoţită de declaraţiile a cel puţin 2 martori, de asemenea autentificate".
Într-adevăr, astfel cum corect a reţinut şi instanţa de fond, art. 5 alin. (1) paragraf ultim din Legea nr. 290/2003, prevede că „Cererile trebuie însoţite de acte doveditoare, certificate de autorităţi, sau de „declaraţia autentică a petentului, însoţită de declaraţiile a cel puţin 2 martori, de asemenea autentificate", textul de lege reglementând, astfel, modalitatea de a face dovada dreptului de proprietate asupra bunurilor pentru care beneficiarii legii pot solicita despăgubiri.
Dreptul de proprietate asupra unor bunuri se dovedeşte însă în primul rând cu înscrisuri – „acte doveditoare" în formularea textului de lege enunţat – şi numai în lipsa acestora cu declaraţia autentificată a persoanei beneficiare, însoţită de declaraţiile autentificate a cel puţin doi martori".
Sigur că cele două condiţii instituite de textul de lege pentru dovedirea dreptului de proprietate sunt alternative, astfel cum susţine şi recurentul-reclamant, dar ele se condiţionează una pe cealaltă într-o anumită ierarhie.
Beneficiarul despăgubirilor conform Legii nr. 290/2003 nu poate să-şi aleagă, pentru dovedirea proprietăţii bunurilor – una din aceste condiţii, el trebuie să respecte ordinea în care acestea au fost menţionate în textul de lege, şi anume să facă mai întâi dovada cu „acte doveditoare" şi numai în caz de imposibilitate de procurare a acestora să facă declaraţie autentificată însoţită de declaraţiile autentificate a cel puţin doi martori.
De aceea, în mod corect a reţinut şi instanţa de fond, art. 2 alin. (4) şi (5) din HG nr. 1120/2006, dată în aplicarea Legii nr. 290/2003, vine să expliciteze prevederile art. 5 alin. (1) paragraf ultim din Legea nr. 290/2003, în sensul că numai atunci când se dovedeşte imposibilitatea procurării de acte doveditoare (textul arătând şi modul în care se dovedeşte această imposibilitate), petentul completează cererea cu o declaraţie autentică la care se alătură declaraţii autentificate a cel puţin 2 martori.
Ca atare, în mod just, prima instanţă a apreciat că textul art. 2 alin. (4) şi (5) din HG nr. 1120/2003, nu încalcă legea, nu adaugă la lege, (introducând o condiţie suplimentară), ci explică în ce împrejurări se poate dovedi dreptul de proprietate cu declaraţie autentică a petentului şi anume numai după ce se dovedeşte că a fost în imposibilitate de a procura înscrisuri doveditoare, precizând şi dovedind şi demersurile efectuate pentru a intra în posesia acestor acte.
Cât priveşte cealaltă critică referitoare la faptul că în mod greşit instanţa de fond a reţinut în considerente că HG nr. 1120/2006 explică şi reglementează fiecare articol din lege, când în realitate din conţinutul art. 13 din Legea nr. 290/2003, rezultă că de fapt se reglementează practic doar procedurile interne de lucru ale comisiilor judeţene, respectiv a municipiului Bucureşti, pentru aplicarea Legii nr. 290/2003 şi ale A.N.R.P. – serviciul pentru aplicarea Legii nr. 290/2003, în ceea ce priveşte modalitatea concretă de despăgubire a persoanelor îndreptăţite, fără a se face vorbire şi despre ce anume acte să însoţească cererea de despăgubire, trebuie precizat că este neîntemeiată.
Din moment ce problema esenţială pe care o critică recurentul-reclamant este reglementată de art. 2 alin. (4) şi (5) din HG nr. 1120/2006, dată în aplicarea Legii nr. 290/2003 şi pentru care s-a răspuns criticilor recurentului, este lipsit de importanţă dacă Hotărârea de Guvern criticată se referă la integralitatea Legii nr. 290/2003 sau numai la aspectele înserate în art. 13 din lege.
Oricum, chiar dacă art. 23 din Legea nr. 290/2003, nu indică în concret şi faptul că prin normele metodologice elaborate de Autoritatea Naţională pentru Restituirea Proprietăţilor şi aprobate de Guvern urma a fi clarificată şi problema modalităţilor în care se dovedeşte dreptul de proprietate asupra bunurilor, acest lucru era necesar a fi clarificat faţă de dispoziţiile art. 5 alin. (1) paragraf ultim de Legea nr. 290/2003.
Având în vedere considerentele expuse, concluzia instanţei de control judiciar este aceea că instanţa de fond a pronunţat o soluţie legală şi temeinică, dată cu aplicarea şi interpretarea corectă a legii, astfel încât recursul declarat se priveşte, ca nefondat şi în baza art. 312 C. proc. civ. urmează a fi respins.
PENTRU ACESTE MOTIVE
ÎN NUMELE LEGII
DECIDE
Respinge recursul declarat de M.M. împotriva sentinţei nr. 185/ F din 15 noiembrie 2010 a Curţii de Apel Braşov, secţia contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.
Irevocabilă.
Pronunţată, în şedinţă publică, astăzi 2 februarie 2011.
| ← ICCJ. Decizia nr. 539/2011. Contencios. Anulare act de control... | ICCJ. Decizia nr. 575/2011. Contencios. Anulare act... → |
|---|
