ICCJ. Decizia nr. 1170/2012. Contencios. Excepţie nelegalitate act administrativ. Recurs
| Comentarii |
|
R O M Â N I A
ÎNALTA CURTE DE CASAŢIE ŞI JUSTIŢIE
SECŢIA DE contencios ADMINISTRATIV ŞI FISCAL
Decizia nr. 1170/2012
Dosar nr. 597/33/2011
Şedinţa publică de la 6 martie 2012
Asupra recursului de faţă:
Din examinarea lucrărilor din dosar constată următoarele:
I. Circumstanţele cauzei.
1. Cererea de chemare în judecată.
Prin Încheierea din data de 18 aprilie 2011, pronunţată în dosar nr. 10159/84/2010 de Tribunalul Sălaj s-a dispus, în baza art. 244 (1) C. proc. civ., suspendarea judecării acţiunii formulată de reclamantul Spitalul Judeţean de Urgenţă Zalău în contradictoriu cu pârâta P.I. şi s-a trimis la Curtea de Apel Cluj, spre competentă soluţionare, excepţia de nelegalitate formulată de pârâtă împotriva dispoziţiilor art. 19 alin. (2) teza a II-a din H.G. nr. 281/1993. Pârâta P.I. a invocat excepţia de nelegalitate a dispoziţiilor art. 19 alin. (2) teza a II-a din H.G. nr. 281/1993, arătând că acestea nu-i sunt aplicabile şi sunt discriminatorii, deoarece în caz de cumul salarizarea la gradaţia I se aplică numai pentru salariaţii din aceeaşi unitate, ceea ce contravine dispoziţiilor art. 1 alin. (2) lit. d), precum şi a celor de la lit. e), pct. i din O.G. nr. 137/2000 pentru prevenirea tuturor formelor de discriminare.
Norma cuprinsă în Hotărârea de Guvern este contrară normelor stabilite ulterior prin legi sau prin ordonanţe.
Prin întâmpinarea formulată, Guvernul României a arătat că H.G. nr. 281/1993 este temeinică şi legală, fiind adoptată în temeiul Legii salarizării nr. 14/1991.
Hotărârea contestată a fost adoptată de Executiv prin însuşirea proiectului iniţiat de către Ministerul Finanţelor Publice şi Ministerul Muncii şi Protecţiei Sociale, organe de specialitate ale administraţiei publice centrale, cu atribuţii şi competenţe în speţă.
La elaborarea actului administrativ supus judecăţii au fost respectate dispoziţiile Decretului nr. 16/1976 pentru aprobarea Metodologiei generale de tehnică legislativă privind pregătirea şi sistematizarea proiectelor de acte normative, precum şi cele cuprinse în H.G. nr. 496/1991 cu privire la aplicarea legilor şi a hotărârilor de guvern.
Proiectul actului administrativ a fost avizat de către autorităţile publice interesate în aplicarea acestuia, dar şi de către Ministerul Justiţiei.
Actul administrativ are semnificaţia unui act unilateral cu caracter individual sau normativ, emis de o autoritate publică în vederea executării ori a organizării legii, dând naştere, modificând sau stingând raporturi juridice.
Prezumţia de legalitate care stă la baza întregului edificiu al forţei juridice deosebite a actelor administrative, precum şi a teoriei regimului juridic administrativ are un caracter relativ, actele administrative fiind supuse controlului de legalitate al instanţelor judecătoreşti.
Condiţiile de legalitate ale actului administrativ se examinează prin raportare la data emiterii lui, una dintre acestea fiind aceea ca actul să fie emis în litera şi spiritul legilor în vigoare la data respectivă.
Instanţa de contencios administrativ legal învestită cu soluţionarea unei excepţii de nelegalitate, este abilitată să verifice doar concordanţa acestuia cu actele normative cu forţă juridică superioară în temeiul şi în executarea căruia a fost emis. Din această perspectivă, elementele legislative ulterioare nu pot avea efecte asupra respectivului act, ci doar asupra momentului până la care rămâne în vigoare.
În speţă, s-a mai susţinut că prevederile art. 19 alin. (2) teza a II - a din H.G. nr. 281/199 sunt contrare O.G nr. 137/2000, Legii nr. 53/2003 şi ale O.U.G. nr. 115/2004. Dar aceste acte normative sunt ulterioare adoptării Hotărârii a cărei legalitate s-a invocat, astfel încât, din perspectiva anterior arătată, nu poate justifica o soluţie de anulare a acestora.
Faţă de cele menţionate, s-a arătat că actul administrativ adoptat de Executiv este temeinic şi legal, astfel încât s-a solicitat ca, prin hotărârea pe care o va pronunţa cu ocazia soluţionării acestei cauze, să se respingă acţiunea ca neîntemeiată.
Prin cererea de intervenţie formulată, Ministerul Muncii, Familiei şi Protecţiei Sociale, a arătat că faţă de obiectul cererii de chemare în judecată având ca obiect excepţia de nelegalitate a dispoziţiilor art. 19 alin. (2) teza II din H.G. nr. 281 din 17 iunie 1993 înţelege să invoce excepţia inadmisibilităţii cererii reclamantei, având în vedere că art. 4 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 se referă în exclusivitate la actul administrativ unilateral, cu caracter individual, ca obiect al excepţiei de nelegalitate, or, H.G. nr. 281/1993 are caracter normativ.
2. Hotărârea primei instanţe.
Curtea de Apel Timişoara, secţia de contencios administrativ şi fiscal, prin Sentinţa nr. 580 din 14 decembrie 2011 a admis excepţia de nelegalitate invocată de P.I. şi în consecinţă a constatat nelegalitatea art. 19 alin. (2) teza a-II-a din H.G. nr. 281/1993.
A respins cererea de intervenţie formulată de Ministerul Muncii, Familiei şi Protecţiei Sociale.
Pentru a hotărî astfel Curtea a reţinut următoarele considerente:
Referitor la inadmisibilitatea excepţiei, instanţa a considerat că excepţia de nelegalitate, ca mijloc de apărare în procesul de contencios administrativ este admisibilă indiferent de caracterul normativ sau individual al actului administrativ unilateral a cărui nelegalitate se invocă. În acest sens există o jurisprudenţă constantă a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie care a calificat drept admisibilă excepţia de nelegalitate, indiferent de caracterul normativ sau individual al actului administrativ unilateral a cărui nelegalitate se invocă (a se vedea deciziile nr. 548/2006, nr. 568/2006 pronunţate de Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie s. com., cont. adm. şi fisc., etc.).
În ceea ce priveşte împrejurarea că H.G. nr. 281/1993 a fost abrogată potrivit prevederilor pct. 2 din art. 48 alin. (1) din Legea cadru nr. 330/2009 privind salarizarea unitară a personalului plătit din fonduri publice, eventuala sa nelegalitate fiind înlăturată ca urmare a abrogării sale exprese, Curtea a reţinut că excepţia este admisibilă, chiar şi în împrejurarea abrogării dispoziţiilor vizate de excepţia de nelegalitate, întrucât au produs efecte în perioada în care erau în vigoare.
Pe fond, Curtea a reţinut că Spitalul Judeţean de Urgenţă Zalău, prin cererea ce constituie obiectul dosarului nr. 10159/84/2010 aflat pe rolul Tribunalului Sălaj, a solicitat obligarea pârâtei P.I. la restituirea drepturilor salariale acordate necuvenit, deoarece, în urma auditului financiar extern pentru anul 2008, Curtea de Conturi a constatat că în contractele individuale de muncă încheiate de Spital cu salariaţii prin cumul de funcţii, salariile trebuiau să fie stabilite la nivelul minim al funcţiei cumulate în baza art. 19 (2) teza a II-a din H.G. nr. 281/1993. S-a considerat că sintagma nivelul minim din O.U.G. nr. 115/2004 este sintagma echivalentă din prevederea citată, adică nivelul gradaţiei 1 a funcţiei, gradului sau treptei profesionale din H.G. nr. 281/1993.
În urma efectuării controlului de audit financiar la Spitalul Judeţean Sălaj, prin Decizia nr. 6 din 22 aprilie 2009 a Camerei de Conturi Sălaj, s-a decis, printre altele: dispunerea măsurii de a restitui sumele de bani încasate pentru nerespectarea prevederilor legale cu privire la ocuparea unor posturi prin cumul de funcţii de către personalul din cadrul unităţii, precum şi a salarizării acestora, stabilirea întinderii prejudiciilor create prin plata unor drepturi salariale ce nu se pot acorda în cazul cumulului de funcţii şi luarea măsurilor pentru recuperarea acestora. Această măsură s-a dispus, ca urmare a constatării, prin procesul-verbal încheiat la data de 26 martie 2011 la pct. B 6, a faptului că un număr de 20 de persoane încadrate în Spitalul Judeţean Sălaj, printre care se numără şi petenta, au ocupat prin cumul de funcţii la funcţia de bază a sarcinilor unui alt post aflat în statul de funcţii al unităţii la aceeaşi secţie/sector, încheindu-se pentru aceştia contracte individuale de muncă pe durată determinată cu fracţiune de normă sau normă întreagă. Motivele de nelegalitate reţinute de Curtea de Conturi privitoare la întocmirea celui de-al doilea contract individual de muncă pe durată determinată cu timp parţial al petentei au vizat următoarele aspecte: postul ocupat prin cumul de funcţii nu era vacant şi nici nu a fost scos la concurs, nefiind respectate prevederile art. 22 alin. 2 din O.U.G. nr. 115/2004 şi încălcarea prevederilor art. 19 alin. (2) din H.G. nr. 281/1993 întrucât a fost acordat un al doilea spor de vechime, raportat la timpul parţial de lucru, deşi petenta beneficia deja de acest spor pentru norma de bază; în concluzie, stabilirea salariului de bază trebuia să se facă la nivelul de bază al postului prin cumul, şi nu la nivelul echivalent al postului ocupat în condiţii normale.
În ceea ce priveşte salarizarea petentei, în situaţia dată, sediul materiei este H.G. nr. 281/1993, cu privire la salarizarea personalului din unităţile bugetare, care, la art. 19 alin. (2) prevedea: "Posturile vacante din unităţile de asistenţă socială sau de ocrotire a sănătăţii şi din cultură, care nu au putut fi ocupate prin concurs, pot fi ocupate prin cumul şi de către persoane din aceeaşi unitate. Salarizarea acestora se face la nivelul gradaţiei 1 a funcţiei, gradului sau treptei profesionale, prevăzute în statul de funcţii. Posturile vacante ocupate în condiţiile de mai sus se comunică lunar la direcţiile de munca şi protecţie socială".
Aceste dispoziţii legale imperative reprezentau voinţa legiuitorului în privinţa salarizării în situaţia cumulului de funcţii pentru domeniile specifice reglementate (asistenţă socială, ocrotire a sănătăţii şi cultură).
Instanţa învestită cu o excepţiei de nelegalitate are de verificat concordanţa actului administrativ cu actele normative cu forţă juridică superioară ce reglementează raporturile juridice supuse judecăţii în litigiul de fond în cadrul căruia s-a ridicat excepţia. Pe de altă parte legalitatea actului se analizează în raport cu normele legale în vigoare la data emiterii/adoptării lui (a se vedea Decizia nr. 3.580/2007 a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie).
Astfel:
Art. 16 (1) din Constituie stabileşte egalitatea în drepturi a cetăţenilor în faţa legii, fără privilegii şi fără discriminare.
Art. 1 din Legea nr. 14/1991 reglementa dreptul fiecărei persoane la un salariu în bani pentru munca prestată, salariul cuprinzând salariul de bază, adaosurile şi sporurile. Alin. (3) din cuprinsul art. 1 din lege prevedea că adaosurile şi sporurile se acordă în raport cu rezultatele obţinute, condiţiile în care se desfăşoară munca şi vechimea în muncă.
Art. 1 din Legea nr. 2/1991 privind cuantumul de funcţii, publicată în monitor în data de 8 ianuarie 1991, recunoştea dreptul oricărei persoane de a cumula mai multe funcţii şi de a primi salariul corespunzător fiecărei funcţii.
De asemenea C. muncii - Legea nr. 10/1972, act normativ în vigoare la data adoptării actului normativ atacat, în art. 19 lit. b) recunoştea dreptul principal al persoanei încadrate - salariatului - la salarizare în raport cu cantitatea, calitatea şi importanţa socială a muncii, iar în cei din domeniul ocrotirii sănătăţii aveau drepturi şi obligaţii suplimentare potrivit art. 54 - 57 din lege.
Potrivit cap. II - remunerarea muncii C. muncii, sistemul de remunerare trebuie să asigure o îmbinare armonioasă a intereselor persoanei cu interesele generale ale societăţii precum şi obţinerea unor venituri în raport cu contribuţia concretă adusă de fiecare salariat.
Art. 82 alin. (2) C. muncii stabileşte cu valoare de principiu faptul că remunerarea se face după cantitatea, calitatea şi importanţa socială a muncii "asigurându-se la munca egală remunerare egală".
Art. 88 din Legea nr. 10/1972 prevedea că "persoanele beneficiază de sporuri la salariu în raport cu vechimea în muncă (în reglementarea veche acest spor având denumirea de vechime neîntreruptă în aceeaşi unitate)".
Prima instanţă a constatat că, în contradicţie cu normele anterior expuse şi chiar contrar celor menţionate în expunerea de motive, prin hotărârea de Guvern adoptată, s-a introdus un sistem de salarizare discriminator în caz de cumul de funcţii pentru personalul medico-sanitar, care era încadrat la baza funcţiei în momentul ocupării celei de-a doua funcţii, ceea ce face ca teza a II-a din cuprinsul art. 19 alin. (2) din H.G. nr. 281/1992, să contravină normelor cu forţă juridică superioară.
A reţinut Curtea că funcţia cumulată era identică cu funcţia de bază, vizând un alt post vacant, ce impunea aceleaşi condiţii de pregătire, vechime, sarcini de muncă şi responsabilităţi identice funcţiei de bază ocupate de petent.
Deşi salariatul îşi exercita sarcinile şi la funcţia cumulată în aceleaşi condiţii de cantitate, calitate, importanţa socială a muncii, prin utilizarea aceluiaşi bagaj de cunoştinţe, aptitudini şi experienţa acumulată în timp, îndeplinind practic la funcţia cumulată aceleaşi sarcini ca şi la funcţia de bază cu toate acestea, actul normativ atacat încalcă principiile menţionate şi obligă la plata salariului la nivelul funcţiei de bază în caz de cumul.
A apreciat instanţa că nu există nicio raţiune obiectivă şi rezonabilă pentru instituirea tratamentului discriminatoriu în privinţa celor două categorii profesionale avute în vedere de art. 19 alin. (2) din H.G. nr. 281/1993.
Teza a II-a din cuprinsul alin. (2) al art. 19 din H.G. nr. 281/1993 stabileşte o măsură discriminatorie faţă de teza I din acelaşi act normativ, întrucât în cazul profesorilor, pentru ipoteza cumulului, salarizarea se făcea corespunzător funcţiei didactice îndeplinite, vechimii recunoscute în învăţământ şi gradului didactic obţinut. Or, cele două categorii se aflau în situaţii analoage (pentru abordarea jurisprudenţială a acestei noţiuni a se vedea cauza Van der Mussele c. Belgiei).
3. Recursul declarat în cauză.
Împotriva acestei hotărâri au declarat recurs Guvernul României şi Ministerul Muncii, Familiei şi Protecţiei Sociale, criticând-o pentru nelegalitate şi netemeinicie.
Astfel, intervenientul a reiterat apărarea invocată şi în faţa primei instanţe, privind inadmisibilitatea excepţiei de nelegalitate în raport cu data emiterii hotărârii de guvern, anterioară intrării în vigoare a Legii nr. 554/2004 şi de împrejurarea abrogării actului administrativ prin Legea nr. 330/2009.
Ambii recurenţi au criticat sentinţa sub aspectul netemeiniciei soluţiei pronunţate, întrucât instanţa de fond a verificat legalitatea actului administrativ în litigiu prin raportare la evenimente legislative ulterioare, O.G. nr. 137/2000 şi Legea nr. 53/2003 şi nu faţă de normele cu forţă juridică superioară în vigoare la data emiterii H.G. nr. 281/1993.
II. Considerentele Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie.
Analizând actele şi lucrările dosarului, în raport cu motivele invocate şi cu prevederile art. 304 şi 3041 C. proc. civ., Curtea va constata că recursurile sunt fondate, urmând a fi admise şi a se dispune modificarea sentinţei, în sensul respingerii excepţiei de nelegalitate ca neîntemeiată.
Astfel, susţinerea intervenientului că nu poate fi verificată pe calea excepţiei prevăzute de art. 4 din Legea nr. 554/2004 legalitatea unui act administrativ normativ emis anterior intrării în vigoare a legii contenciosului administrativ, nu este întemeiată.
Jurisprudenţa constantă a Înaltei Curţi este în sensul că, pe calea excepţiei de nelegalitate, nu pot fi atacate acte administrative cu caracter individual emise anterior datei intrării în vigoare a legii contenciosului administrativ, 1 ianuarie 2005, dar pot fi analizate actele administrative cu caracter normativ, indiferent de data emiterii şi publicării lor, pentru că, potrivit art. 11 alin. (4) din Legea nr. 554/2004, legalitatea unui act administrativ cu caracter normativ poate fi cercetată oricând.
Apare ca nefondată şi apărarea intervenientului în sensul că nu poate forma obiectul excepţiei de nelegalitate H.G. nr. 281/1993, întrucât actul a fost abrogat prin Legea nr. 330/2009.
Astfel, instanţa de fond a reţinut în mod justificat că poate cenzura legalitatea hotărârii de guvern, chiar dacă era abrogată la data invocării excepţiei de nelegalitate, având în vedere că abrogarea nu produce efecte în privinţa legalităţii actului, ci doar referitor la momentul până la care acesta produce efecte juridice.
Criticile aduse sentinţei de cei doi recurenţi sunt însă fondate cu privire la temeinicia soluţiei de admitere a excepţiei de nelegalitate.
Astfel, pe calea procedurii prevăzute la art. 4 din Legea nr. 554/2004 poate fi cercetată conformitatea unui act administrativ faţă de normele cu forţă juridică superioară în vigoare la data emiterii actului a cărui nelegalitate se invocă şi nu prin raportare la reglementări legislative ulterioare.
În acest sens, art. 4 alin. (2) din legea contenciosului administrativ prevede expres că în cazul în care excepţia de nelegalitate vizează un act administrativ unilateral emis anterior intrării în vigoare a Legii nr. 554/2004, cauzele de nelegalitate urmează a fi analizate prin raportare la dispoziţiile legale în vigoare la momentul emiterii actului administrativ.
Or, în cauză, actele normative în raport de care s-a invocat iniţial de către reclamanta P.I. nelegalitatea prevederilor art. 19 alin. (2) din H.G. nr. 281/1993 sunt ulterioare adoptării hotărârii de guvern, neputând avea efecte asupra acesteia.
H.G. nr. 281/1993 a fost emisă în baza şi în executarea Legii salarizării nr. 14/1991, nefăcându-se dovada că ar conţine dispoziţii contrare actului normativ sus-menţionat, ori altor reglementări de nivel superior în vigoare la acea dată.
Astfel, Legea nr. 14/1991 conţine dispoziţii imperative constituind cadrul general al sistemului de salarizare, în vigoare până la adoptarea Legii nr. 330/2009, potrivit art. 4 alin. (3) stabilirea salariilor pentru personalul unităţilor bugetare fiind în sarcina Guvernului, cu consultarea sindicatelor.
Pe de altă parte, în conformitate cu prevederile art. 1 din Legea nr. 2/1991 orice persoană putea cumula mai multe funcţii, având dreptul de a primi salariul corespunzător pentru fiecare.
Prin H.G. nr. 281/1993, emisă în baza prevederilor Legii nr. 14/1991, s-a stabilit în detaliu salarizarea pentru domeniile specifice reglementate, unităţi de învăţământ, de cercetare ştiinţifică şi de proiectare, unităţi sanitare şi de asistenţă socială, de cultură şi alte unităţi finanţate de la bugetul naţional, inclusiv în situaţia cumulului de funcţii de către persoanele din aceeaşi unitate.
În sentinţa recurată se citează prevederile unor acte normative în vigoare la data adoptării H.G. nr. 281/1993, fără a se arătat în concret care sunt dispoziţiile legale încălcate prin textul a cărui nelegalitate s-a invocat pe cale de excepţie.
Nu se poate susţine nici aspectul privind instituirea unui sistem de salarizare discriminator în caz de cumul de funcţii pentru personalul medico-sanitar, prin raportare la personalul din învăţământ, reglementarea diferenţiată a salarizării necontravenind normelor constituţionale, întrucât principiul egalităţii în drepturi nu înseamnă uniformitate, astfel încât la situaţii diferite se justifică instituirea unui tratament juridic diferenţiat.
În raport de cele expuse mai sus, Curtea va admite recursurile şi va modifica sentinţa, în sensul respingerii excepţiei de nelegalitate.
PENTRU ACESTE MOTIVE
ÎN NUMELE LEGII
D E C I D E
Admite recursurile declarate de Guvernul României şi de Ministerul Muncii, Familiei şi Protecţiei Sociale împotriva Sentinţei nr. 632 din 01 noiembrie 2011 a Curţii de Apel Cluj, secţia a II-a civilă şi de contencios administrativ şi fiscal.
Modifică sentinţa atacată în sensul că respinge excepţia de nelegalitate a art. 19 alin. (2) teza a II-a din H.G. nr. 281/1993, ca neîntemeiată.
Irevocabilă.
Pronunţată în şedinţă publică, astăzi 6 martie 2012.
Procesat de GGC - AM
| ← ICCJ. Decizia nr. 1150/2012. Contencios. Litigiu privind... | ICCJ. Decizia nr. 1171/2012. Contencios. Anulare act... → |
|---|
