ICCJ. Decizia nr. 112/2012. Contencios. Obligare emitere act administrativ. Recurs
| Comentarii |
|
ROMÂNIA
ÎNALTA CURTE DE CASAŢIE ŞI JUSTIŢIE
SECŢIA DE contencios ADMINISTRATIV ŞI FISCAL
Decizia nr. 112/2012
Dosar nr. 3216/54/2010
Şedinţa publică de la 13 ianuarie 2012
Asupra recursului de faţă;
Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:
I. Procedura în faţa primei instanţe
1. Obiectul cererii de chemare în judecată
Prin cererea înregistrată pe rolul Curţii de Apel Craiova, reclamantul M.C., în contradictoriu cu pârâtele Autoritatea Naţională pentru Restituirea Proprietăţilor şi Comisia Centrală pentru Stabilirea Despăgubirilor, a solicitat obligarea pârâtelor să emită decizia reprezentând titlu de despăgubire, precum şi să efectueze plata pentru imobilul situat în Craiova, str. Partizanilor, constatat a fi imposibil de restituit în natură, prin Dispoziţia nr. 3040 din 24 ianuarie 2006 emisă de către Primarul Municipiului Craiova.
În motivarea acţiunii, reclamantul a precizat că, deşi prin Dispoziţia nr. 3040 din 24 ianuarie 2006 s-a propus acordarea de despăgubiri în condiţiile Titlului VII al Legii nr. 247/2005 către reclamant în calitate de persoană îndreptăţită, pentru imobilul imposibil de restituit în natură, cu menţiunea predării dosarului de restituire către Secretariatul Comisiei Centrale din cadrul Autorităţii Naţionale pentru Restituirea Proprietăţilor, demersurile efectuate în vederea soluţionării dosarului au rămas fără rezultat, fiind încălcat, astfel, art. 6 din Convenţia Europeană a Drepturilor Omului.
2. Întâmpinarea formulată în cauză
Prin întâmpinare, pârâta Comisia Centrală pentru Stabilirea Despăgubirilor a invocat excepţia lipsei calităţii sale procesuale pasive în ceea ce priveşte capătul de cerere privind obligarea la plata despăgubirilor, invocând în acest sens dispoziţiile Capitolului V1 al Titlului VII din Legea nr. 247/2005. Pe fondul cauzei, a solicitat respingerea acţiunii ca neîntemeiată, susţinând că dosarul de restituire a fost analizat în privinţa legalităţii respingerii cererii de restituire în natură, constatându-se omisiunea identificării imobilului, întrucât există inadvertenţe sub aspectul componenţei (teren/construcţie/teren şi construcţie).
Instituţia pârâtă a menţionat că Dispoziţia nr. 3040/2006 a fost emisă de către Primarul Municipiului Craiova, cu încălcarea dispoziţiilor art. 30 alin. (2) din Legea nr. 58/1974, iar prin adresa nr. 13406 din 12 decembrie 2010 emisă de Autoritatea Naţională pentru Restituirea Proprietăţilor, i s-a solicitat emitentului să precizeze în mod expres imobilul ce constituie obiectul propunerii de acordare a despăgubirilor, urmând ca decizia reprezentând titlu de despăgubire să fie emisă după clarificarea problemelor existente în dosar.
Totodată, pârâta Comisia Centrală pentru Stabilirea Despăgubirilor a invocat şi excepţia de nelegalitate a Dispoziţiei nr. 3040 din 24 ianuarie 2006 emisă de către Primarul Municipiului Craiova, susţinând că imobilele preluate în baza Legii nr. 58/1974 nu pot face obiectul retrocedării în baza Legii nr. 10/2001, iar persoanele ce solicită retrocedarea nu pot fi considerate persoane îndreptăţite în accepţiunea dispoziţiilor art. 30 alin. (2) din Legea nr. 58/1974, întrucât nu au intrat niciodată în proprietatea terenului, fiindu-le acordată de către stat numai folosinţa acestuia.
3. Hotărârea instanţei de fond
Prin sentinţa nr. 189/2011 din 01 aprilie 2011, Curtea de Apel Craiova, secţia contencios administrativ şi fiscal, a respins cererea de sesizare a instanţei competente în vederea soluţionării excepţiei de nelegalitate a Dispoziţiei nr. 3040 din 24 ianuarie 2006 emisă de Primarul Municipiului Craiova, a admis în parte acţiunea formulată de reclamantul M.C., în contradictoriu cu pârâtele Autoritatea Naţională pentru Restituirea Proprietăţilor şi Comisia Centrală pentru Stabilirea Despăgubirilor, a obligat pârâta Comisia Centrală pentru Stabilirea Despăgubirilor să emită decizia reprezentând titlul de despăgubire pentru imobilul, situat în Craiova, str. Partizanilor, conform Dispoziţiei nr. 3040 din 24 ianuarie 2006 emisă de Primarul Municipiului Craiova şi a respins cererea de obligare a pârâtei Autoritatea Naţională pentru Restituirea Proprietăţilor la emiterea titlului de plată.
Pentru a pronunţa această soluţie, instanţa de fond, analizând excepţia de nelegalitate invocată de instituţia pârâtă, prin raportare la dispoziţiile art. 4 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, a reţinut că excepţia de nelegalitate poate fi invocată exclusiv în legătură cu actele ce se circumscriu noţiunii de act administrativ în accepţiunea art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004, iar în cauza dedusă judecăţii, dispoziţia Primarului Municipiului Craiova a cărei legalitate se solicită a se analiza pe cale incidentală nu constituie un act administrativ, ci un act de natură civilă emis în condiţiile Legii nr. 10/2001, iar litigiile având ca obiect recunoaşterea calităţii de persoană îndreptăţită şi procedurile de restituire în natură a imobilelor, potrivit dispoziţiilor Legii nr. 10/2001, au caracter civil indiferent de calitatea unităţii deţinătoare, autoritate publică sau societate comercială.
Pe de altă parte, Curtea a constatat că Decizia Comisiei Centrale reprezintă un act administrativ supus controlului instanţei de contencios doar în situaţia stabilirii despăgubirilor pentru imobilul de restituit, nu şi în situaţia în care se stabileşte, în urma reevaluării situaţiei juridice, posibilitatea restituirii în natură, potrivit art. 21 alin. (2) din Cap. VI, Titlul VII din Legea nr. 247/2005, potrivit cu care decizia de restituire în natură urmează regimul juridic prevăzut de art. 23 alin. (4) din Legea nr. 10/2001, fiind supusă jurisdicţiei civile.
În ceea ce priveşte excepţia lipsei calităţii procesuale pasive invocată de pârâta Comisia Centrală pentru Stabilirea Despăgubirilor, prima instanţă a considerat că atribuţiile acestei pârâte, astfel cum sunt reglementate de art. 16 din Titlul VII al Legii nr. 247/2005, nu includ şi emiterea titlului de plată a despăgubirilor, ci doar evaluarea bunului imobil şi respectiv, emiterea titlului de despăgubire, atribuţia de emitere a titlului de conversie şi/sau a titlului de plată fiind stabilită de art. 17 din acelaşi act normativ în sarcina pârâtei Autoritatea Naţională pentru Restituirea Proprietăţilor.
Pe cale de consecinţă, Curtea a reţinut lipsa de identitate între pârâtă şi titularul raportului de atribuţii, astfel încât a apreciat că se impune admiterea excepţiei lipsei calităţii procesuale pasive.
Cu privire la fondul cauzei, prima instanţă a reţinut împrejurările potrivit cărora, prin Dispoziţia nr. 3040/2006, Primarul Municipiului Craiova a propus acordarea de măsuri reparatorii sub formă de titlu de despăgubire pentru imobilul reclamantului, dosarul fiind transmis către Comisia Centrală pentru Stabilirea Despăgubirilor şi înregistrat sub nr. 13406/CC, în data de 09 mai 2006, însă, până în prezent, pârâta nu şi-a îndeplinit obligaţia de emitere a deciziei reprezentând titlul de despăgubire potrivit dispoziţiilor Titlului VII din Legea nr. 247/2005.
Curtea a constatat că reclamantul a iniţiat procedura de recuperare a bunului său ori a contravalorii acestuia prin formularea unei notificări în anul 2001, iar autoritatea locală cu competenţe în materia stabilirii şi plăţii despăgubirilor aferente imobilelor preluate în mod abuziv s-a pronunţat la 24 ianuarie 2006, prin propunerea acordării de măsuri reparatorii formulată prin dispoziţia nr. 3040.
Ulterior înregistrării, la un interval considerabil şi după etapa de verificare a legalităţii respingerii cererii de restituire în natură, reglementată de art. 16 alin. (4) al Titlului VII din Legea nr. 247/2005, ca efect al solicitărilor depuse de către reclamant în vederea soluţionării cererii de acordare a măsurilor reparatorii, Autoritatea Naţională pentru Restituirea Proprietăţilor a solicitat emitentului dispoziţiei nr. 3040/2006 identificarea corectă a imobilului – teren în suprafaţă de 665 mp., precum şi precizarea dacă obiectul propunerii de acordare a despăgubirilor include şi terenul în suprafaţă de 665 mp, însă răspunsul emitentului la această solicitare nu a fost formulat.
Faţă de această situaţie de fapt, instanţa de fond a făcut aplicarea art. 6 din Convenţia Europeană a Drepturilor Omului, apreciind că exigenţa respectării termenului rezonabil se referă şi la durata procedurilor administrative şi, pe cale de consecinţă, a reţinut culpa autorităţilor administrative române în procedura de punere în executare a legilor cu caracter reparatoriu, aplicabile în cauza dedusă judecăţii, având în vedere depăşirea unui termen de 10 ani de la data formulării cererii de acordare a măsurilor reparatorii.
Instanţa de fond a mai apreciat că instituţia pârâtă a încălcat şi prevederile cuprinse în Protocolul Adiţional nr. 1 la Convenţia Europeană a Drepturilor Omului, întrucât, prin neîndeplinirea obligaţiei de a emite titlurile de despăgubire, a adus atingere noţiunii de bun, iar absenţa totală a despăgubirilor de aproximativ 10 ani a produs reclamantului o sarcină excesivă, incompatibilă cu dreptul la respectarea bunurilor acestuia.
Pe de altă parte, Curtea a apreciat că remiterea de către pârâtă Primăriei Craiova a documentaţiei ce a stat la baza soluţionării notificării formulate de reclamant echivalează cu o dezînvestire a Comisiei de la soluţionarea dosarului de despăgubire, în condiţiile în care Titlul VII al Legii nr. 247/2005 şi normele de aplicare a acesteia nu prevăd o astfel de posibilitate.
În plus, controlul său este limitat la verificarea legalităţii respingerii cererii de restituire în natură, neputând repune în discuţie calitatea persoanei de a beneficia de măsurile reparatorii la care, în prealabil, s-a reţinut a fi îndreptăţită potrivit dispoziţiilor Legii nr. 10/2001.
În ceea ce priveşte cererea subsidiară având ca fundament rolul activ al instanţei de contencios administrativ în identificarea obiectului propunerii de acordare a măsurilor reparatorii, instanţa de fond a reţinut că pârâta invocă existenţa unor circumstanţe de drept constând în sfera de aplicare a dispoziţiilor art. 30 din Legea nr. 58/1974, fără a observa scopul instituirii interdicţiei reglementate de art. 30 alin. (1) din acest act normativ.
Referitor la cererea de obligare a pârâtelor la plată, instanţa a constatat, pe de o parte, că pârâta Autoritatea Naţională pentru Restituirea Proprietăţilor are atribuţia de emitere a titlului de plată, reglementată de art. 17 din Cap. V, Titlul VII al Legii nr. 247/2005, ulterior emiterii titlului de despăgubire de către Comisia Centrală pentru Stabilirea Despăgubirilor, iar pe de altă parte, a reţinut aplicabilitatea dispoziţiilor art. III din O.U.G. nr. 62/2010, normă potrivit căreia, până la data de 1 iulie 2012, se suspendă emiterea titlurilor de plată prevăzute în Titlul VII al Legii nr. 247/2005, pe perioada de suspendare, valorificarea titlurilor de despăgubire emise de Comisia Centrală pentru Stabilirea Despăgubirilor realizându-se numai prin conversia lor în acţiuni emise de Fondul Proprietatea, corespunzător sumei pentru care s-a formulat opţiunea beneficiarului.
4. Calea de atac exercitată în cauză
Împotriva acestei sentinţe a formulat recurs, în termenul legal, pârâta Comisia Centrală pentru Stabilirea Despăgubirilor, criticând-o pentru nelegalitate şi netemeinicie şi invocând ca temei legal dispoziţiile art. 304 pct. 9 şi ale art. 304¹ C. proc. civ.
Recurenta combate hotărârea fondului sub următoarele aspecte:
4.1. Greşita respingere a cererii de sesizare a instanţei competente cu excepţia de nelegalitate
Potrivit recurentei, Dispoziţia nr. 3040 din 24 ianuarie 2006 a Primăriei Craiova este un act administrativ care poate fi supus cenzurii pe calea prevăzută de art. 4 din Legea nr. 554/2004.
4.2. Neobservarea inadvertenţelor din dosarul de despăgubire
La acest punct recurenta insistă asupra faptului că, potrivit contractului de schimb de imobile, terenul în suprafaţă de 665 mp a trecut în proprietatea statului în baza art. 30 din Legea nr. 58/1974 aşa încât reclamantul nu poate primi despăgubiri decât pentru construcţia demolată.
4.3. Nelegala soluţionare a cererii de chemare în garanţie a primăriei
4.4. Redactarea defectuoasă a dispozitivului sentinţei
În opinia recurentei, nu poate fi obligată direct la emiterea deciziei cuprinzând cuantumul despăgubirilor, pentru că se trece peste etapele administrative prevăzute de lege. Pe de altă parte, executarea sentinţei nu depinde în totalitate de recurentă, ci şi de evaluator, aşa încât nu poate emite decizia în cel mult 30 de zile de la rămânerea irevocabilă a sentinţei.
II. Considerentele Înaltei Curţi asupra recursului
Examinând sentinţa atacată prin prisma criticilor formulate de recurentă, cât şi sub toate aspectele, în temeiul art. 3041 C. proc. civ., Înalta Curte constată că recursul este nefondat pentru argumentele expuse în continuare.
1. Argumente de fapt şi de drept relevante
Intimatul-reclamant M.C. a învestit instanţa de contencios administrativ cu o acţiune având ca obiect obligarea recurentei-pârâte Comisia Centrală pentru Stabilirea Despăgubirilor de a derula procedura administrativă reglementată de Titlul VII al Legii nr. 247/2005, cu finalitatea emiterii deciziei reprezentând titlul de despăgubire, corelativ constatării că s-a depăşit termenul rezonabil de soluţionare a dosarului nr. 13406/CC.
Intimatul este titularul unui drept la despăgubiri pentru imobilul din Craiova, str. Partizanilor, recunoscut prin Dispoziţia nr. 3040 din data de 24 ianuarie 2006 a Primarului Municipiului Craiova.
Cum a reţinut şi prima instanţă, dosarul aferent notificării a fost înaintat la recurentă la data de 9 mai 2006.
Până la data soluţionării recursului de faţă, 13 ianuarie 2012, recurenta nu a emis decizia reprezentând titlu de despăgubire, singurul act întocmit în dosarul nr. 13406/CC fiind adresa datată 13 decembrie 2010 prin care solicită entităţii notificate „descrierea cu exactitate a imobilului”. Acest înscris, întocmit în mod evident pro causa, după primirea citaţiei de la Curtea de Apel Craiova, relevă o practică administrativă contrară procedurii reglementate de Titlul VII al Legii nr. 247/2005, în mod judicios sancţionată de prima instanţă.
În aceste condiţii, Înalta Curte reţine că pasivitatea de peste 5 ani şi 6 luni manifestată de recurenta Comisia Centrală pentru Stabilirea Despăgubirilor, autoritate administrativă învestită cu competenţe speciale în materia acordării despăgubirilor stabilite prin legi cu caracter reparatoriu, nu poate fi justificată. Indiferent de natura dificultăţilor întâmpinate, recurenta era datoare să întreprindă toate demersurile necesare pentru ca procedura reglementată de lege să se deruleze, în ansamblul său, într-un termen rezonabil, nefiind admisibil ca intimatul să nu poată întrezări în anul 2012 finalul unei proceduri ce a debutat în anul 2001.
Răspunzând punctual criticilor formulate de recurentă, Înalta Curte reţine următoarele:
1.1. Referitor la excepţia de nelegalitate
Prima instanţă a respins în mod corect cererea de sesizare a Tribunalului Dolj cu excepţia de nelegalitate a Dispoziţiei nr. 3040 din 24 ianuarie 2006 emisă de Primarul Municipiului Craiova.
Câtă vreme legiuitorul a reglementat o altă procedură de contestare, pe cale civilă, prin art. 26 din Legea nr. 10/2001, dispoziţia primarului nu poate fi supusă controlului de legalitate pe calea excepţiei reglementate de art. 4 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, opunându-se prevederile art. 5 alin. (2) din acelaşi act normativ.
De altfel nici în această privinţă recurenta nu îşi adaptează conduita procesuală, persistând în formularea unor cereri de sesizare cu excepţii de nelegalitate constant respinse de instanţele de judecată.
1.2. Referitor la obligaţia de emitere a deciziei
Potrivit art. 16 alin. (4) – (5) şi (7) din Titlul VII al Legii nr. 247/2005:
„(4) Pe baza situaţiei juridice a imobilului pentru care s-a propus acordarea de despăgubiri, Secretariatul Comisiei Centrale procedează la analizarea dosarelor prevăzute la alin. (1) şi (2) în privinţa verificării legalităţii respingerii cererii de restituire în natură.
(5) Secretariatul Comisiei Centrale va proceda la centralizarea dosarelor prevăzute la alin. (1) şi (2), în care, în mod întemeiat cererea de restituire în natură a fost respinsă, după care acestea vor fi transmise, evaluatorului sau societăţii de evaluatori desemnate, în vederea întocmirii raportului de evaluare.
…….
(7) În baza raportului de evaluare Comisia Centrală va proceda fie la emiterea deciziei reprezentând titlul de despăgubire, fie la trimiterea dosarului spre reevaluare”.
Prin urmare, singura atribuţie pe care art. 16 alin. (4) din lege o conferă Comisiei Centrale este aceea de a verifica legalitatea respingerii cererii de restituire în natură, iar nu de a cenzura dispoziţia emisă în temeiul art. 20 din Legea nr. 10/2001 din alte perspective, ce intrau exclusiv în competenţa entităţii care a soluţionat notificarea.
În altă ordine de idei, Înalta Curte mai observă că neclarităţile invocate puteau fi lesne rezolvate chiar de recurentă pe baza actelor din dosarul aferent notificării şi a dispoziţiilor cuprinse în Normele metodologice de aplicare unitară a Legii nr. 10/2001, aprobate prin H.G. nr. 250/2007.
Astfel, deşi dispoziţia entităţii notificate se referă generic la „imobilul notificat, situat în Craiova, str. Partizanilor”, din conţinutul notificării (fila 64, dosar fond) rezultă cu claritate că despăgubirile sunt solicitate atât pentru construcţia demolată, cât şi pentru terenul de 665 mp.
Construcţia dobândită prin contractul de schimb din 29 decembrie 1977 de fostul notariat de Stat Judeţean Dolj a trecut în proprietatea statului prin Decretul nr. 401/1983 iar terenul în suprafaţă de 665 mp a urmat regimul prevăzut de art. 30 din Legea nr. 58/1974 privind sistematizarea teritoriului şi localităţilor urbane şi rurale.
Contrar afirmaţiilor recurentei, terenurile preluate de statul comunist în virtutea dispoziţiilor legale anterior indicate nu sunt excluse de la beneficiul despăgubirilor prevăzute de Legea nr. 10/2001, legiuitorul reglementând expres modul de rezolvare a unei atari situaţii în pct. 1.4. lit. c) din Normele metodologice menţionate, după cum urmează:
„Cât priveşte ipoteza în care, ulterior înstrăinării, construcţia proprietatea dobânditorului a fost preluată şi mai apoi demolată, acesta din urmă, neavând dreptul/vocaţia de a obţine titlu de proprietate pentru terenul aferent construcţiei cumpărate, regimul juridic al acestor categorii de terenuri rămâne supus incidenţei prezentei legi în favoarea persoanei îndreptăţite - proprietar al terenului la data trecerii acestuia în proprietatea statului. În acest caz, în situaţia în care terenul este liber, acesta se va restitui în natură, cu obligaţia rambursării de către persoana îndreptăţită a despăgubirii primite, actualizată cu coeficientul de actualizare prevăzut la art. I alin. (1) al titlului II din O.U.G. nr. 184/2002. În situaţia în care, potrivit legii, terenul nu poate fi restituit în natură, se vor acorda persoanei îndreptăţite celelalte măsuri reparatorii prevăzute de lege pentru diferenţa dintre despăgubirea primită, actualizată cu coeficientul de actualizare prevăzut la art. I alin. (1) al titlului II din O.U.G. nr. 184/2002, şi valoarea de piaţă a terenului, stabilită potrivit standardelor internaţionale de evaluare.";
Cum necontestat, construcţia proprietatea intimatului M.C. a fost demolată iar terenul de 665 mp este în întregime ocupat de un bloc de locuinţe şi de căile de acces (conform procesului verbal din 17 septembrie 2004, dosar fond) rezultă că cererea de faţă se încadrează perfect în ipoteza avută în vedere de legiuitor, aşa încât refuzul recurentei de a parcurge procedura reglementată de Titlul VII din Legea nr. 247/2005 este nejustificat.
1.3. Referitor la cererea de chemare în garanţie
Critica subsumată acestui punct este străină de cauza examinată. Recurenta nu a învestit curtea de apel cu o atare cerere.
1.4. Referitor la executarea sentinţei
Critica privind caracterul nelegal al obligaţiei impuse prin dispozitivul sentinţei, de a emite „direct” decizia reprezentând titlu de despăgubire este, de asemenea, nefondată.
Etapele şi operaţiunile premergătoare la care se referă recurenta nu au o existenţă de-sine-stătătoare ci ele sunt subsumate scopului final: emiterea deciziei.
Cât priveşte afirmaţia referitoare la intervalul de timp prea scurt pentru executare, Înalta Curte observă că sentinţa atacată s-a pronunţat la data de 1 aprilie 2011, iar soluţia instanţei de recurs era previzibilă cu uşurinţă pentru recurentă, dată fiind jurisprudenţa consolidată a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie - secţia contencios administrativ şi fiscal în această materie, aşa încât executarea obligaţiei în termen de 30 de zile de la pronunţarea instanţei de recurs este perfect posibilă.
2. Temeiul legal al soluţiei adoptate în recurs
Având în vedere toate considerentele expuse, în temeiul art. 312 alin. (1) C. proc. civ. şi art. 20 din Legea nr. 554/2004 se va respinge recursul de faţă ca nefondat.
PENTRU ACESTE MOTIVE
ÎN NUMELE LEGII
DECIDE
Respinge recursul declarat de Comisia Centrală pentru Stabilirea Despăgubirilor împotriva sentinţei nr. 189/2011 din 1 aprilie 2011 a Curţii de Apel Craiova - secţia contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.
Irevocabilă.
Pronunţată, în şedinţă publică, astăzi 13 ianuarie 2012.
| ← ICCJ. Decizia nr. 108/2012. Contencios. Suspendare executare act... | ICCJ. Decizia nr. 12/2012. Contencios. Anulare act... → |
|---|
