ICCJ. Decizia nr. 6017/2011. Contencios. Cetăţenie. Recurs
| Comentarii |
|
ROMÂNIA
ÎNALTA CURTE DE CASAŢIE ŞI JUSTIŢIE
SECŢIA DE contencios ADMINISTRATIV ŞI FISCAL
Decizia nr. 6017/2011
Dosar nr. 6030/2/2009
Şedinţa publică de la 13 decembrie 2011
Asupra recursului de faţă;
Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:
I. Circumstanţele cauzei
1. Cererea de chemare în judecată
Prin cererea înregistrată la data de 30 iunie 2009 pe rolul Curţii de Apel Bucureşti – secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, reclamantul P.I. a solicitat, în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Afacerilor Externe, să se constate refuzul nejustificat al pârâtului de a soluţiona cererea sa privind primirea actelor necesare redobândirii cetăţeniei române şi să fie obligat să-i primească cererea în maxim 30 de zile de la rămânerea irevocabilă a hotărârii instanţei, cu obligarea la plata de daune morale.
În motivarea cererii reclamantul a arătat că, la data de 27 septembrie 2006, a adresat o primă cerere scrisă secţiei Consulare a Ambasadei Române la Chişinău în temeiul art. 12 alin. (3) din Legea nr. 21/1991, republicată, în vederea redobândirii cetăţeniei române, prezentându-se personal la Ambasada României.
Ulterior, la data de 02 martie 2009, a revenit cu o nouă cerere adresată Ministerului Afacerilor Externe, prin care a solicitat să fie primită cererea sa de redobândire a cetăţeniei.
Reclamantul consideră că atitudinea pârâtului reprezintă un refuz nejustificat de soluţionare a cererii sale privind invitarea într-un termen scurt, rezonabil, pentru a depune cererea de redobândire a cetăţeniei române.
A mai arătat reclamantul că, la data de 09 iunie 2009, a trimis o nouă cerere la care Ministerul Afacerilor Externe nu a răspuns.
Reclamantul susţine că îi este îngrădit dreptul actual, legal şi constituţional la depunerea şi înregistrarea cererii de redobândire a cetăţeniei române, drept reglementat de Legea nr. 21/1991, republicată, drept conferit foştilor cetăţeni români şi descendenţilor acestora până la gradul III care au pierdut cetăţenia română din motive neimputabile lor şi fără voia lor, deoarece nici până la data introducerii acţiunii nu a primit un răspuns.
Mai susţine reclamantul că i-a fost încălcat dreptul prevăzut de art. 21 alin. (3) din Constituţia României, astfel că este îndreptăţit la o reparaţie morală.
2. Apărările pârâtului Ministerul Afacerilor Externe
Pârâtul a formulat întâmpinare, prin care a invocat excepţia prescripţiei dreptului la acţiune faţă de cererea formulată în septembrie 2006, în raport cu dispoziţiile art. 11 alin. (1) din Legea nr. 554/2004. Pe fondul cauzei, pârâtul a solicitat respingerea acţiunii, motivat de faptul că secţia Consulară din cadrul Ambasadei României la Chişinău are o capacitate limitată de a procesa dosarele, iar activitatea se desfăşoară în două schimburi, din cauza numărului mic de funcţionari, faţă de numărul foarte mare de cereri, astfel că persoanele care au dorit să depună cerere pentru redobândirea cetăţeniei române sunt invitate, în ordinea cronologică a formulării cererilor de intenţie, să se prezinte la secţia Consulară unde are loc verificarea documentelor, dosarul fiind transmis ulterior în ţară la Ministerul Justiţiei. În ce priveşte respectarea principiului termenului rezonabil, prevăzut de art. 10 din Convenţia europeană asupra cetăţenia, pârâtul solicită a se avea în vedere situaţia reală, respectiv numărul mare de cereri în lucru, raportat la personalul consular desemnat să îndeplinească formalităţile de primire a dosarelor.
În consecinţă, pârâtul susţine că nu este vorba de un refuz nejustificat, având în vedere că a transmis un răspuns reclamantului.
3. Hotărârea instanţei de fond
Prin sentinţa civilă nr. 4146 din 25 noiembrie 2009, Curtea de Apel Bucureşti – secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal a hotărât următoarele:
- a respins excepţia prescripţiei dreptului la acţiune;
- a admis acţiunea formulată de reclamant;
- a obligat pe pârât să primească cererea reclamantului de redobândire a cetăţeniei române în termen de maxim 30 de zile de la rămânerea irevocabilă a hotărârii;
- a obligat pe pârât la 1.000 lei daune morale şi la 2.000 lei cheltuieli de judecată.
Pentru a pronunţa această soluţie, Curtea de apel a reţinut, în esenţă, următoarele:
În ceea ce priveşte excepţia prescripţiei dreptului la acţiune, Curtea a constatat că este nefondată, raportat la dispoziţiile art. 11 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, reţinând, totodată, că este lipsită de eficienţă juridică analizarea excepţiei pentru cererea promovată în septembrie 2006, în condiţiile în care aceeaşi cerere a fost reformulată şi la 02 martie 2009 şi la 09 iunie 2009, iar petitul cererii reclamantului priveşte obligarea pârâtului să îi primească cererea de redobândire a cetăţeniei române. A reţinut instanţa că în cauză se contestă refuzul pârâtului, care are caracter de continuitate, de a primi cererile reclamantului de redobândire a cetăţeniei române.
Pe fondul cauzei, raportat la dispoziţiile art. 12 alin. (3) din Legea cetăţeniei nr. 21/1991, instanţa a reţinut că reclamantul a formulat în septembrie 2006 prima scrisoare de intenţie pentru redobândirea cetăţeniei române, la care a revenit ulterior la data de 02 martie 2009 şi a primit un răspuns la data de 2 aprilie 2009 în sensul că există un număr foarte mare de solicitări şi urmează a fi reprogramat pentru depunerea cererii.
Amânarea reclamantului pentru o dată neprecizată în vederea depunerii cererii de redobândire a cetăţeniei române duce la imposibilitatea acestuia de a-şi valorifica dreptul prevăzut de Legea nr. 21/1991, lipsind aceste dispoziţii de efecte juridice, cu atât mai mult cu cât aceasta este prima etapă, cererile urmând a fi trimise de îndată Comisiei de cetăţenie din cadrul Ministerul Justiţiei pentru a urma procedura prevăzută de lege.
Din acest punct de vedere, instanţa a constatat refuzul nejustificat al pârâtului de a soluţiona cererea reclamantului privind stabilirea datei pentru primirea actelor necesare redobândirii cetăţeniei române, neavând relevanţă motivele de ordin managerial invocate de pârât.
Referitor la cererea privind daunele morale, instanţa a reţinut depăşirea termenului rezonabil în soluţionarea cererii, ceea ce, până la data pronunţării hotărârii, este de natură să creeze un prejudiciu moral reclamantului care a aşteptat 3 ani doar ca să depună o cerere, fiind depăşit termenul legal prevăzut de O.G. nr. 27/2002 şi de Legea nr. 554/2004.
4. Recursul declarat de pârâtul Ministerul Afacerilor Externe
Împotriva sentinţei pronunţate de Curtea de Apel Bucureşti – secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, a declarat recurs pârâtul Ministerul Afacerilor Externe, solicitând modificarea hotărârii în sensul admiterii excepţiei prescripţiei extinctive şi respingerii acţiunii ca prescrisă, iar, în subsidiar, în sensul respingerii acţiunii pe fond, ca neîntemeiată. Recurentul-pârât a invocat prevederile art. 304 pct. 9 şi art. 3041 C. proc. civ.
Printr-o primă critică din recurs, recurentul-pârât susţine că instanţa de fond în mod greşit a respins excepţia prescripţiei extinctive a dreptului la acţiune, în raport cu dispoziţiile art. 11 alin. (1) lit. c) şi alin. (5) din Legea nr. 554/2004 şi faţă de prima cerere depusă de petent în luna septembrie 2006, întrucât termenul de 6 luni în care reclamantul putea introduce acţiunea curge de la data de 27 octombrie 2006, când s-a împlinit termenul de soluţionare a cererii.
Printr-o a doua critică din recurs, recurentul-pârât susţine că instanţa de fond în mod greşit a apreciat că este întemeiată acţiunea reclamantului. În acest sens, recurentul-pârât susţine că instanţa a apreciat în mod eronat existenţa unui refuz nejustificat de rezolvare a cererii petentului de a-i fi primită cererea de redobândire a cetăţeniei române, deşi răspunsul ministerului nu încorpora un refuz nejustificat în sensul art. 2 alin. (1) lit. i) din Legea nr. 554/2004, deoarece autorităţile române se aflau într-o imposibilitate obiectivă de a-şi organiza pe teritoriul Republicii Moldova spaţii adecvate pentru preluarea cererilor de redobândire a cetăţeniei române şi pentru procesarea într-un termen cât mai scurt.
Mai susţine recurentul-pârât că întreaga procedură de redobândire a cetăţeniei române se subsumează dreptului suveran al statului şi că puterea judecătorească nu se poate substitui puterii executive în ceea ce priveşte stabilirea termenelor de primire a cererilor respective.
Mai susţine recurentul-pârât că noţiunea de „termen rezonabil de soluţionare a cererii” nu este reglementată de lege lata în legislaţia română, el regăsindu-se doar în jurisprudenţa C.E.D.O. şi nu se aplică decât în privinţa solicitanţilor rezidenţi în ţara a cărei cetăţenie o solicită. Sub acest aspect, se mai susţine că, potrivit jurisprudenţei C.E.D.O. (cauza Katte Klitsche de la Grange), „caracterul rezonabil al duratei unei proceduri se determină în funcţie de circumstanţele cauzele şi ţinând cont de … complexitatea cauzei, comportamentul reclamantului şi cel al autorităţilor competente”.
Mai arată recurent-pârât că statul român a depus diligenţele necesare, materializate în adoptarea Legii nr. 354/2009 şi a O.U.G. nr. 5/2010, în raport de care nu mai există nicio restricţie în ceea ce priveşte situarea domiciliului sau condiţionat de obţinerea dreptului de şedere în România ori de o programare prealabilă, iar, începând cu data de 8 februarie 2010, birourile teritoriale ale Agenţiei Naţionale pentru Cetăţenie sunt operaţionale şi creează cea mai rapidă cale de a fi înregistrat dosarul de redobândire a cetăţeniei.
În ceea ce priveşte capătul de cerere referitor la acordarea daunelor morale, recurentul-pârât susţine că acestea nu pot fi acordate atâta timp cât reclamantul nu a demonstrat prejudiciul moral suferit, iar soluţia de admitere a acţiunii reprezintă o măsură reparatorie suficientă pentru reclamant.
II. Considerentele instanţei de recurs
Examinând cauza prin prisma motivelor invocate în recurs şi a prevederilor art. 304 pct. 9 şi art. 3041 C. proc. civ., Înalta Curte constată că recursul este fondat, pentru următoarele considerente.
Sub aspectul fondului cauzei, circumstanţele sunt de necontestat în sensul că reclamantul P.I. s-a adresat pârâtului cu cereri în vederea depunerii actelor necesare pentru redobândirea cetăţeniei române, iniţial la data de 27 septembrie 2006 şi, ulterior, la datele de 02 martie 2009, 03 aprilie 2009 şi 09 iunie 2009 cereri care nu au fost soluţionate de către autoritatea pârâtă.
În ceea ce priveşte critica din recurs referitoare la excepţia prescripţiei dreptului la acţiune, instanţa constată că, potrivit art. 11 alin. (1) lit. c) şi alin. (5) din Legea nr. 554/2004:
„Art. 11. alin. (1) - Cererile prin care se solicită anularea unui act administrativ individual, a unui contract administrativ, recunoaşterea dreptului pretins şi repararea pagubei cauzate se pot introduce în termen de 6 luni de la: […] c) data expirării termenului de soluţionare a plângerii prealabile, respectiv data expirării termenului legal de soluţionare a cererii; […]
(5) Termenul prevăzut la alin. (1) este termen de prescripţie, iar termenul prevăzut la alin. (2) este termen de decădere.”
Intimatul-reclamant a introdus acţiunea pe rolul Curţii de Apel Bucureşti la data de 30 iunie 2009.
Astfel, raportat la cererile reclamantului din 02 martie 2009, 03 aprilie 2009 şi 09 iunie 2009, acţiunea reclamantului este introdusă cu respectarea termenului de prescripţie prevăzut de dispoziţiile citate, motiv pentru care soluţia instanţei de fond în sensul respingerii excepţiei prescripţiei dreptului la acţiune, excepţie invocată de pârâtul Ministerul Afacerilor Externe, este legală şi temeinică.
În ceea ce priveşte fondul litigiului dedus judecăţii, instanţa constată că, în raport cu circumstanţele cauzei şi obiectul acţiunii, există un refuz nejustificat al pârâtului de a stabili data la care reclamantul poate depune cererea de redobândire a cetăţeniei române, astfel că, în speţă, nu este vorba doar de refuzul de soluţionare a cererii, ci chiar de refuzul de primire a cererii respective, persoanei reclamante refuzându-i-se un drept elementar, respectiv dreptul de petiţionare.
Se reţine că reclamantul nu a solicitat soluţionarea favorabilă a cererii de redobândire a cetăţeniei române, ci doar stabilirea datei la care va putea depune cererea şi documentele necesare în vederea redobândirii cetăţeniei române.
Sub acest aspect, Înalta Curte reţine că întemeiat Curtea de apel a apreciat că, faţă de data formulării cererilor de către reclamant, a fost încălcat termenul rezonabil de soluţionare pentru stabilirea datei la care petentul va fi invitat să depună documentele necesare pentru redobândirea cetăţeniei române, în condiţiile art. 101 şi art. 12 din Legea nr. 21/1991.
Nu pot fi primite criticile din recurs referitoare la faptul că noţiunea de „termen rezonabil” nu este reglementată în legislaţia naţională sau că termenul rezonabil consacrat în jurisprudenţa C.E.D.O. s-ar aplica în anumite cazuri expres reglementate şi exclusiv rezidenţilor din ţara a cărei cetăţenie o solicită.
Este adevărat că în Legea nr. 21/1991 nu este reglementat expressis verbis un termen legal sau un termen rezonabil de soluţionare a cererilor de redobândire a cetăţeniei române depuse conform art. 101 şi art. 12 din lege, însă principiul termenului rezonabil este direct aplicabil în dreptul intern, în temeiul art. 20 alin. (2) din Constituţie, ca urmare a consacrării lui prin art. 6 din Convenţia Europeană a Drepturilor Omului, precum şi în jurisprudenţa C.E.D.O.
Totodată, este de reţinut faptul că, inclusiv în Carta drepturilor fundamentale a Uniunii Europene, în art. 41 – Dreptul la bună administrare, se prevede expres că „Orice persoană are dreptul de a beneficia, în ce priveşte problemele sale, de un tratament imparţial, echitabil şi într-un termen rezonabil din partea instituţiilor, organelor, oficiilor şi agenţiilor Uniunii”.
De asemenea, la pct. II.5 din Recomandarea nr. (80) 2 a Comitetului de miniştri al Consiliului Europei privind exercitarea puterilor discreţionare de către autorităţile administrative este menţionat expres principiul fundamental conform căruia, în exercitarea puterii discreţionare, autoritatea administrativă trebuie să adopte decizia într-un termen rezonabil.
În consecinţă, este de la sine înţeles faptul că, în privinţa termenului rezonabil, deşi acesta nu beneficiază de o reglementare expresă în materia dedusă judecăţii, conduita autorităţii administrative se apreciază în funcţie de circumstanţele cauzei.
Astfel, în cauză, Curte reţine că nici până la data soluţionării prezentului recurs, pârâtul nu a făcut dovada faptului că reclamantul ar fi fost invitat să depună documentele necesare pentru a beneficia efectiv de dreptul întemeiat pe dispoziţiile art. 101 din Legea nr. 21/1991 în vederea redobândirii cetăţeniei române.
În ceea ce priveşte susţinerile din recurs referitoare la faptul că atitudinea autorităţii administrative nu reprezintă un refuz nejustificat în sensul art. 2 alin. (1) lit. i) din Legea nr. 554/2004, în raport cu faptul că răspunsul transmis reclamantului este în sensul că cererea va fi soluţionată favorabil, Curtea constată că, prin adresa din 11 martie 2009 (fila 10 la dosarul de fond), pârâtul a răspuns petentului în sensul că:
„Având în vedere numărul foarte mare de solicitări şi ţinând cont de spaţiile limitate de care dispune ambasada pentru desfăşurarea activităţii cu publicul, efectuarea unor programări pentru depunerea dosarelor este o necesitate obiectivă, având în vedere că un număr impresionant de persoane au depus cereri în anii anteriori.
În momentul în care cererea (scrisoarea de intenţie) pe care o va depune domnul P. va intra în faza de procesare, ambasada va trimite invitaţia petentului pentru ca acesta să se poată prezenta în vederea depunerii documentelor. Invitaţia va fi trimisă pe cale poştală, la adresa comunicată de către petent împreună cu lista actelor ce trebuie să constituie dosarul de redobândire a cetăţeniei.”
Din analiza răspunsului transmis reclamantului, se constată că, într-adevăr, acestuia i s-a răspuns favorabil în sensul că urmează a fi invitat să depună cererea şi documentele necesare în vederea redobândirii cetăţeniei române.
Curtea reţine, însă, că faptul de a comunica petentului că urmează a fi invitat să depună documentaţia sine die – fără precizarea vreunui termen şi fără menţionarea unor criterii obiective în raport de care poate fi determinat cu exactitate un anumit termen – reprezintă în primul rând un refuz nejustificat de soluţionare a cererii prin care se solicita chiar stabilirea unui termen rezonabil de depunere a actelor şi, în al doilea rând, prin trecerea timpului, o situaţie de nerespectare a termenului rezonabil de soluţionare a cererii respective.
Este adevărat că autoritatea publică şi-a exprimat explicit voinţa în sensul soluţionării favorabile a cererilor de depunere a documentaţiei, însă, atâta timp cât soluţionarea depinde exclusiv de voinţa autorităţii administrative, care, în speţă, va soluţiona cererea în raport cu evoluţia procesului de analizare a scrisorilor de intenţie deja depuse, realizarea efectivă a dreptului de petiţionare al petenţilor este condiţionată, în mod arbitrar, de către administraţie.
La pronunţarea prezentei decizii, instanţa are în vedere şi practica judiciară anterioară în materie a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie – secţia de contencios administrativ şi fiscal.
Înalta Curte constată că sunt întemeiate criticile din recurs referitoare la soluţia pronunţată de Curtea de apel în privinţa capătului de cerere privind acordarea daunelor morale.
Conform dispoziţiilor art. 8 alin. (1) teza întâi din Legea nr. 554/2004:
„Art. 8. – (1) Persoana vătămată într-un drept recunoscut de lege sau într-un interes legitim printr-un act administrativ unilateral, nemulţumită de răspunsul primit la plângerea prealabilă sau care nu a primit niciun răspuns în termenul prevăzut la art. 2 alin. (1) lit. h), poate sesiza instanţa de contencios administrativ competentă, pentru a solicita anularea în tot sau în parte a actului, repararea pagubei cauzate şi, eventual, reparaţii pentru daune morale.”
De asemenea, potrivit dispoziţiilor art. 18 alin. (3) din Legea nr. 554/2004:
„În cazul soluţionării cererii, instanţa va hotărî şi asupra despăgubirilor pentru daunele materiale şi morale cauzate, dacă reclamantul a solicitat acest lucru”În interpretarea şi aplicarea dispoziţiilor susmenţionate, în jurisprudenţa Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie (decizia nr. 2037 din 29 martie 2005) s-a reţinut că daunele morale sunt apreciate ca reprezentând o atingere adusă existenţei fizice a persoanei, integrităţii corporale şi sănătăţii, cinstei, demnităţii şi onoarei, prestigiului profesional, iar, potrivit principiului de drept actori incumbit onus probandi, sarcina probei în cererea privind acordarea daunelor morale revin reclamantului. Potrivit regulilor din dreptul comun, reclamantul trebuie să facă dovada existenţei prejudiciului moral încercat a caracterului ilicit al faptei pârâtului, săvârşită de acesta cu vinovăţie şi a raportului de cauzalitate dintre prejudiciul respectiv şi fapta pârâtului.
În cauză, însă, Înalta Curte constată că reclamantul nu a produs niciun mijloc de probă de natură a dovedi prejudiciul moral ce i-a fost cauzat prin nesoluţionarea de către pârât a cererii sale de redobândire a cetăţeniei române, astfel că soluţia instanţei de fond în privinţa acestui capăt de cerere se vădeşte a fi netemeinică.
Pe de altă parte, aşa cum s-a reţinut şi în jurisprudenţa C.E.D.O., constatarea caracterului ilicit al conduitei autorităţii publice poate reprezenta, în sine, o reparaţie echitabilă suficientă pentru repararea oricărui prejudiciu moral ce ar fi fost suferit (C.E.D.O., cauza Cumpănă şi Mazăre contra României, Hotărârea din 17 decembrie 2004, §130, publicată în M. Of. al României, Partea I, nr. 501 din 14 iunie 2005).
În raport de toate aceste considerente, Înalta Curte constată că recursul declarat de Ministerul Afacerilor Externe este fondat sub aspectul motivului de recurs prevăzut de art. 304 pct. 9 C. proc. civ. în privinţa soluţiei date de instanţa de fond capătului de cerere referitor la acordarea daunelor morale, astfel încât, în temeiul art. 312 alin. (1) – (3) C. proc. civ. şi art. 20 din Legea nr. 554/2004, recursul va fi admis şi va fi modificată, în parte, sentinţa pronunţată de Curtea de apel în sensul respingerii cererii reclamantului P.I. privind acordarea daunelor morale, cu consecinţa menţinerii celorlalte dispoziţii ale sentinţei atacate.
PENTRU ACESTE MOTIVE
ÎN NUMELE LEGII
DECIDE
Admite recursul declarat de Ministerul Afacerilor Externe împotriva sentinţei civile nr. 4146 din 25 noiembrie 2009 a Curţii de Apel Bucureşti – secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal.
Modifică în parte sentinţa atacată, în sensul că respinge, ca neîntemeiată, cererea reclamantului privind acordarea daunelor morale.
Menţine celelalte dispoziţii ale sentinţei atacate.
Irevocabilă.
Pronunţată în şedinţă publică, astăzi 13 decembrie 2011.
| ← ICCJ. Decizia nr. 6013/2011. Contencios. Alte cereri. Recurs | ICCJ. Decizia nr. 6018/2011. Contencios. Cetăţenie. Recurs → |
|---|
