ICCJ. Decizia nr. 145/2012. Contencios. Suspendare executare act administrativ. Recurs
| Comentarii |
|
ROMÂNIA
ÎNALTA CURTE DE CASAŢIE ŞI JUSTIŢIE
SECŢIA DE contencios ADMINISTRATIV ŞI FISCAL
Decizia nr. 145/2012
Dosar nr. 9917/2/2010
Şedinţa publică de la 17 ianuarie 2012
Asupra recursului de faţă:
Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:
I. Circumstanţele cauzei.
1. Cererea de chemare în judecată.
Prin cererea înregistrată pe rolul Curţii de Apel Bucureşti – secţia a VIII–a contencios administrativ şi fiscal, la data de 14 octombrie 2010, sub nr. 9917/2/2010, reclamantele R.M., C.E. şi A.F. au solicitat instanţei, în contradictoriu cu pârâtul Guvernul României, ca prin hotărârea ce se va pronunţa să dispună suspendarea Hotărârii Guvernului nr. 737 din 24 iulie 2010 publicată in M. Of. al României nr. 528 din data de 29 iulie 2010 privind metodologia de recalculare a categoriilor de pensii de serviciu, prevăzute la art. 1 lit. c)-h) din Legea nr. 119/2010 privind stabilirea unor masuri în domeniul pensiilor.
În motivarea cererii, reclamantele au arătat că prin actul normativ a cărui suspendare o solicită, pârâtul a adoptat normele metodologice de recalculare a pensiilor de serviciu prevăzute de art. 1 lit. c) – h) din Legea nr. 119/2010, iar măsura dispusă este în mod evident nelegală şi de natură să producă grave prejudicii reclamanţilor.
Pârâtul Guvernul României a depus întâmpinare, prin care a solicitat respingerea acţiunii, invocând excepţia lipsei calităţii procesuale pasive şi excepţia lipsei de interes în promovarea prezentei acţiuni.
În cauză a formulat cerere de intervenţie accesorie în interesul pârâtului Guvernul României, Ministerul Muncii, Familiei şi Protecţiei Sociale, în calitate de iniţiator al actului normativ, solicitând respingerea cererii de suspendare, cerere admisă în principiu în şedinţa publică din 15 noiembrie 2010.
Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, prin sentinţa nr. 426 din 24 ianuarie 2011, a respins excepţiile lipsei calităţii procesuale active şi lipsei de interes, invocate de către pârâtul Guvernul României, ca neîntemeiate.
A admis cererea formulată de reclamantele R.M., C.E. şi A.F. în contradictoriu cu pârâtul Guvernul României şi intervenientul accesoriu Ministerul Muncii, Familiei şi Protecţiei Sociale şi în baza dispoziţiilor art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ, cu modificările şi completările ulterioare, a dispus suspendarea executării Hotărârii Guvernului nr. 737/2010 privind metodologia de recalculare a categoriilor de pensii de serviciu prevăzute la art. 1 lit. c) - h) din Legea nr. 119/2010 privind stabilirea unor măsuri în domeniul pensiilor, publicată în M. Of. nr. 528 din 29 iulie 2010, până la pronunţarea instanţei de fond.
A respins cererea de intervenţie accesorie în interesul pârâtului Guvernul României, formulată de intervenientul accesoriu Ministerul Muncii, Familiei şi Protecţiei Sociale, ca neîntemeiată.
Pentru a hotărî astfel, prima instanţă a reţinut că prin cererea dedusă judecăţii, s-a solicitat suspendarea executării H.G. nr. 737 din 24 iulie 2010, privind metodologia de recalculare a categoriilor de pensii de serviciu prevăzute la art. 1 lit. c) - h) din Legea nr. 119/2010 privind stabilirea unor măsuri în domeniul pensiilor, publicată în M. Of. nr. 528 din 29 iulie 2010, până la pronunţarea instanţei de fond, reclamantele fiind pensionare şi beneficiare ale unor pensii de serviciu prevăzute la art. 1 lit. c) din Legea nr. 119/2010, în calitate de fost personal auxiliar de specialitate în cadrul instanţelor judecătoreşti şi al parchetelor de pe lângă acestea.
În aceste condiţii, Curtea a apreciat că este evidentă calitatea de persoane ce pot pretinde o vătămare a drepturilor decurgând din calitatea de pensionar, adusă prin actul normativ a cărui suspendare se solicită, astfel încât reclamantele au calitate procesuală activă şi justifică un interes actual şi direct în promovarea şi susţinerea acţiunii ce vizează suspendarea efectelor actului normativ pe baza căruia urma să li se recalculeze cuantumul pensiilor.
Totodată, în ceea ce priveşte excepţiile invocate, Curtea a constatat că susţinerile pârâtului referitoare la epuizarea efectelor actului normativ nu au relevanţă asupra interesului reclamantelor, în condiţiile în care, deşi recalculate pensiile, în situaţia suspendării efectelor hotărârii de guvern, acestea ar putea beneficia, în continuare, de pensiile în cuantumul anterior.
Pe fondul cererii de suspendare, Curtea a avut în vedere că orice act administrativ se bucură de prezumţia de autenticitate, în sensul că actul emană în mod real de la cine se afirmă că emană, prezumţia de veridicitate, în sensul că actul reflectă în mod real ceea ce a stabilit autoritatea emitentă şi prezumţia de legalitate, în sensul că actul a fost emis cu respectarea tuturor condiţiilor de fond şi de formă prevăzute de lege, fiind el însuşi titlu executoriu în baza căruia se iniţiază procedura executării silite cu obligaţia corelativă a adresanţilor de a respecta şi pune în aplicare dispoziţiile acestuia.
Cu toate acestea, prezumţia legalităţii actelor administrative, alături de celelalte prezumţii, reprezintă o prezumţie relativă ce poate fi răsturnată prin dovedirea, fie a faptului că autorităţile administrative au încălcat sau aplicat greşit legea, fie că deciziile lor nu se întemeiază pe lege, legiuitorul stabilind pârghii pentru a asigura că respectarea acestor exigenţe de către autorităţi este efectiv asigurată.
În cauză, Curtea, procedând la o sumară verificare a Hotărârii Guvernului nr. 737 din 24 iulie 2010 privind metodologia de recalculare a categoriilor de pensii de serviciu prevăzute la art. 1 lit. c) - h) din Legea nr. 119/2010 privind stabilirea unor măsuri în domeniul pensiilor, publicată în M. Of. nr. 528 din 29 iulie 2010, a reţinut că aspectele care fundamentează ideea unei îndoieli serioase cu privire la legalitatea actului administrativ solicitat a fi suspendat sunt legate de aparenta încălcare a dispoziţiilor Legii nr. 119/2010, în a cărei aplicare a fost dată H.G. nr. 737 din 24 iulie 2010.
Astfel, art. 2 prevede că „În termen de 30 de zile de la data intrării în vigoare a prezentei hotărâri, pensiile de serviciu, stabilite în baza legilor cu caracter special, cuvenite sau aflate în plată, se recalculează prin determinarea punctajului mediu anual şi a cuantumului fiecărei pensii, utilizându-se algoritmul de calcul prevăzut de Legea nr. 19/2000 privind sistemul public de pensii şi alte drepturi de asigurări sociale, cu modificările şi completările ulterioare, şi respectând metodologia din prezenta hotărâre.”, iar art. 3 alin. (1) din H.G. nr. 737/2010 prevede că „În cazul persoanelor cărora la data stabilirii pensiei de serviciu li s-a determinat şi punctajul mediu anual în sistemul public, potrivit Legii nr. 19/2000, cu modificările şi completările ulterioare, în cadrul procesului de recalculare li se atribuie acel punctaj mediu anual şi cuantumul pensiei din sistemul public corespunzător acestuia.”
Astfel, se instituie ca element determinat, prin metodologia de calcul adoptată prin actul normativ contestat, un punctaj mediu anual in sistemul public, calculat potrivit legii nr. 19/2000 la momentul emiterii deciziei de pensionare, pentru anumite categorii de persoane, deşi acesta nu a avut nicio relevanta sub aspectul stabilirii pensiei de serviciu şi nici nu a avut aplicabilitate în privinţa stabilirii cuantumului pensiei la acel moment, astfel încât aceasta nu avea niciun interes să atace decizia de pensionare prin care s-a determinat un astfel de punctaj, interesul la acel moment nefiind actual, pe când pentru categoriile de persoane cărora nu li s-a stabilit un astfel de punctaj mediu anual, acesta se determină prin aplicarea metodologiei reglementate în cuprinsul H.G. nr. 737/2010.
Or, prima instanţă a apreciat că Legea nr. 119/2010 nu prevede posibilitatea luării în calcul a vechilor decizii, ci prevede, în art. 3, că pensiile „se recalculează prin determinarea punctajului mediu anual şi a cuantumului fiecărei pensii”.
De asemenea, art. 5 alin. (1) din hotărârea contestata prevede că „recalcularea pensiilor de serviciu, prin determinarea punctajului mediu anual in sistemul public, se face pe baza documentelor existente in dosarele de pensii”, rezultând astfel că nu se are în vedere situaţia de la momentul recalculării, ci situaţia de la un moment mult anterior în numeroase cazuri, de natura a crea prejudicii pensionarilor si implicit si reclamanţilor prin neluarea in calcul a unor împrejurări relevante sub aspectul stabilirii drepturilor de la momentul recalculării, intervenite ulterior. Mai mult, alin. (4) introduce chiar interdicţia de a se valorifica şi perioade realizate după data stabilirii sau recalculării pensiei de serviciu in baza legii speciale.
În privinţa prevederilor art. 11 din H.G. nr. 737/2010, Curtea a considerat că aceste dispoziţii ridică o problemă de constituţionalitate sub aspectul respectării principiului separaţiei puterilor în stat, prevăzut de art. 1 alin. (4) din Constituţia României, precum şi în privinţa respectării standardelor de calitate şi precizie ale unui act normativ.
În ceea ce priveşte caracterul iminent al pagubei, instanţa a reţinut că acesta decurge din prevederile art. 2 din H.G. nr. 737 din 24 iulie 2010, în condiţiile în care acest act administrativ a intrat în vigoare la data de 29 iulie 2010, iar recalcularea pensiilor este prevăzut a fi efectuată „într-o perioadă de 30 de zile de la data intrării în vigoare”, ulterior recalculării reclamantele urmând să beneficieze de o pensie într-un cuantum diminuat, cu repercusiuni asupra situaţiei materiale şi familiale.
Curtea nu a primit argumentele reclamanţilor referitoare la neîndeplinirea, de către înseşi Legea nr. 119/2010, a exigenţelor blocului de convenţionalitate pentru a întruni cerinţele noţiunii autonome de „lege” care să constituie un fundament valabil din punct de vedere convenţional pentru actul administrativ care reglementează procedura de recalculare a pensiilor, în ceea ce priveşte măsura recalculării în sine a pensiilor, apreciind că această analiză nu poate fi făcută în această procedură sumară a analizării aparenţei de legalitate a actului administrativ cu caracter normativ, fiind un atribut exclusiv al instanţei de fond.
2. Recursul declarat în cauză.
Împotriva acestei hotărâri a declarat recurs pârâtul Guvernul României, criticând-o pentru nelegalitate şi netemeinicie, invocând prevederile art. 304 pct. 9 C. proc. civ.
Recurentul a criticat hotărârea instanţei de fond ca fiind dată cu aplicarea greşită a legii având în vedere întrucât, suspendarea în temeiul art. 14 din Legea nr. 554/2004 are caracterul unei măsuri procesuale facultative şi nu obligatorii pentru instanţă, suspendarea putând fi dispusă numai după verificarea condiţiilor impuse de art. 14 şi dovedirea faptului că este mai oportună neaplicarea temporară şi provizorie a actului administrativ, decât aplicarea acestuia.
Recurentul a mai arătat că în cauza de faţă, pentru a dispune suspendarea executării actului administrativ, cu privire la îndeplinirea primei condiţii impuse de art. 14 din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, şi anume cea a cazului bine justificat, instanţa de fond s-a limitat la a preciza că, la nivel de aparenţă, actul administrativ normativ supus suspendării nu îndeplineşte condiţiile de fond şi de formă ale actului ce se impunea a fi emis.
De asemenea, cu privire la a doua condiţie prevăzută de art. 14 din Legea nr. 554/2004, ";existenţa unei pagube iminente'";, instanţa de fond a reţinut doar că aceasta este îndeplinită, întrucât actul contestat provoacă părţii reclamante pagube importante de ordin material prin reducerea pensiei, cu repercusiuni asupra situaţiei materiale şi familiale.
Aşadar, din motivarea sentinţei contestate rezultă că, în mod netemeinic şi nelegal, s-au antamat în această etapă procesuală chestiuni de fond, iar analiza făcută de prima instanţă excede, evident, cadrului procesual limitat al unei cereri de suspendare provizorie a executării, deoarece prejudiciază fondul litigiului.
Pe de altă parte, în mod constant s-a reţinut că prezumţia de nelegalitate nu poate opera în condiţiile în care actul administrativ este rezultatul prerogativei legale a emitentului.
Având în vedere că, în general, atât legalitatea subiectivă, cât şi cea obiectivă a unui act administrativ cu executare imediată sau prin operaţiuni determinate ca număr sau durată se apreciază la momentul emiterii sale şi că, în speţă, H.G. nr. 737/2010 a fost publicată în M. Of. al Românie nr. 528 din data de 29 iulie 2010, apreciem că dispoziţiile acestui act normativ sunt temeinice şi legale, fiind rezultatul prerogativei legale a Executivului, astfel cum a fost stabilită de legiuitor prin dispoziţiile Legii nr. 119/2010, act normativ care până la această dată nu a fost declarat neconstituţional.
Aşa fiind, împrejurările din cazul de faţă nu erau de natură a crea o îndoială serioasă asupra legalităţii H.G. nr. 737/2010, prin care a fost organizată executarea normelor cu forţă juridică superioară cuprinse în Legea nr. 119/2010, în vigoare la data soluţionării cererii de suspendare.
Totodată, recurentul a mai arătat că prima instanţă a ignorat faptul că actul administrativ contestat, la data pronunţării sentinţei, fusese executat material, reclamantei fiindu-i comunicată decizia de recalculare, astfel încât nu se mai putea dispune suspendarea executării acestuia.
În subsidiar, recurentul a învederat instanţei că H.G. nr. 737/2010 a fost în mod expres abrogată prin art. 4 din O.U.G. nr. 59/2011 pentru stabilirea unor măsuri în domeniul pensiilor prevăzute la art. l lit. c)-h) din Legea nr. 119/2010 privind stabilirea unor măsuri în domeniul pensiilor, publicată în M. of. nr. 457 din 30 iunie 2011.
II. Considerentele Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie.
Înalta Curte, analizând actele şi lucrările dosarului, în raport cu criticile formulate şi dispoziţiile legale aplicabile, constată că recursul declarat de Guvernul României împotriva sentinţei nr. 426 din 24 ianuarie 2011 este fondat, urmând a fi admis, în sensul modificării hotărârii atacate şi a respingerii cererii de suspendare a executării H.G. nr. 737/2010 ca rămasă fără obiect, pentru următoarele considerente:
Potrivit prevederilor art. 14 alin. (1) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004 „În cazuri bine justificate şi pentru prevenirea unei pagube iminente, după sesizarea, în condiţiile art. 7 a autorităţii publice care a emis actul sau a autorităţii ierarhic superioare persoana vătămată poate să ceară instanţei competente să dispună suspendarea executării actului administrativ unilateral, până la pronunţarea instanţei de fond”.
Rezultă din prevederile legale citate că măsura suspendării executării unui act administrativ este limitată sub aspect temporal, putând fi dispusă numai până la pronunţarea instanţei de fond. Raţiunea acestei limitări este evidentă, constând în aceea că prin pronunţarea unei soluţii cu privire la fondul cauzei, fie se constată legalitatea actului administrativ şi, deci, punerea în executare devine necesară, fie se constată nelegalitatea actului şi se dispune desfiinţarea acestuia iar suspendarea executării nu se mai impune, rămânând fără obiect.
În speţă, obiectul acţiunii reclamanţilor îl constituie suspendarea, până la pronunţarea instanţei de fond, a efectelor H.G. nr. 737 din 21 iulie 2010 privind „metodologia de recalculare a categoriilor de pensii de serviciu prevăzute de art. 11 lit. c)-h) din Legea nr. 119/2010.
Aşa cum rezultă din MO nr. 457 la data de 30 iunie Guvernul României a adoptat O.U.G. nr. 59 prin care a fost abrogat H.G. nr. 737 din 21 iulie 2010, astfel că, cererea de suspendare a acestei hotărâri a rămas fără obiect.
Cum actul administrativ a cărei executare s-a cerut a fi suspendată în cauză a fost desfiinţat, cererea reclamanţilor a rămas fără obiect, astfel că în temeiul art. 312 alin. (1) teza I-a C. proc. civ., recursul declarat de Guvernul României împotriva sentinţei civile nr. sentinţei nr. 426 din 24 ianuarie 2011 a Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal va fi admis în sensul respingerii cererii de suspendare ca rămasă fără obiect.
Pentru aceleaşi considerente va fi admisă şi cererea de intervenţie accesorie formulată de Ministerul Muncii, Familiei şi Protecţiei Sociale.
PENTRU ACESTE MOTIVE
ÎN NUMELE LEGII
DECIDE
Admite recursul declarat de Guvernul României împotriva sentinţei nr. 426 din 24 ianuarie 2011 a Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal.
Modifică, în parte, sentinţa atacată în sensul că respinge cererea de suspendare a executării H.G. nr. 737/2010, ca rămasă fără obiect.
Admite cererea de intervenţie accesorie formulată de Ministerul Muncii, Familiei şi Protecţiei Sociale.
Menţine celelalte dispoziţii ale sentinţei atacate.
Irevocabilă.
Pronunţată în şedinţă publică, astăzi 17 ianuarie 2012.
| ← ICCJ. Decizia nr. 142/2012. Contencios | ICCJ. Decizia nr. 149/2012. Contencios. Suspendare executare act... → |
|---|
