ICCJ. Decizia nr. 5650/2011. Contencios. Suspendare executare act administrativ. Recurs
| Comentarii |
|
R O M Â N I A
ÎNALTA CURTE DE CASAŢIE ŞI JUSTIŢIE
SECŢIA DE contencios ADMINISTRATIV ŞI FISCAL
Decizia nr. 5650/20 11
Dosar nr. 649/42/2011
Şedinţa publică de la 24 noiembrie 2011
Asupra recursului de faţă;
Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:
1. Soluţia instanţei de fond
Prin cererea înregistrată pe rolul Curţii de Apel Ploieşti, reclamantul I.I. a chemat în judecată A.N.A.F. şi, respectiv, Garda Financiară, Comisariatul General, solicitând ca, în baza dispoziţiilor art. 14 din Legea nr. 554/2004, să se dispună suspendarea executării Ordinului nr. 2253/2011 al Preşedintelui A.N.A.F. şi a preavizului din 23 iunie 2011, prin care i s-a adus la cunoştinţă lista funcţiilor publice de execuţie vacante pentru care poate opta, precum şi a actelor subsecvente privind organizarea şi susţinerea examenului pentru funcţia de comisar şef divizie, până la pronunţarea instanţei pe fond.
În motivarea cererii, reclamantul a arătat că prin preavizul contestat i s-au acordat cele 30 de zile prevăzute de lege şi invitat să opteze pentru una din funcţiile disponibile din cadrul Gărzii Financiare Dâmboviţa, pentru care se va organiza concurs, preavizul fiind emis în baza Ordinului nr. 2253/2011 al Preşedintelui A.N.A.F. de aprobare a structurii pe secţii judeţene, divizii, servicii, compartimente, precum şi a numărului total de posturi.
Împotriva acestor acte administrative, a formulat plângere prealabilă potrivit dispoziţiilor art. 7 din Legea nr. 554/2004, la autoritatea ierarhic superioare şi a solicitat revocarea actelor administrative menţionate.
Reclamantul a arătat că prin Ordinului nr. 2253/2011 al Preşedintelui A.N.A.F. nu se aduc modificări ale atribuţiunilor de serviciu sau de altă natură care să implice susţinerea examenului, în condiţiile în care funcţia pe care o deţinea, cea de Comisar şef Divizie, se încadra în situaţiile prevăzute la art. 100 alin. (1) şi alin. (2) din Legea nr. 188/1999.
În opinia reclamantului, ordinul nu respectă dispoziţiile art. 101 din Legea nr. 188/1999, potrivit căruia, destituirea din funcţia publică se dispune prin act administrativ, ca sancţiune disciplinară pentru motive imputabile funcţionarului public, chiar dacă, în aparenţă, ordinul mai sus menţionat invocă noua structură organizatorică a Gărzii Financiare.
Pe cale de consecinţă, preavizul acordat este nelegal, fiind emis cu încălcarea dispoziţiilor art. 99 din Legea nr. 188/1999 şi, înainte de a interveni cauza de încetare a raportului de muncă, respectiv emiterea actului administrativ de eliberare din funcţie.
Totodată, reclamantul a invocat şi nulitatea preavizului întrucât a fost emis de o persoană care nu avea calitate, respectiv de Comisarul şef adjunct al Gărzii Financiare Dâmboviţa.
În concluzie, a susţinut că este vorba de un caz bine justificat care impune suspendarea executării actului administrativ până la pronunţarea instanţei de fond, iar prevenirea unei pagube iminente este dovedită şi rezultă implicit prin efectul încetării raportului de muncă ale cărui dimensiuni capătă conotaţii cu grave efecte asupra activităţii sale şi chiar a inserţiei sociale.
A.N.A.F. a depus întâmpinare, solicitând respingerea cererii ca neîntemeiată, în principal ca fiind rămasă fără obiect, întrucât începând cu data de 25 iulie 2011 Ordinul nr. 2253/2011 şi-a produs efectele, iar pe fond, a apreciat că nu sunt îndeplinite condiţiile prevăzute a fi îndeplinite cumulativ de art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/ 2004 privind contenciosul administrativ.
S-a arătat că prin H.G. nr. 566/2011 pentru modificarea şi completarea H.G. nr. 1324/2009 privind organizarea şi funcţionarea Gărzii Financiare, hotărâre necontestată de către reclamant, a fost redus numărul de posturi al acestei instituţii de la 1805 posturi la 1092 posturi.
În ceea ce priveşte solicitarea de suspendare a executării preavizului, a invocat excepţia lipsei calităţii procesuale pasive a A.N.A.F., preavizul din 23 iunie 2011 fiind emis de către Garda Financiară, secţia judeţeană Dâmboviţa.
În ceea ce priveşte solicitarea de suspendare a executării actelor subsecvente privind organizarea şi susţinerea examenului, s-a solicitat respingerea ca rămasă fără obiect.
Prin sentinţa nr. 228 din 22 august 2011, Curtea de Apel Ploieşti, secţia comercială şi de contencios administrativ a respins ca neîntemeiată excepţia lipsei calităţii procesuale pasive a pârâtelor A.N.A.F. şi a Gărzii Financiare, Comisariatul General;
A respins ca neîntemeiată excepţia lipsei de obiect a cererii de suspendare formulată de reclamant, invocată de pârâta Garda Financiară, Comisariatul General;
A admis cererea de suspendare formulată de către reclamant şi a dispus suspendarea efectelor Ordinului 2253/2011 al Preşedintelui A.N.A.F., relativ la petent şi a preavizului din 23 iunie 2011 emis de A.N.A.F., Garda Financiară, precum şi a actelor subsecvente examenului susţinut pentru funcţia de Comisar şef divizie, relativ la petent.
Pentru a respinge excepţia lipsei calităţii procesuale pasive a pârâtelor, instanţa a reţinut că înscrisurile contestate au fost emise de către A.N.A.F. şi vizează o funcţie din cadrul Gărzii Financiare.
În ceea ce priveşte excepţia lipsei de obiect a cererii, justificată de faptul că actele şi-au produs efectele, invocată de pârâta Garda Financiară, instanţa a reţinut că este neîntemeiată, în condiţiile în care punerea în aplicare a unor acte administrative nu este de natură a lipsi partea de posibilitatea de a le ataca.
Pe fondul cauzei, s-a apreciat că este îndeplinită condiţia cazului bine justificat impusă de art. 14 din Legea nr. 554/2004, în raport de conţinutul actului administrativ, întrucât argumentele juridice susţinute de reclamant sunt de natura a crea o îndoială serioasă cu privire la legalitatea ordinului emis şi a actelor subsecvente lui.
Astfel, la o primă analiză, instanţa a observat că actele atacate sunt în conflict cu dispoziţiile art. 100 din Legea nr. 188/1999 privind statutul funcţionarilor publici.
Instanţa a constatat îndeplinită şi cea de-a doua condiţie, privind iminenţa pagubei, raport la prejudiciul previzibil precum şi la faptul că prin executarea actelor administrative atacate s-ar putea crea prejudicii contestatorului, existând cu certitudine consecinţe patrimoniale negative asupra sa, fiind lipsit de drepturile băneşti pe care le primea de la instituţia la care era angajat.
2. Calea de atac exercitată
2.1. Împotriva acestei sentinţe au formulat recurs Garda Financiară şi A.N.A.F., care au invocat ca temei dispoziţiile art. 3041 şi art. 304 pct. 9 din C. proc. civ., potrivit cărora o sentinţă poate fi recurată atunci când a fost pronunţată fără temei legal ori a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greşită a legii.
În motivarea recursului formulat, A.N.A.F. a susţinut că măsura suspendării executării Ordinului nr. 2253/2011 este o soluţie netemeinică şi nelegală, dată cu încălcarea şi aplicarea greşită a dispoziţiilor art. 14 şi art. 15 din Legea nr. 554/2004.
Astfel, argumentează A.N.A.F., prin Ordinul nr. 2253/2011 a fost aprobată structura organizatorică a Comisariatului General al Gărzii Financiare şi a secţiilor judeţene ale Gărzii Financiare, precum şi numărul maxim de posturi şi statele de funcţii, instanţa de fond reţinând în mod neîntemeiat existenţa unui caz bine justificat şi a unei pagube iminente care să impună suspendarea unui asemenea act administrativ.
A mai argumentat agenţia recurentă că actul administrativ în litigiu a fost emis în baza H.G. nr. 109/2009 şi H.G. nr. 1324/2009 care nu au fost contestate, numărul de posturi alocat acestei autorităţi publice fiind redus de la 1805 posturi la 1092 posturi.
În motivarea recursului formulat de Garda Financiară, Comisariatul General s-a susţinut că instanţa de fond a soluţionat în mod greşit excepţia lipsei calităţii procesuale pasive în cauza dedusă judecăţii.
A mai susţinut că instanţa de fond a soluţionat greşit şi excepţia lipsei de obiect a cererii de suspendare a preavizului din 23 iunie 2011, care şi-a produs/epuizat efectele după expirarea termenului de 30 de zile.
Totodată, autoritatea recurentă a apreciat că soluţia instanţei de fond este greşită, dispunând în mod nelegal suspendarea preavizului din 23 iunie 2011, care nu are caracterul unui act administrativ capabil să producă sau să modifice raporturile de serviciu.
Pe fondul cauzei, a susţinut că instanţa de fond a interpretat eronat dispoziţiile art. 14 din Legea nr. 554/204, reţinând în mod greşit îndeplinirea condiţiilor existenţei unui caz bine justificat şi a unei pagube iminente pentru suspendarea actului.
În concluziile formulate, cele două autorităţi recurente au solicitat admiterea recursului, casarea sentinţei pronunţate şi, rejudecând cauza, respingerea cererii de suspendare.
2.2. Reclamantul-intimat a depus Note scrise prin care a răspuns criticilor formulate în cele două recursuri, susţinând, în esenţă, că soluţia instanţei de fond este legală şi temeinică, solicitând respingerea recursurilor ca nefondate.
3. Soluţia instanţei de recurs
3.1. Referitor la recursul formulat de Garda Financiară, instanţa de recurs reţine următoarele:
Critica referitoare la soluţia dată de instanţa de fond excepţiei lipsei de calitate procesuală pasivă a acestei autorităţi este apreciată de instanţa de recurs ca neîntemeiată, în cauză fiind necontestat că preavizul din 23 iunie 2011 a fost emis de Garda Financiară.
Neîntemeiată este şi critica referitoare la soluţia dată excepţiei rămânerii fără obiect a cererii de suspendare, ca urmare a faptului că termenul de 30 de zile al preavizului din 23 iunie 2011 s-a împlinit, instanţa de fond raportându-se în mod judicios la efectele acestui act, avute în vedere la cererea de suspendare.
În ceea ce priveşte celelalte două critici referitoare la fondul cererii şi a naturii juridice a preavizului din 23 iunie 2011, instanţa de recurs reţine că acestea sunt întemeiate.
Într-adevăr, instanţa de fond, admiţând cererea de suspendare a preavizului din 23 iunie 2011, a ignorat natura juridică a acestui act care reprezintă o operaţiune administrativă premergătoare emiterii actului administrativ producător de efecte juridice.
De altfel, jurisprudenţa, secţiei de contencios administrativ şi fiscal, a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie este conturată în sensul acestei concluzii, potrivit căreia preavizul este actul premergător emiterii ordinului de eliberare din funcţie „deoarece nu este apt să dea naştere, să modifice sau să stingă raporturi juridice, conform prevederilor art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările şi completările ulterioare.
3.2. Referitor la recursul formulat de A.N.A.F.
În cauză, este necontestat că Ordinul nr. 2253/2011 a fost emis de această autoritate în temeiul prevederilor art. 6 alin. (1), art. 8 alin. (4) şi alin. (5) şi art. 12 alin. (3) din H.G. nr. 109/2009 privind organizarea şi funcţionarea A.N.A.F. şi ale art. 2 alin. (3) şi alin. (5) din H.G. nr. 1324/2009 privind organizarea şi funcţionarea Gărzii Financiare, cu modificările şi completările ulterioare, acte normative care nu au fost atacate ca nelegale de către intimatul-reclamant.
De asemenea, este necontestat că prin Ordinul nr. 2253/2011 A.N.A.F. a aprobat structura organizatorică şi statele de funcţii ale Gărzii Financiare, Comisariatul general şi Secţiile teritoriale, începând cu data de 25 iulie 2011.
În cea ce priveşte posibilitatea suspendării unui act administrativ emis în temeiul unor norme legale, trebuie amintit că din dispoziţiile generale ale Legii nr. 554/2004 a contenciosului administrativ se bucură de prezumţia de legalitate, fiind executoriu din oficiu.
Pe de altă parte, din dispoziţiile art. 14, cât şi din dispoziţiile generale ale Legii nr. 554/2004 rezultă că suspendarea executării unui act administrativ este o măsură excepţională care poate surveni exclusiv atunci când acest lucru este prevăzut expres în lege, suspendarea de drept ope legis, ori, când sunt îndeplinite cumulativ condiţiile prevăzute de lege, suspendarea la cererea persoanei vătămate.
Într-adevăr, potrivit art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 „În cazuri bine justificate şi pentru prevenirea unei pagube iminente, după sesizarea în condiţiile art. 7 a autorităţii publice care a emis actul sau a autorităţii ierarhic superioare, persoana vătămată poate să ceară instanţei competente să dispună suspendarea executării actului administrativ unilateral până la pronunţarea instanţei de fond”.
Deci, cu alte cuvinte, un act administrativ va putea fi suspendat din executarea sa numai în situaţia în care instanţa va constata în mod temeinic îndeplinirea cumulativă a celor două condiţii: existenţa unui caz bine justificat şi necesitatea evitării unei pagube iminente ireparabile sau dificil de reparat.
Noţiunea de caz bine justificat a fost definită la art. 2 alin. (1) lit. t) din Legea nr. 554/2004, ca fiind acele împrejurări legate de starea de fapt şi de drept care sunt de natură să creeze o îndoială serioasă în privinţa legalităţii actului administrativ.
Or, în cauză, instanţa de fond a reţinut în mod generic faptul că „argumentele juridice susţinute de reclamant sunt de natură a crea o îndoială serioasă cu privire la legalitatea ordinului emis şi a actelor subsecvente lui”, ceea ce este lipsit de orice temei legal.
În jurisprudenţa sa constantă, secţia de contencios administrativ şi fiscal, a Înaltei Curţi a reţinut că pentru conturarea cazului temeinic justificat care să impună suspendarea unui act administrativ, instanţa nu trebuie să procedeze la analizarea criticilor de nelegalitate pe care se întemeiază însăşi cererea de anulare a actului administrativ, ci trebuie să-şi limiteze verificarea doar la acele împrejurări vădite de fapt şi/sau de drept care au capacitatea să producă o îndoială serioasă asupra prezumţiei de legalitate de care se bucură un act administrativ.
Astfel de împrejurări vădite, de fapt sau/ şi de drept care sunt de natură să producă o îndoială serioasă cu privire la legalitatea unui act administrativ au fost reţinute de Înalta Curte ca fiind: emiterea unui act administrativ de către un organ necompetent sau cu depăşirea competenţei, actul administrativ emis în temeiul unor dispoziţii legale declarate neconstituţionale, nemotivarea actului administrativ, modificarea importantă a actului administrativ în calea recursului administrativ.
De asemenea, din dispoziţiile art. 2 alin. (1) lit. ş) din Lege, rezultă că noţiunea de pagubă iminentă are în vedere producerea unui prejudiciu material viitor şi previzibil, greu sau imposibil de reparat, condiţie inexistentă în cazul unei diminuări salariale, care poate fi recuperată.
Astfel fiind, Înalta Curte va admite cele două recursuri, va desfiinţa sentinţa recurată şi, rejudecând, pentru considerentele de mai sus, va respinge cererea de suspendare.
PENTRU ACESTE MOTIVE
ÎN NUMELE LEGII
D E C I D E
Admite recursurile declarate de A.N.A.F. şi Garda Financiară, Comisariatul General împotriva sentinţei nr. 228 din 22 august 2011 a Curţii de Apel Ploieşti, secţia contencios administrativ şi fiscal.
Casează sentinţa atacată şi respinge cererea de suspendare formulată de reclamantul I.I., ca neîntemeiată.
Irevocabilă.
Pronunţată în şedinţă publică, astăzi 24 noiembrie 2011.
| ← ICCJ. Decizia nr. 5649/2011. Contencios | ICCJ. Decizia nr. 5652/2011. Contencios. Litigiu privind... → |
|---|
