ICCJ. Decizia nr. 5834/2011. Contencios. Obligare emitere act administrativ. Recurs
| Comentarii |
|
R O M Â N I A
ÎNALTA CURTE DE CASAŢIE ŞI JUSTIŢIE
SECŢIA DE contencios ADMINISTRATIV ŞI FISCAL
Decizia nr. 5834/2011
Dosar nr. 149/33/2011
Şedinţa publică de la 6 decembrie 2011
Prin acţiunea înregistrată pe rolul Curţii de Apel Cluj, reclamantul K.S. a chemat în judecată pe pârâtul Statul Român prin Comisia Centrală pentru Stabilirea Despăgubirilor solicitând obligarea pârâtei să trimită în termen de 30 de zile de la comunicarea hotărârii dosarul ce conţine Hotărârea 141 din 17 septembrie 2010 a Comisiei Judeţene Sălaj pentru reconstituirea dreptului de proprietate asupra terenului, unui evaluator sau societăţii de evaluare, în vederea întocmirii raportului de evaluare precum şi obligarea pârâtei să emită decizia reprezentând titlul de despăgubire în termen de 30 de zile de la data efectuării evaluării.
Ulterior reclamantul şi-a precizat acţiunea în sensul chemării în judecată în calitate de pârâtă şi Autoritatea Naţională pentru Restituirea Proprietăţilor.
În motivarea acţiunii se arată că dosarul administrativ a fost predat cu procesul verbal al Instituţiei Prefectului nr. 1099/C din 20 decembrie 2010 şi înregistrat la Comisia Centrală pentru Stabilirea Despăgubirilor în data de 22 decembrie 2010.
Prin întâmpinare, Statul Român prin Comisia Centrală pentru Stabilirea Despăgubirilor, a solicitat respingerea acţiunii, invocând excepţia prematurităţii introducerii cererii pe motiv că nu a fost urmată procedura administrativă prealabilă prev. de art. 7 din Legea nr. 554/2004.
Autoritatea Naţională pentru Restituirea Proprietăţilor a depus întâmpinare, prin care a invocat excepţia lipsei calităţii procesuale pasive în raport cu obiectul cererii deduse judecăţii.
Prin Sentinţa nr. nr. 209 din 31 martie 2011, Curtea de Apel Cluj a respins excepţia prematurităţii şi a admis excepţia lipsei calităţii procesuale a Autorităţii Naţionale pentru Restituirea Proprietăţilor şi a admis în parte acţiunea formulată de reclamantul K.S. în contradictoriu cu Comisia Centrală pentru Stabilirea Despăgubirilor, respingând acţiunea formulată în contradictoriu cu Autoritatea Naţională pentru Restituirea Proprietăţilor pentru lipsa calităţii procesuale pasive.
Totodată, Curtea de Apel a obligat pârâta Comisia Centrală pentru Stabilirea Despăgubirilor să trimită în termenul de 10 zile dosarul reclamantului la un evaluator iar după efectuarea raportului de evaluare să emită în 30 zile decizia reprezentând titlu de despăgubire.
Pentru a pronunţa această hotărâre, instanţa de fond a reţinut în esenţă, că excepţia prematurităţii este nefondată, întrucât potrivit prevederilor art. 8 din Legea 554/2004 acţiunea în contencios administrativ poate fi promovată şi în ipoteza în care autoritatea pârâtă refuză tacit sau explicit să rezolve cererea reclamantului într-un interval de timp, situaţie ce se regăseşte şi în speţa de faţă.
Pe fondul cauzei, prima instanţă a constatat că apărările pârâtului Statul Român prin Comisia Centrală pentru Stabilirea Despăgubirilor privind lipsa de la dosar a întregii documentaţii prevăzută de lege, sunt nefondate atâta vreme cât nu s-a dovedit acest lucru prin depunerea unei copii de pe actele dosarului iar pe de altă parte, nu s-a arătat în ce măsură faţă de actele depuse sunt necesare completări, în condiţiile în care reclamantul a făcut demersurile necesare pentru a comunica în data de 18 februarie 2011 şi cărţile funciare în copie.
În ceea ce priveşte excepţia lipsei calităţii procesuale pasive a Autorităţii Naţionale pentru Restituirea Proprietăţilor invocată prin întâmpinare, prima instanţă a apreciat că aceasta este întemeiată, întrucât pârâtă nu are competenţă în emiterea titlului de despăgubire, conform art. 13 din Titlul VII al Legii nr. 247/2005 şi art. 2 lit. g) din H.G. nr. 361/2005.
Referitor la solicitarea reclamantului de a fi obligate pârâtele în caz de neexecutare la plata sumei de 1000 RON pe fiecare zi de întârziere, este de remarcat că art. 24 alin. (2) din Legea 554/2004, Curtea de apel a constatat că acest capăt de cerere este neîntemeiat, având în vedere că reclamantul a solicitat obligarea autorităţilor publice respective şi nu a conducătorului sau conducătorilor acestor autorităţi şi la plata penalităţilor şi nu a amenzii aşa cum prevăd dispoziţiile legale.
Împotriva acestei sentinţe, considerată nelegală şi netemeinică, a declarat recurs de Statul Român prin Comisia Centrală pentru Stabilirea Despăgubirilor, susţinând în esenţă următoarele critici .
1. Excepţia lipsei procedurii prealabile, astfel cum a fost invocată este întemeiată, astfel încât, în mod greşit instanţa de fond a respins excepţia pentru considerentul că potrivit art. 8 din Legea nr. 554/2004, acţiunea în contencios administrativ poate fi promovată şi în ipoteza în care autoritatea pârâtă refuză tacit sau explicit să rezolve cererea reclamantului într-un interval de timp, o plângere prealabilă nefiind necesară în acest caz.
Aprecierea instanţei de fond asupra procedurii prealabile este lipsită de suport legal. Refuzul nejustificat de a soluţiona o cerere este potrivit Legii 554/2004 - exprimarea explicită, cu exces de putere, a voinţei de a nu rezolva cererea unei persoane; este asimilată refuzului nejustificat şi nepunerea în executare a actului administrativ emis ca urmare a soluţionării favorabile a cererii sau, după caz, a plângerii prealabile.
Or, astfel cum se poate observa, în speţă nu sunt incidente dispoziţiile legale invocate de instanţa de fond, neexistând un refuz nejustificat al instituţiei noastre de a soluţiona cererea reclamantului, în sensul art. 8 din Legea nr. 554/2004.
Pe cale de consecinţă, pentru a putea declanşa acţiunea în contencios administrativ, reclamantul trebuie să facă dovada că a îndeplinit procedura prealabilă, adică s-a adresat mai întâi autorităţii emitente sau celei superioare şi abia după refuzul acesteia, respectiv menţinerea actului sau după trecerea termenului legal pentru formularea răspunsului, acesta se poate adresa cu cerere de chemare în judecată la instanţa de contencios administrativ competentă.
În acest sens sunt şi prevederile art. 109 alin. (2) C. proc. civ., potrivit căruia, în cazuri anume prevăzute de lege, sesizarea instanţei se poate face numai după îndeplinirea unei proceduri prealabile, în condiţiile stabilite de acea lege, Dovada îndeplinirii procedurii prealabile se va anexa la cererea de chemare în judecată.
Aşadar, procedura prealabilă administrativă este reglementată ca o condiţie de exercitare a dreptului la acţiune în contencios administrativ, a cărei neîndeplinire în termenele şi condiţiile prevăzute de lege conduce la inadmisibilitatea acţiunii.
Cum în cazul de faţă reclamantul nu a fost în măsură a face dovada îndeplinirii procedurii prealabile, excepţia invocată este legală şi temeinică, astfel încât, se impunea admiterea acesteia.
2. În ceea ce priveşte fondul cauzei, instanţa de fond nu a avut în vedere situaţia de fapt cu privire la dosarul reclamantului, astfel cum a fost prezentată prin înscrisurile depuse la dosarul cauzei.
Decizia de acordare a despăgubirilor se emite de către Comisia Centrală pentru Stabilirea Despăgubirilor numai în urma parcurgerii procedurii administrative prevăzute de Titlul VII din Legea nr. 247/2005, privind reforma în domeniile proprietăţii şi justiţiei, precum şi unele măsuri adiacente.
Potrivit prevederilor legislaţiei din domeniul restituirii proprietăţii funciare, comisia locală de fond funciar trebuie să întocmească şi să transmită dosarele referitoare la persoanele care sunt îndreptăţite să primească despăgubiri comisiei judeţene de fond funciar, pentru ca aceasta să le poată înainta pe bază de proces-verbal Secretariatului Comisiei Centrale pentru Stabilirea Despăgubirilor din cadrul Autorităţii Naţionale pentru Restituirea Proprietăţilor.
Dosarele privind despăgubirile care se cuvin foştilor proprietari sau moştenitorilor acestora trebuie să conţină întregea documentaţie care a stat la baza validării cererii de reconstituire a dreptului de proprietate.
În cadrul procedurii administrative prevăzute de Titlul VII din Legea nr. 247/2005, sunt parcurse mai multe etape - etapa transmiterii şi a înregistrării dosarelor, aceasta etapă fiind prevăzută de dispoziţiile art. 16 alin. (1) şi (2) Cap. V. Titlul VII din actul normativ amintit, urmată de etapa analizării dosarelor de către Secretariatul Comisiei Centrale pentru Stabilirea Despăgubirilor sub aspectul posibilităţii restituirii în natură a imobilului ce face obiectul cererii de; reconstituire şi etapa evaluării, etapă în care, dacă, după analizarea dosarului, se constată că în mod întemeiat cererea de restituire în natură a fost respinsă, dosarul va fi transmis, evaluatorului sau societăţii de evaluatori desemnate, în vederea întocmirii raportului de evaluare, procedura finalizându-se prin emiterea de către Comisia Centrală a deciziei reprezentând titlul de despăgubire şi valorificarea acestui titlu în condiţiile prevăzute de Capitolul V, Secţiunea 1 intitulată "Valorificarea titlurilor de despăgubire", introduse de pct. 26 din O.U.G nr. 81/2007, în cuprinsul Titlului VII din Legea nr. 247/2005.
În desfăşurarea acestor etape, situaţia de fapt cu privire la dosarul întocmit în favoarea reclamantului se prezintă astfel:
Comisia Judeţeană Sălaj pentru stabilirea dreptului de proprietate privată a transmis la Autoritatea Naţională pentru Restituirea Proprietăţilor - Secretariatul Comisiei Centrale pentru Stabilirea Despăgubirilor dosarul de acordare a despăgubirilor în favoarea reclamantului în luna decembrie 2010 pe bază de proces-verbal de predare primire.
S-a procedat ulterior la analizarea dosarului, constatându-se în acesta etapă că acesta nu cuprinde întreaga documentaţie prevăzută de lege respectiv:
- nu a fost făcută dovada preluării de către stat a terenului (a se depune registre agricole, decrete de expropriere, BAP, evidenţe CAP/IAS/GAC);
- în cazul suprafeţelor validate în temeiul Legii nr. 193/2007 (această lege prevede ca respectivele suprafeţe de teren să fi avut atât la data preluării de către stat cât şi în prezent, categoria de folosinţă păşune sau fâneţe), din referatul de la dosar nu reiese categoria de folosinţă a terenului în prezent;
- actele doveditoare nu au fost depuse în copii clare, lizibile;
- este necesar, ca în cazul în care sunt mai mulţi autori, validarea să se facă după fiecare autor deposedat.
În aceste condiţii, dosarul de acordare a despăgubirilor va fi dat retur Comisiei Judeţene de fond funciar Sălaj în vederea completării şi întocmirii acestuia conform prevederilor legale.
Considerăm că instanţa de fond a pronunţat o soluţie greşită, care nu a ţinut cont de toate elementele prezentate cu privire la situaţia reclamantului deoarece dosarul de acordare a despăgubirilor întocmit în favoarea acestuia nu este complet, nu conţine întreaga documentaţie potrivit pct. 16.5 din H.G. nr. 1095/2005 pentru aprobarea Normelor metodologice de aplicare a Titlului VII "Regimul stabilirii şi plăţii despăgubirilor aferente imobilelor preluate în mod abuziv" din Legea nr. 247/2005.
Aceste date sunt absolut necesare pentru întocmirea raportului de evaluare şi finalizarea procedurii prin emiterea deciziei privind titlul de despăgubire Comisiei Centrale pentru Stabilirea Despăgubirilor.
Aşadar, este evident că nu poate fi reţinut refuzul nejustificat al Comisiei Centrale pentru Stabilirea Despăgubirilor, atâta timp cât neparcurgerea procedurii administrative de acordare a despăgubirilor prevăzută de lege are la bază motive temeinic justificate.
Soluţia Curţii de Apel Cluj este criticabilă şi sub aspectul termenelor de 10 zile şi 30 de zile indicate în vederea emiterii deciziei reprezentând titlul de despăgubire: legislaţia în materia acordării despăgubirilor nu prevede un termen de emitere a deciziei, iar acest termen nu poate fi cel de 30 de zile prevăzut de Legea nr. 554/2004, deoarece comisia nu se investeşte la cererea părţii, ci în virtutea declanşării procedurii de acordare a despăgubirilor prevăzute de Titlul VII din Legea nr. 247/2005.
Totodată, datorită complexităţii procedurii de acordare a despăgubirilor, astfel cum a fost reglementată, deşi prin lege nu se prevede un termen expres de emitere a deciziei, acesta este inevitabil mai lung de 30 de zile, în caz contrar, autoritatea obligată ar fi supusă la termene ce nu pot fi respectate în nicio privinţă.
Examinând sentinţa prin prisma criticilor formulate, precum şi a prevederilor art. 3041 C. proc. civ., Înalta Curte constată că recursul este fondat şi va fi admis pentru motivele ce vor fi expuse în continuare, hotărârea primei instanţe urmând să fie modificată, în sensul admiterii doar în parte a acţiunii reclamantei.
În ceea ce priveşte critica recurentei referitoare la excepţia de prematuritate, nu poate fi primită.
Deşi cu o motivare greşită, instanţa de fond nu a pronunţat o hotărâre nelegală atunci când a respins excepţia prematurităţii, invocată de către pârâtă.
Art. 7 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 reglementează ca, o condiţie de admisibilitate a acţiunii în contencios administrativ, o procedură extrajudiciară, în cadrul căreia cel ce se consideră vătămat într-un drept prevăzut de lege sau într-un interes legitim (protejat de lege), printr-un act administrativ, trebuie să se adreseze în prealabil emitentului actului, solicitând să-l revoce sau să-l reformeze. Consecinţa neîndeplinirii acestei proceduri administrative prealabile este respingerea acţiunii.
Decurge logic, precum şi din reglementarea expresă din art. 7 alin. (1) mai sus citat, că această condiţie de admisibilitate este obligatorie doar în cauzele în care se contestă acte administrative de autoritate, astfel cum sunt definite în art. 2 lit. c) din Legea nr. 554/2004: „act administrativ - actul unilateral cu caracter individual sau normativ, emis de o autoritate publică în vederea executării ori a organizării executării legii, dând naştere, modificând sau stingând raporturi juridice.
Or, în speţă, nu se contestă un act administrativ, reclamantul K.S., prin acţiune, invocând refuzul nejustificat al autorităţii publice pârâte de a emite o decizie administrativă. Cum în discuţie este un fapt administrativ - refuzul nejustificat al pârâtei, nu un act administrativ de autoritate, prevederile legale ale art. 7 din Legea nr. 554/2004 nu sunt incidente în cauză.
În ceea ce priveşte criticile hotărârii recurate, în privinţa chestiunilor de fond, Înalta Curte reţine următoarele:
Capitolul V - Procedurile administrative pentru acordarea despăgubirilor – din Legea nr. 247/2005 nu conţine prevederi care să-i confere Comisiei Centrale atribuţii în privinţa verificării dispoziţiilor emise de autorităţile locale sub aspectul conţinutului acestora, respectiv dacă aceste acte administrative oferă suficiente informaţii în vederea identificării imobilelor pentru care urmează a se acorda despăgubiri, după cum este cazul în speţa de faţă. Chestiunea pusă în discuţie este fără îndoială, de competenţa evaluatorului/societăţii de evaluatori, aşa cum rezultă din prevederile art. 16 alin. 6 şi alin. 61 - alin. 65 din actul normativ precizat.
Apoi, competenţa acestei autorităţi publice centrale de a efectua un control de legalitate se rezumă doar la a verifica legalitatea respingerii cererilor de restituire în natură, după cum rezultă din prevederile art. 16 alin. 4 din Legea nr. 247/2005. Or, în speţă, imobilul nu poate fi restituit în natură, pe de o parte, iar pe de altă parte, reclamantul este de acord cu acordarea de despăgubiri prin echivalent şi nu a contestat dispoziţia autorităţii locale.
Complexitatea etapelor procedurale reglementate de lege poate constitui un criteriu de apreciere a respectării termenului rezonabil, dar nu poate fi invocată pentru justificarea unei conduite arbitrare ori a pasivităţii autorităţii publice.
Pe de altă parte, conform unei jurisprudenţe consolidate a instanţei supreme, complexitatea procedurilor reglementate prin Legea nr. 247/2005, exclude interpretarea în sensul că soluţionarea dosarelor de despăgubiri ar urma să se realizeze în termenul de 30 de zile, astfel cum se prevede în Legea nr. 554/2004.
Nu trebuie omis nici că pârâta funcţionează după regulile unui organ colegial, membrii acesteia întâlnindu-se în şedinţă la termene stabilite prealabil, astfel că fixarea unor termene de 10 zile sau 30 de zile în sarcina Comisiei Centrale pentru Stabilirea Despăgubirilor reprezintă obligaţii imposibil de realizat, obligaţie neconformă cu prevederile Legii nr. 247/2005.
În consecinţă, recursul pârâtei, în care se critică stabilirea respectivelor termene sub acest aspect este fondat, astfel că urmează să fie admis, potrivit art. 312 alin. (1) raportat la art. 304 pct. 9 C. proc. civ. şi, în consecinţă, să fie modificată sentinţa recurată, în sensul înlăturării termenelor din cuprinsul hotărârii. Celelalte dispoziţii ale sentinţei vor fi menţinute.
PENTRU ACESTE MOTIVE
ÎN NUMELE LEGII
D E C I D E
Admite recursul declarat de Statul Român prin Comisia Centrală pentru Stabilirea Despăgubirilor împotriva Sentinţei nr. 209 din 31 martie 2011 a Curţii de Apel Cluj, secţia comercială, contencios administrativ şi fiscal.
Modifică în parte sentinţa atacată, în sensul că înlătură din cuprinsul sentinţei atacate termenele de 10 zile şi respectiv, de 30 de zile prevăzute pentru îndeplinirea obligaţiilor stabilite în sarcina pârâtei Comisia Centrală pentru Stabilirea Despăgubirilor.
Menţine toate celelalte dispoziţii ale sentinţei.
Irevocabilă.
Pronunţată în şedinţă publică, astăzi 6 decembrie 2011.
| ← ICCJ. Decizia nr. 5780/2011. Contencios | ICCJ. Decizia nr. 5919/2011. Contencios. Suspendare executare... → |
|---|
