ICCJ. Decizia nr. 580/2011. Contencios. Obligare emitere act administrativ. Recurs
| Comentarii |
|
ROMÂNIA
ÎNALTA CURTE DE CASAŢIE ŞI JUSTIŢIE
SECŢIA DE contencios ADMINISTRATIV ŞI FISCAL
Decizia nr. 580/2011
Dosar nr. 96/54/2010
Şedinţa publică din 2 februarie 2011
Asupra recursului de faţă.
Din examinarea lucrărilor din dosar a constatat următoarele:
Prin Sentinţa nr. 238 din 30 aprilie 2010 a Curţii de Apel Craiova a fost admisă în parte acţiunea formulată de reclamanta D.F. în contradictoriu cu pârâţii A.N.R.P., direcţia pentru coordonarea aplicării Legii nr. 10/2001, Ministerul Economiei şi Finanţelor, prin C.C.S.D. şi Primăria Municipiului Craiova prin Primar, în sensul că a fost obligată pârâta C.C.S.D. să emită reclamantei Decizia reprezentând titlu de despăgubire, aferentă imobilului imposibil de restituit în natură, situat în Craiova, str. B., conform Dispoziţiei nr. 2901 din 23 ianuarie 2006 emisă de Primarul Municipiului Craiova.
Instanţa a respins acţiunea faţă de pârâta A.N.R.P. din cadrul Guvernului României şi a respins capetele de cerere privind fixarea unui termen pentru emiterea deciziei şi obligarea la daune cominatorii.
Pentru a pronunţa această hotărâre, instanţa de fond a reţinut că, prin acţiunea introductivă formulată în prezenta cauză, reclamanta D.F. a chemat în judecată pârâţii Autoritatea Naţională pentru Restituirea Proprietăţilor şi C.C.S.D., pentru ca, prin hotărâre judecătorească, să fie obligate să emită Decizia reprezentând titlu de despăgubire aferentă imobilului preluat abuziv, ce a fost situat în mun. Craiova, str. B., jud. Dolj.
Prin Dispoziţia din 23 ianuarie 2006, emisă de către Primarul Municipiului Craiova, i-au fost acordate reclamantei măsuri reparatorii în echivalent, iar Dosarul a fost înaintat C.C.S.D., care a fost înregistrat sub nr. 12907/ CC, nefiind soluţionat nici până la această dată.
Instanţa de fond a reţinut că, potrivit dispoziţiilor cuprinse în Titlul VII din Legea nr. 247/2005, secretariatul C.C.S.D. trebuia să analizeze dosarul sub aspectul posibilităţii restituirii în natură a imobilului ce face obiectul notificării şi constatând că, în mod întemeiat, cererea de restituire în natură a fost respinsă, dosarul trebuia să fie transmis evaluatorului sau societăţii de evaluatori desemnate, în vederea întocmirii raportului de evaluare, în termen de 45 de zile prevăzute de lege, procedura urmând a fi finalizată prin emiterea de către C.C.S.D. a deciziei reprezentând Titlu de despăgubire.
Reclamanta a precizat că nesoluţionarea Dosarului nr. 12907/CC după trecerea unei perioade de aproape 4 ani de la emiterea dispoziţiei din 23 ianuarie 2006 este nejustificată, astfel încât interesul promovării acţiunii este legitim şi urmăreşte obligarea pârâţilor la respectarea dispoziţiilor Legii nr. 247/2005, Titlul VII.
Ulterior, ca urmare a modificărilor aduse Legii 10/2001 prin Legea nr. 247/2005, dosarul conţinând întreaga documentaţie a fost înaintat la A.N.R.P. în vederea validării şi emiterii deciziei privind acordarea despăgubirilor. Deşi au trecut trei ani, instituţia pârâtă nu a formulat nici un răspuns.
Chiar dacă Legea 247/2005 nu prevede un termen pentru emiterea deciziei reprezentând titlu de despăgubire, reclamanta a apreciat că după expirarea unei perioade de 3 ani de la data înregistrării dosarului, nesoluţionarea acestuia se circumscrie şi încălcării art. 6 din C.E.D.O.
La data de 2 februarie 2009 pârâtele C.C.S.D. şi A.N.R.P. au formulat întâmpinări prin care au solicitat respingerea acţiunii formulate în cauză.
Prin întâmpinarea formulată de pârâta C.C.S.D. s-a invocat excepţia de nelegalitate a dispoziţiei din 23 ianuarie 2006 emisă de Primăria municipiului Craiova şi, pe fond, respingerea acţiunii ca neîntemeiată. A invocat că dosarul aferent dispoziţiei prin care s-a propus acordarea de despăgubiri reclamantei pentru imobilul notificat a fost analizat sub aspectul legalităţii respingerii cererii de restituire în natură şi s-a constatat că nu este complet, de la dosar lipsind înscrisuri care fac posibilă descrierea imobilului – construcţie demolată, necesare evaluării imobilului notificat în procedura administrativă.
Cu această ocazie s-a întocmit adresa din 8 aprilie 2009 către Primăria mun. Craiova şi către reclamantă prin care s-au solicitat acte prin care să se descrie imobilul. Prin urmare, numai după ce dosarul va fi completat cu înscrisurile solicitate va parcurge procedura de evaluare.
În acest sens s-a arătat că în pct. 16.5 din HG nr. 1095 privind Normele metodologice de aplicare a Titlului VII din Legea 247/2005 sunt enumerate actele necesare pe care trebuie să le conţină dosarul de despăgubire constituit în baza Legii 10/2001.
S-a arătat că intimata nu are atribuţii de identificare a imobilului pentru care s-au propus măsuri reparatorii. Prin urmare aceste înscrisuri sunt indispensabile pentru efectuarea raportului de evaluare.
Prin întâmpinarea formulată de pârâta A.N.R.P. s-a invocat excepţia lipsei calităţii procesuale pasive a acestei pârâte arătându-se că potrivit prevederilor art. 6 alin. (1) din OUG nr. 25/2007, art. 2 din HG nr. 361/2005, aşa cum a fost modificată şi completată prin HG nr. 1068/2007 şi art. 13 alin. (1) din Titlul VII din Legea nr. 247/2005 A.N.R.P. şi C.C.S.D. sunt două entităţi distincte, cu atribuţii separate în ceea ce priveşte procedura administrativă prevăzută de Titlul VII din Legea 247/2005, iar singura entitate abilitată de lege să emită Decizia reprezentând titlu de despăgubire este C.C.S.D.
Referitor la fondul cauzei s-au reiterat apărările prezentate şi prin întâmpinarea formulată de Comisie, invocându-se aceleaşi temeiuri de drept.
Analizându-se actele şi lucrările dosarului instanţa de fond a reţinut că acţiunea formulată de reclamantă este întemeiată, în parte.
În acest sens se reţine că reclamanta a solicitat ca, în baza Legii nr. 10/2001, să i se acorde măsuri reparatorii pentru imobilul situat în municipiul Craiova, str. B., jud. Dolj.
Prin dispoziţia din 23 ianuarie 2006 Primarul municipiului Craiova a propus acordarea de măsuri reparatorii în echivalent, potrivit Titlului VII din Legea 247/2005, în favoarea reclamantului, Dosarul fiind transmis către C.C.S.D., fiind înregistrat sub nr. 12907/ CC.
Se constată că reclamanta a început procedura de recuperare a bunului ori a contravalorii acestuia prin formularea unei notificări în anul 2002, autoritatea locală cu competenţe în materia stabilirii şi plăţii despăgubirilor aferente imobilelor preluate în mod abuziv pronunţându-se la 7 decembrie 2005.
Ulterior transmiterii dosarului către A.N.R.P., respectiv la C.C.S.D., reclamanta a formulat demersuri pentru emiterea deciziei reprezentând titlul de despăgubire potrivit dispoziţiilor titlului VII din Legea 554/2004, fapt dovedit prin cererea existentă la fila 5 din dosar şi răspunsul A.N.R.P.
Ca urmare se apreciază că durata excesivă a procedurilor administrative este de natură a încălca în mod evident principiul procesului rezonabil.
Termenul rezonabil la care se referă art. 6 paragraful I din C.E.D.O. cuprinde şi durata procedurilor administrative, deoarece aceasta constituie o premisă indispensabilă prevăzută în dreptul intern pentru sesizarea instanţei.
Împrejurarea că autorităţile administrative române nu au luat măsuri eficiente de soluţionare a cererilor constituie culpa acestora şi nu poate să conducă la împiedicarea realizării dreptului reclamantei.
Punerea în executare a legilor cu caracter reparatoriu revine autorităţilor executive ale statului care au obligaţia legală şi constituţională de a respecta atât dreptul intern cât şi tratatele internaţionale.
Astfel, în baza art. 11 din Constituţia României, statul român se obligă să îndeplinească întocmai şi cu bună credinţă obligaţiile ce îi revin din tratatele la care este parte, iar tratatele ratificate de Parlament, potrivit legii, fac parte din dreptul intern.
C.E.D.O. a fost ratificată de România prin Legea nr. 30/1994.
În conformitatea cu art. 1 din C.E.D.O. părţile contractante ale acestei convenţii, deci şi statul român, recunosc oricărei persoane aflate sub jurisdicţia lor drepturile şi libertăţile definite în Titlul I al Convenţiei.
Între aceste drepturi se înscrie şi dreptul prevăzut de art. 6, acela privind procesul echitabil, care presupune derularea procedurilor contencioase, compuse atât din faza administrativă cât şi din aceea jurisdicţională propriu zisă, într-un termen rezonabil.
În acest context, instanţa de fond a reţinut că nu este întemeiată apărarea pârâtelor în sensul că dosarul privind pe reclamantă nu este complet, întrucât şi dacă este reală această susţinere, trebuia să se ia măsuri mult mai rapide şi eficiente în vederea completării înscrisurilor necesare evaluării imobilului cu privire la care reclamanta este îndreptăţită la măsuri reparatorii.
În acest sens instanţa a constat că, deşi dosarul a fost înaintat autorităţilor pârâte la 25 ianuarie 2006, până la data la care s-au formulat întâmpinări în prezenta cauză, dosarul reclamantei nu fusese analizat, fapt ce rezultă din coroborarea adresei din 5 februarie 2009 depusă în susţinerea acţiunii cu datele adreselor depuse de pârâte în susţinerea celor invocate prin întâmpinările formulate în prezenta cauză.
Aceste aspecte definesc atitudinea culpabilă în nesoluţionarea cu celeritate a dosarului privind pe reclamantă.
În afara argumentului decurgând din art. 6 al Convenţiei, instanţa reţine că prin neîndeplinirea obligaţiei de a se emite titlurile de despăgubire, autoritatea pârâtă aduce o evidentă atingere noţiunii de bun şi a obligaţiei statului de a proteja bunurile, valorile patrimoniale ale persoanelor, obligaţie asumată de către România prin Protocolul Adiţional nr. 1 la C.E.D.O.
Se are în vedere că prin art. 1 al Protocolului Adiţional la Convenţie statele semnatare, inclusiv România prin ratificarea Convenţiei s-au obligat să respecte bunurile persoanelor fizice sau juridice.
În speţa de faţă prin comportamentul pârâtei se ajunge la o încălcare atât a art. 6 din Convenţie cât şi a art. 1 din Primul Protocol Adiţional la Convenţie, motiv pentru care se apreciază că absenţa totală a despăgubirilor creează reclamantului o sarcină excesivă, incompatibilă cu dreptul la respectul bunurilor lor garantat de art. 1 din Protocolul nr. 1.
Concluzionând, se apreciază că procedurile administrative, coroborate cu cele judiciare trebuie să se desfăşoare în termen rezonabil şi că depăşirea unui termen de 7 ani de la data formulării cererii de acordarea a măsurilor reparatorii constituie deja o încălcare evidentă a prevederilor art. 6 din C.E.D.O.
Instanţa a respins acţiunea reclamantei faţă de pârâta A.N.R.P., avându-se în vedere că potrivit dispoziţiilor art. 13 alin. (1) din Titlul VII al Legii nr. 247/2005, pentru analizarea şi stabilirea cuantumului final al despăgubirilor, care se acordă potrivit prezentei legi, se constituie în subordinea Cancelariei Primului Ministru, C.C.S.D., care are atribuţii în sensul emiterii deciziilor referitoare la acordarea titlurilor de despăgubire.
Prin urmare, obligaţia legală de emitere a deciziei reprezentând titlu de despăgubire şi cea anterioară şi subsumată acesteia, privind întocmirea raportului de evaluare, revine C.C.S.D.
Faptul că, în conformitate cu dispoziţiile art. 2 din HG nr. 361/2005, A.N.R.P. asigură organizarea şi funcţionarea secretariatului C.C.S.D., nu îi conferă Autorităţii legitimare procesuală pasivă în acţiunile promovate în contencios administrativ, prin care se invocă refuzul nejustificat de emitere a deciziei reprezentând titlu de despăgubire.
Prin urmare, instanţa a reţinut ca întemeiată excepţia lipsei calităţii procesuale pasive invocată de această pârâtă prin întâmpinare, cu consecinţa respingerii acţiunii faţă de această pârâtă.
Faţă de motivele arătate, acţiunea a fost admisă în parte şi obligată pârâta C.C.A.D. să emită, în favoarea reclamantei, Decizia reprezentând titlul de despăgubire, aferente imobilului preluat abuziv situat în mun. Craiova, str. B., imposibil de restituit în natură, conform Dispoziţiei nr. 2901 din 23 ianuarie 2006 emisă de Primarul municipiului Craiova.
Instanţa a respins cererea de obligare la daune cominatorii, deoarece prin art. 24 din Legea nr. 554/2004 s-a prevăzut o procedură specială de sancţionare a autorităţilor, în cazul în care acestea nu execută hotărâri definitive şi irevocabile, procedură care este subsecventă etapei judiciare.
Instanţa a respins ca neîntemeiat şi capătul de cerere prin care se solicită fixarea unui termen pentru emiterea deciziei reprezentând titlu de despăgubire, în raport de dispoziţiile art. 24 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, care stabilesc legal termenul în care autoritatea publică ce este obligată să încheie un act administrativ trebuie să aducă la îndeplinire această obligaţie.
Împotriva sentinţei cât şi a încheierii din data de 2 aprilie 2010, a declarat recurs pârâta C.C.S.D., criticându-le pentru nelegalitate şi netemeinicie, susţinând, în esenţă, următoarele:
- instanţa de fond în mod greşit a respins excepţia de nelegalitate a Dispoziţiei nr. 2901/2006 emisă de Primăria Municipiului Craiova, cu motivarea că excepţia de nelegalitate poate fi invocată numai cu privire la actele ce pot forma obiectul unei acţiuni în anulare în faţa instanţelor de contencios administrativ, ceea ce nu se regăseşte în speţa de faţă.
Dispoziţia nr. 2901/2006 a fost emisă de Primăria Municipiului Craiova în lipsa unui înscris autentic privind dreptul de proprietate asupra terenului notificat, la dosar fiind depusă doar o chitanţă încheiată la 17 mai 1971 între S.V. în calitate de vânzător şi D.I. şi D.F. în calitate de cumpărători, astfel că nu s-a făcut dovada dreptului de proprietate, de către reclamantă, care în aceste condiţii nu poate fi considerată persoană îndreptăţită conform art. 3 din Legea nr. 10/2001, republicată, fapt pentru care dosarul aferent acestei dispoziţii a fost remis Primăriei Municipiului Craiova din data de 8 aprilie 2009, în vederea completării cu acte.
Mai mult, susţine recurenta - pârâtă Dispoziţia emisă de Primar este un act administrativ unilateral cu caracter individual, fiind emisă de o autoritate publică, în regim de putere publică şi în vederea executării în concret a legii, respectiv aplicarea corectă a Legii nr. 10/2001 şi dă naştere unor raporturi juridice între beneficiarii acestei dispoziţii şi Statul Român reprezentat de Comisia Centrală, astfel că sunt aplicabile dispoziţiile art. 4 din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004 şi urmează a fi supusă controlului de nelegalitate.
- în raport de aspectele obiective ale soluţionării dosarului de despăgubire al intimatei-reclamante, instanţa de fond a obligat-o în mod greşit la emiterea deciziei reprezentând titlu de despăgubire, susţinând că s-a depăşit termenul rezonabil de soluţionare a dosarului.
Potrivit prevederilor pct. 17.1 din Normele metodologice de aplicare a Titlului VII din Legea nr. 247/2005 aprobate prin HG nr. 1095/2005, ordinea de soluţionare a dosarelor a fost stabilită conform Deciziei nr. 2815 din 16 septembrie 2008 fiind determinată de momentul înregistrării dosarelor.
În speţă, însă, susţine recurenta-pârâtă, dosarul a fost restituit Primăriei Municipiului Craiova pentru a fi completat cu actul autentic de dobândire a terenului ce face obiectul despăgubirii, astfel că a fost obligată la o prestaţie (emiterea titlului de despăgubire) imposibil de adus la îndeplinire.
În plus, arată recurenta - pârâtă, la momentul reluării în discuţie a dosarului, după restituirea sa de la Primăria Municipiului Craiova, trebuie avute în vedere etapele pe care trebuie să le urmeze obligatoriu soluţionarea unor astfel de dosare, ceea ce presupune o anumită procedură în timp, procedură uneori complexă, astfel încât este imposibilă executarea obligaţiei de emitere a deciziei reprezentând titlu de despăgubire în termenul prevăzut de art. 2 lit. b) din Legea nr. 554/2004, care constituie dreptul comun în materia contenciosului administrativ.
Pârâta şi-a întemeiat recursul pe dispoziţiile art. 304 pct. 9 şi art. 3041 C. proc. civ.
Recursul este fondat şi urmează a fi admis potrivit considerentelor ce se vor arăta în continuare.
Este adevărat, astfel cum corect reţine şi instanţa de fond, că în aplicarea art. 6 din Convenţia Europeană a Drepturilor Omului şi art. 1 din Primul Protocol Adiţional la Convenţie, trebuia respectat un termen rezonabil de soluţionare a cauzei, în speţă acest termen cuprinzând şi durata procedurilor administrative, procedură care a început în anul 2002 când notificarea a fost înaintată entităţii deţinătoare a imobilului pentru care se cere acordarea de măsuri reparatorii.
Trebuie analizat însă, dacă nerespectarea acestui termen rezonabil se datorează culpei autorităţilor administrative române care nu au luat măsurile necesare şi eficiente de soluţionare a cererii intimatei-reclamante, împiedicând-o astfel pe aceasta în realizarea dreptului său de a obţine despăgubiri pentru imobilul din municipiul Craiova, str. B., judeţul Dolj.
Prin notificarea nr. XXX/2001, intimata - reclamantă a solicitat măsuri reparatorii prin echivalent pentru imobilul compus din teren şi locuinţă preluat în baza Decretului nr. 393/1989, în susţinerea dreptului de proprietate fiind depus un înscris denumit „chitanţă".
În lipsa unui act autentic în privinţa terenului aferent construcţiei, condiţie prevăzută de art. 11 din Decretul nr. 144/1958, în vigoare la data dobândirii terenului, recurenta-pârâtă în mod justificat a remis dosarul Primăriei Municipiului Craiova la data de 8 aprilie 2009, în vederea completării cu dovada încheierii contractului de vânzare-cumpărare în formă autentică, cerând şi reanalizarea notificării în lipsa unei astfel de dovezi.
Conform reglementărilor în vigoare la momentul emiterii Dispoziţiei nr. 2901/2006, sarcina probei proprietăţii şi a deţinerii legale a acesteia la momentul deposedării abuzive revine persoanei care se pretinde a fi îndreptăţită.
Cum intimata-reclamantă nu a făcut această probă, iar recurenta - pârâtă nu avea la îndemână alte mijloace pentru a remedia această lipsă, aceasta a recurs la metoda restituirii dosarului pentru a fi completat cu actele necesare.
Recurenta-pârâtă a invocat şi excepţia de nelegalitate a Dispoziţiei nr. 2901 din 23 ianuarie 2006 emisă de Primăria Craiova, însă prin încheierea din 2 aprilie 2010 pronunţată în Dosarul nr. 96/54/2010, aceasta a fost respinsă ca inadmisibilă, în mod întemeiat, un astfel de act intrând sub incidenţa art. 5 alin. (2) din Legea nr. 554/2004, care nu poate fi atacat pe calea contenciosului administrativ, neputând forma nici obiectul excepţiei de nelegalitate, deoarece pentru modificarea sau desfiinţarea lui se prevede prin lege organică, o altă procedură judiciară – aceasta putând fi contestată în condiţiile şi termenul prevăzut de Legea nr. 10/2001.
În raport de aspectele obiective susţinute de recurenta - pârâtă şi având în vedere şi dispoziţiile art. 129 alin. (5) C. proc. civ., care se referă la rolul activ al judecătorului, trebuie însă precizat că în exercitarea rolului activ, judecătorului fondului îi revenea obligaţia de a îndruma părţile să dea lămuririle necesare şi să propună probele ce se impuneau pentru stabilirea corectă a situaţiei de fapt şi implicit aplicarea corectă a legii.
În virtutea rolului activ judecătorul fondului este obligat pentru descoperirea adevărului, să dea părţilor ajutor activ în apărarea drepturilor şi intereselor legitime.
Apreciind că judecătorul fondului nu şi-a exercitat rolul activ în spiritul aflării adevărului, instanţa de control judiciar consideră necesar, urmare a admiterii recursului declarat de pârâta C.C.S.D., a casa hotărârea instanţei de fond cu trimiterea cauzei spre rejudecare la aceeaşi instanţă, în temeiul art. 304 pct. 5 C. proc. civ.
Soluţia de casare cu trimitere se impune şi pentru faptul că este necesară administrarea de noi probe pentru clarificarea stadiului în care se află dosarul aferent Dispoziţiei nr. 2901/2006, dacă acesta a fost completat şi reanalizat de către Primăria Municipiului Craiova, condiţie esenţială pentru a se urma în continuare procedura administrativă instituită de Titlul VII din Legea nr. 247/2005, pentru acordarea despăgubirilor solicitate de intimata - reclamantă.
În funcţie de constatările ce se vor face în rejudecare, instanţa de fond se va putea pronunţa şi asupra existenţei unui refuz nejustificat al recurentei - pârâte de a soluţiona cauza într-un termen rezonabil.
PENTRU ACESTE MOTIVE
ÎN NUMELE LEGII
DECIDE
Admite recursul formulat de C.C.S.D. împotriva Sentinţei nr. 238 din 30 aprilie 2010 a Curţii de Apel Craiova, secţia de contencios administrativ şi fiscal.
Casează sentinţa atacată şi trimite cauza la aceeaşi instanţă, spre rejudecare.
Irevocabilă.
Pronunţată, în şedinţă publică, astăzi 2 februarie 2011.
| ← ICCJ. Decizia nr. 575/2011. Contencios. Anulare act... | ICCJ. Decizia nr. 581/2011. Contencios. Obligare emitere act... → |
|---|
