ICCJ. Decizia nr. 791/2011. Contencios. Anulare act administrativ. Recurs
| Comentarii |
|
ROMÂNIA
ÎNALTA CURTE DE CASAŢIE ŞI JUSTIŢIE
SECŢIA DE contencios ADMINISTRATIV ŞI FISCAL
Decizia nr. 791/2011
Dosar nr. 4410/2/2009
Şedinţa publică din 10 februarie 2011
Asupra recursului de faţă;
Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:
Prin acţiunea formulată, reclamanta G.C. a solicitat în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Justiţiei anularea Ordinului nr. 2380/ C din 21 septembrie 2007, reintegrarea în funcţia de conducere deţinută anterior adoptării ordinului contestat, aceea de şef direcţie economico - administrativă în cadrul A.N.P., cu obligarea pârâtului, cu titlu de daune materiale, la achitarea diferenţei dintre salariul care s-ar fi cuvenit pentru funcţia de şef direcţie economico-administrativă în cadrul A.N.P. şi salariul încasat efectiv, începând cu data adoptării ordinului contestat şi până la reintegrarea efectivă.
În motivarea cererii, reclamanta a arătat că, prin ordinul contestat, pârâtul a dispus revocarea sa din funcţia de şef direcţie economico-administrativă în cadrul A.N.P., în baza propunerii în acest sens a directorului acestei din urmă instituţii. Ordinul contestat este lovit de nulitate, a apreciat reclamanta, întrucât revocarea din funcţia de conducere fiind una din sancţiunile disciplinare enumerate în art. 62 din Legea nr. 293/2004, trebuia urmată procedura cercetării disciplinare, astfel cum este aceasta reglementată în acest act normativ. Or, în speţă, această procedură nu a fost respectată, nefiind efectuată cercetarea prealabilă cu prilejul căreia să poată oferi lămuririle necesare, să prezinte probe, să îşi formuleze şi susţină apărarea.
Prin Sentinţa civilă nr. 2157 din 3 septembrie 2008, Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, respins excepţia inadmisibilităţii acţiunii pentru neîndeplinirea procedurii prealabile, a admis acţiunea şi în consecinţă a anulat Ordinul nr. 2380/ C din 21 septembrie 2007 adoptat de ministrul justiţiei, a dispus reintegrarea reclamantei în funcţia de conducere deţinută anterior adoptării ordinului contestat, aceea de şef direcţie economico-administrativă în cadrul A.N.P. şi a obligat pârâtul să achite reclamantei, cu titlu de daune materiale, diferenţa dintre salariul care s-ar fi cuvenit acesteia pentru funcţia de şef direcţie economico-administrativă în cadrul A.N.P. şi salariul încasat efectiv, începând cu data adoptării ordinului contestat până la reintegrarea efectivă.
Recursul formulat de pârâtul M.J.L.C. împotriva acestei sentinţe a fost admis de Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie, secţia contencios administrativ şi fiscal, prin Decizia nr. 1202 din 4 martie 2009, sentinţa fiind casată iar cauza trimisă spre rejudecare la această instanţă.
Pentru a pronunţa această soluţie, instanţa de control judiciar a reţinut că în recurs, pârâtul a depus ca acte noi fişa postului reclamantei şi rapoartele de audit intern efectuate în anii 2006 şi 2008, privind intervalul 2005 - 2007, iar reclamanta a invocat faptul că pentru activitatea privind gestionarea resurselor financiare a patrimoniului public pe anul 2007, desfăşurată de A.N.P. s-a acordat descărcarea de gestiune, sens în care s-au depus acte.
În fond, după casare au fost depuse la dosar copii ale următoarele înscrisuri:- fişele de evaluare a performanţelor profesionale individuale ale reclamantei pentru perioadele 1 decembrie 2005 - 20 septembrie 2007; 1 ianuarie 2007 - 1 decembrie 2008; 1 decembrie 2008 - 1 iunie 2009; raport de audit întocmit pentru anul 2006 de C.C. – C.C.M.B. – D.C.F. Ulterior la A.N.P.;- proces verbal privind cercetarea administrativă referitoare la încredinţarea şi derularea contractului încheiat de B.A.G.R. cu R.L.I.F.N. SA pentru achiziţionarea prin leasing financiar a autospecialelor transport deţinuţi de mică şi medie capacitate;- notă cu privire la proiectul de buget de venituri şi cheltuieli al A.N.P. pe anul 2006;- raport de activitate din 28 decembrie 2006 al M.F.P. – U.C.V.A.P.
Prin Sentinţa civilă nr. 1476 din 23 martie 2010, Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, a respins ca neîntemeiată acţiunea formulată de reclamantă.
Pentru a pronunţa această hotărâre instanţa a reţinut că prin Ordinul nr. 2380/ C din 21 septembrie 2007 emis de ministrul justiţiei s-a dispus începând cu această dată, revocarea reclamantei din funcţia de şef direcţie economico-administrativă în cadrul A.N.P., urmând să fie numită în funcţia de ofiţer specialist principal I.
Ordinul a fost emis în temeiul dispoziţiilor art. 581 alin. (1) lit. b) din Legea 293/2004, iar în Nota din 21 septembrie 2007 întocmită de directorul general al A.N.P. privind revocarea din funcţie a reclamantei se face referire la raportul de audit intern întocmit la A.N.P. în perioada 7 martie - 1 iunie 2006, de D.A.P.I. din cadrul Ministerului Justiţiei.
Instanţa de fond a mai reţinut că acest raport de audit din 19 septembrie 2006 vizează perioada 1 ianuarie 2005 - 31 martie 2006, concluziile sale urmând să fie avute în vedere la soluţionarea cauzei chiar dacă reclamanta a ocupat funcţia de şef direcţie economico-administrativă din cadrul A.N.P. începând cu data de 7 iunie 2006, întrucât prin Ordinul M.J. nr. 1879/ C din 7 decembrie 2005 reclamanta a fost împuternicită pe o perioadă de 6 luni să exercite funcţia de şef al acestei direcţii, de la 7 decembrie 2005.
Referitor la activitatea desfăşurată de direcţia de specialitate din A.N.P., prezentată prin Nota nr. 212729/2006 s-a reţinut că nu se justifică existenţa unui număr atât de mare de deficienţe constatate la aceleaşi unităţi controlate şi ulterior auditate.
Organul de control a mai constatat existenţa unor angajamente legale vizate dar neînregistrate în registrul pentru control judiciar preventiv, angajamente legale nevizate şi neînregistrate, operaţiuni şi documente care au fost vizate şi înregistrate fără a avea regimul angajamentelor legale.
Totodată, în calitate de şef direcţie economico-administrativă, reclamanta avea ca sarcină iniţierea şi desfăşurarea de activităţi pentru întărirea capacităţii instituţionale, pentru evaluarea, revizuirea şi propunerea de recomandări pentru îmbunătăţirea practicilor curente.
În raport de audit se consemnează şi faptul că sub aspectul evaluării execuţiei bugetare, s-a constatat că relaţia dintre A.N.P. şi unităţile subordonate, 48 de unităţi, nu a avut la bază o procedură de lucru din care să rezulte modalitatea de solicitare şi deschidere a alocaţiilor bugetare, formularele folosite, termene, responsabilităţi.
De asemenea, s-a reţinut lipsa de interes manifestată de S.P.B.P. faţa de nevoile reale ale unităţilor.
La dosar a fost depus şi Raportul de audit al Curţii de Conturi privind activitatea desfăşurată la nivelul A.N.P. în anul 2006 care a analizat şi modul de fundamentare a proiectului de buget pe anul 2006.
Raportul a concluzionat că necesarul de fonduri de la bugetul de stat a fost stabilit la nivel central, fără a se solicita unităţilor subordonate care au calitatea de ordonatori terţiari de credite, propunerile privind fundamentarea proiectului de buget pe anul 2006, ceea ce a condus la restituirea ca neutilizată la bugetul de stat, la 31 decembrie 2006, a sumei de 473.279 lei din bugetul central al A.N.P.
Instanţa de fond a mai reţinut că nu a fost justificată urgenţa achiziţionării cantităţii de 70 de autospeciale, care să determine suportarea de la buget a cheltuielilor suplimentare ocazionate de leasing.
Reclamanta a depus la dosar copia încheierii nr. 59 din 27 noiembrie 2008 prin care C.C. – C.C.B. a dispus descărcarea de gestiune a ordonatorului de credite a A.N.P. pentru exerciţiul bugetar al anului 2007, în temeiul art. 31 din Legea 94/1992.
Instanţa de fond a apreciat că această încheiere atestă inexistenţa unor prejudicii materiale şi nu este de natură să înlăture concluziile Raportului de audit al Curţii de Conturi conform cărora în anul 2006, în cadrul A.N.P. nu s-a realizat o gestionare eficientă a fondurilor bugetare.
În ceea ce priveşte fişa de evaluare a performanţelor profesionale individuale ale reclamantei pentru perioada 1 decembrie 2005 - 1 decembrie 2006 în care este menţionat calificativul „excepţional", instanţa de fond a reţinut că întocmirea acesteia a fost anterioară expirării termenelor acordate pentru implementarea măsurilor dispuse prin Raportul de audit din 19 septembrie 2006 pentru remedierea deficientelor constatate.
Împotriva hotărâri instanţei de fond, reclamanta G.C. a declarat recurs criticând-o pentru nelegalitate şi netemeinicie.
În motivarea recursului se arată că în preambulul ordinului atacat, singurul temei invocat este articolul 581 lit. b) din Legea nr. 293/2004 potrivit căruia: „Revocarea din funcţia de conducere se dispune potrivit competenţelor prevăzute la art. 20, pentru următoarele motive:
a) în cazul în care nu mai îndeplineşte una dintre condiţiile necesare pentru numirea in funcţia de conducere;
b) în cazul exercitării necorespunzătoare a atribuţiilor manageriale privind organizarea eficientă, comportamentul şi comunicarea, asumarea responsabilităţilor şi aptitudinile manageriale".
Recurenta susţine că nu există un document emis de intimatul-pârât care să constate şi eventual să indice care sunt măsurile îndeplinite şi neîndeplinite. Lipsa unui astfel de document nu permite nici observarea importantei acestor măsuri, fiind cu totul lipsită de relevanţă o simplă referire numerică.
Referitor la constatarea existenţei unor angajamente legale vizate dar neînregistrate în registrul pentru control financiar preventiv recurenta arată că sunt angajamente semnate în anul 2005 şi anul 2002, perioade în care nu a ocupat funcţia de şef direcţie economico-financiară.
În ceea ce priveşte Raportul de audit al C.C.M.B. – D.C.F., referitor la anul 2006, depus de către pârât la termenul din 26 ianuarie 2010, la mai mult de doi ani de la data emiterii ordinului de revocare, recurenta învederează că acesta nu a fost avut în vedere la emiterea ordinului, nefiind indicat nici în conţinutul acestuia, nici în cuprinsul notei din 21 septembrie 2007.
Recurenta mai susţine că, deşi intimatul - pârât a depus numai extras din raport, din care nu se poate observa data efectuării raportului, semnătura persoanelor care l-au întocmit, instanţa de fond în mod greşit şi-a fundamentat hotărârea pe conţinutul acestuia, deoarece prin constatările acestui raport se aduc unele critici privind modul de fundamentare şi planificare a proiectului de buget pe anul 2006, planificarea şi fundamentarea acestui proiect de buget fiind efectuate în perioada anterioară numirii acesteia în funcţia de şef direcţie economico-administrativă.
Recurenta mai arată că este concludentă descărcarea de gestiune acordată de C.C.R. pentru activitatea privind gestionarea resurselor financiare şi a patrimoniului public pe anul 2007, desfăşurată de Administraţia Naţională a Penitenciarelor, depusă la dosarul prezentei cauze cu ocazia judecării recursului, însoţită de Încheierea nr. 59 din 27 noiembrie 2008 prin care se constată îndeplinirea condiţiilor legale pentru acordarea descărcării de gestiune pentru exerciţiul bugetar .
Acest document constată faptul că execuţia bugetară în perioada în care recurenta a îndeplinit funcţia de şef direcţie economico-administrativă a fost îndeplinită în mod corect, demonstrând totodată netemeinicia aspectelor invocate de către intimat - pârât.
Recurenta mai arată că intimatul - pârât a împuternicit-o pentru a ocupa din nou funcţia de director al direcţiei economico-administrative din cadrul A.N.P. fiind lesne de înţeles că acesta nu ar fi împuternicit-o să ocupe din nou funcţia de director, dacă aspectele negative prezentate în mod fals ar fi fost reale.
Examinând cauza şi sentinţa atacată în raport cu actele şi lucrările dosarului, cu motivele de recurs invocate precum şi cu dispoziţiile legale incidente pricinii, Înalta Curte constată că recursul este nefondat.
Pentru a ajunge la această concluzie instanţa a avut în vedere considerentele în continuare arătate.
Prin Ordinul nr. 2380/ C din 21 septembrie 2007 emis de ministrul justiţiei s-a dispus începând cu această dată, revocarea reclamantei din funcţia de şef direcţie economico-administrativă în cadrul ANP, urmând să fie numită în funcţia de ofiţer specialist principal I.
Ordinul a fost emis în temeiul dispoziţiilor art. 581 alin. (1) lit. b) din Legea 293/2004, iar în Nota nr. 235357 din 21 septembrie 2007 întocmită de directorul general al A.N.P. privind revocarea din funcţie a reclamantei se face referire la raportul de audit intern întocmit la A.N.P. în perioada 7 martie - 1 iunie 2006, de D.A.P.I. din cadrul Ministerului Justiţiei.
Acest raport de audit, nr. 16843 din 19 septembrie 2006 vizează perioada 1 ianuarie 2005 - 31 martie 2006 cu ocazia căruia a rezultat un program de acţiune şi un calendar de implementare. Perioada auditată cuprinde şi perioada în care recurenta - reclamantă a îndeplinit funcţia de şef D.E.A.
Prin nota de informare din 21 septembrie 2007, semnată de directorul general al A.N.P., aflată la dosarul cauzei, se reţine că monitorizarea implementării recomandărilor a relevat faptul că multe dintre măsuri nu au fost neîndeplinite la termenele stabilite de Comisie, 24 de măsuri în mod parţial, iar 26 total neîndeplinite.
Din observarea constatărilor cuprinse în acest raport, rezultă că se verifică criteriile de evaluare avute în vedere de art. 581 din Legea nr. 2133/2004 şi că unul dintre obiectivele misiunii de audit a vizat evaluarea execuţiei bugetare şi a activităţii financiar contabile. Potrivit fişei postului intimatei reclamante, între atribuţiile pe care le îndeplineşte aceasta se numără coordonarea activităţii compartimentului financiar contabil şi coordonarea serviciului planificare bugetară şi programe.
De asemenea, competenţa managerială, presupune, potrivit fişei postului, iniţierea şi desfăşurarea de activităţi pentru întărirea capacităţii instituţionale, pentru evaluarea, revizuirea şi propunerea de recomandări pentru îmbunătăţirea practicilor curente.
Raportul de audit constată, între altele, cu referire la activitatea financiar contabilă, că din documentele prezentate controlului, rezultă că nu s-a instituit şi urmărit un sistem de control intern formalizat într-o procedură adecvată, iar pentru control financiar preventiv nu există o procedură scrisă în baza cadrului legal. Cu privire la activitatea desfăşurată de direcţia de specialitate din cadrul A.N.P. prezentată prin nota nr. 212729/2006 (…) nu se justifică existenţa unui număr atât de mare de deficiente constatate la aceleaşi unităţi controlate şi ulterior auditate.
Registrul operaţiunilor supuse vizei de control preventiv întocmit de fiecare entitate auditată nu corespunde cadrului legal, în toate cazurile observate nu cuprinde toate operaţiunile indicate de legislaţia actualizată în vigoare aplicabilă controlului sau are înregistrate operaţiuni care excedează legii.
Au fost observate angajamente legale vizate dar neînregistrate în registrul pentru control financiar preventiv, angajamente legale nevizate şi neînregistrate operaţiuni şi documente care au fost vizate şi înregistrate fără a avea regimul angajamentelor legale.
În ceea ce priveşte evaluarea execuţiei bugetare s-a constatat că relaţia dintre A.N.P. şi unităţile subordonate, 48 de unităţi, nu a avut la bază o procedură de lucru din care să rezulte modalitatea de solicitare şi deschidere a alocaţiilor bugetare, formularele folosite, termene, responsabilităţi în aceste condiţii, repartizarea alocaţiilor bugetare a fost efectuată fără a se putea demonstra care au fost criteriile avute în vedere la deschiderile lunare de alocaţii bugetare, cerându-se în schimb unităţilor subordonate să asigure conform bugetului aprobat funcţionarea normală acestora.
S-a reţinut că lipsa de interes manifestată de către S.P.B.P. faţă de nevoile reale ale unităţilor subordonate a avut drept consecinţe perturbarea activităţii economice din penitenciare prin necorelarea necesarului lunar de bunuri materiale determinat de sectoarele de logistică cu fondurile puse la dispoziţie prin compartimentele financiare rezultând adeseori stări tensionale între cele două sectoare de activitate.
Înalta Curte constată că instanţa de fond în mod corect a apreciat concluziile Raportului de audit al Curţii de Conturi care verifică activitatea desfăşurată în anul 2006 la nivelul A.N.P.
Cu prilejul analizei modului de fundamentare a proiectului de buget, auditorii Curţii de Conturi au constatat că necesarul de fonduri de la bugetul de stat a fost stabilit la nivel central fără a se solicita unităţilor subordonate care au calitatea de ordonatori terţiari de credite, propunerile privind fundamentarea proiectului de buget pe anul 2006, ceea ce a condus la restituirea ca neutilizată, la bugetul de stat, la 31 decembrie 2006, a sumei de 473.279 lei, din bugetul central al A.N.P. Gestionarea eficientă resurselor financiare nu presupune blocarea în mod nejustificat a banilor publici. Nestabilirea unor indicatori de fundamentare a bugetului pe fiecare unitate a condus la repartizarea bugetului în baza realizărilor la data de 31 decembrie 2005.
De asemenea, aşa cum se menţionează în procesul - verbal din 3 decembrie 2007, Nota internă din 14 septembrie 2006 avizată şi de şeful D.E.A., nu justifică urgenţa achiziţionării cantităţii de 70 de autospeciale transport deţinuţi, urgenţă care să determine suportarea de la buget a cheltuielilor suplimentare ocazionate de leasing.
Înalta Curte reţine că la baza măsurii de revocare din funcţie a recurentei se află o serie de deficienţe care rezultă din actele şi lucrările dosarului.
Revocarea din funcţia de conducere s-a dispus pentru toate deficientele constatate.
Analizând rapoartele de audit, Raportul de audit al Curţii de Conturi alături de celelalte înscrisuri, Înalta Curte, în acord cu instanţa de fond, constată îndeplinirea criteriilor prevăzute de art. 581 din Legea nr. 293/2004.
Prin urmare, Înalta Curte constată că instanţa de fond în mod corect a reţinut că revocarea din funcţie a recurentei s-a dispus având în vedere exercitarea necorespunzătoare a atribuţiilor manageriale privind organizarea eficientă, comportamentul şi comunicarea, asumarea responsabilităţilor şi aptitudinile manageriale.
Astfel fiind, Înalta Curte constată că susţinerile şi criticile recurentei sunt nefondate şi nu pot fi primite, iar instanţa de fond a pronunţat o hotărâre temeinică şi legală, pe care o va menţine.
În consecinţă, pentru considerentele arătate şi în conformitate cu dispoziţiile art. 312 alin. (1) C. proc. civ., Înalta Curte va respinge recursul, ca nefondat.
PENTRU ACESTE MOTIVE
ÎN NUMELE LEGII
DECIDE
Respinge recursul declarat de G.C., împotriva Sentinţei civile nr. 1476 din 23 martie 2010 a Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.
Irevocabilă.
Pronunţată, în şedinţă publică, astăzi 10 februarie 2011.
| ← ICCJ. Decizia nr. 790/2011. Contencios. Refuz acordare drepturi.... | ICCJ. Decizia nr. 793/2011. Contencios. Cetăţenie. Recurs → |
|---|
