ICCJ. Decizia nr. 1410/2012. Contencios. Excepţie nelegalitate act administrativ. Recurs
| Comentarii |
|
R O M Â N I A
ÎNALTA CURTE DE CASAŢIE ŞI JUSTIŢIE
SECŢIA DE contencios ADMINISTRATIV ŞI FISCAL
Decizia nr. 1410/2012
Dosar nr. 1670/108/2011
Şedinţa publică de la 16 martie 2012
Asupra recursului de faţă;
Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:
1. Sesizarea instanţei de fond
Prin cererea adresată Tribunalului Arad, secţia contencios administrativ şi fiscal, reclamanta Comuna Archiş a solicitat, în contradictoriu cu Curtea de Conturi a României - Departamentul pentru coordonarea verificărilor bugetelor unităţilor administrativ teritoriale şi Camera de Conturi a judeţului Arad, anularea Încheierii nr. VI 54 din 16 februarie 2011 emisă de Curtea de Conturi a României, anularea în parte a Deciziei nr. S203 din 22 noiembrie 2010 emisă de Camera de Conturi Arad în ceea ce priveşte pct. 9, anularea în parte a procesului-verbal de constatare încheiat la data de 15 octombrie 2010 de Camera de Conturi Arad.
Tribunalul Arad, prin Sentinţa civilă nr. 1.145 din 2 mai 2011 a declinat cauza în favoarea Curţii de Apel Timişoara, secţia contencios administrativ şi fiscal.
În motivarea soluţiei, s-a reţinut că potrivit pct. 228 din Regulamentul Curţii de Conturi, competenţa soluţionării sesizării formulate de conducătorul entităţii verificate împotriva încheierii emise de Comisia de soluţionare a contestaţiilor, aparţine secţiei de contencios administrativ şi fiscal din cadrul curţii de apel în a cărei rază teritorială se află sediul entităţii verificate.
Cauza a fost înregistrată la Curtea de Apel Timişoara, secţia contencios administrativ şi fiscal, iar reclamanta a invocat excepţia de necompetenţă materială a Curţii de Apel Timişoara, iar competenţa Tribunalului Arad este indicată chiar în Încheierea nr. VI54 din 16 februarie 2011 emisă de Curtea de Conturi Arad.
La termenul din 9 decembrie 2011, instanţa de fond, din oficiu, a invocat excepţia de nelegalitate a prevederilor art. 223 lit. e) şi art. 228 din Anexa I a Hotărârii Curţii de Conturi a României nr. 130/2010.
2. Soluţia instanţei de fond
Prin Încheierea din 9 decembrie 2011 a Curţii de Apel Timişoara, secţia contencios administrativ şi fiscal, a fost admisă excepţia de nelegalitate a dispoziţiilor art. 223 lit. e) şi art. 228 din Regulamentul privind organizarea şi desfăşurarea activităţilor specifice Curţii de Conturi aprobat prin Hotărârea Curţii de Conturi a României nr. 130/2010, a fost prorogată pronunţarea asupra excepţiei de necompetenţă materială şi suspendată judecata până la rămânerea irevocabilă a încheierii.
În motivarea încheierii se arată că, potrivit legii contenciosului administrativ, competenţa materială este stabilită în funcţie de două criterii, unul valoric dat de cuantumul taxei, impozitului, contribuţiei sau datoriei vamale şi unul non-valoric, dat de poziţia autorităţii publice emitente a actului administrativ.
În cauză, deciziile emise de camerele judeţene de conturi nu au ca obiect taxe, impozite şi, de aceea, competenţa se va stabili în funcţie de criteriul non-valoric şi va aparţine tribunalului deoarece camerele judeţene de conturi sunt autorităţi publice locale, respectiv structuri deconcentrate la nivel judeţean ale Curţii de Conturi a României.
Faptul că aceste structuri teritoriale nu ar avea personalitate juridică este o chestiune nerelevantă deoarece în litigiile privind actele administrative, competenţa nu se stabileşte în funcţie de existenţa sau lipsa personalităţii juridice ci raportat la cele două criterii.
Stabilind competenţa de soluţionare în primă instanţă a căii de atac împotriva încheierilor pronunţate de comisiile de soluţionare a contestaţiilor împotriva deciziilor emise de structurile Curţii de Conturi în favoarea curţii de apel, Regulamentul derogă de la lege ceea ce este inadmisibil, deoarece, fiind act administrativ, trebuie să fie conform cu aceasta.
3. Calea de atac exercitată
Împotriva acestei soluţii a declarat recurs Curtea de Conturi a României solicitând instanţei respingerea acesteia în principal, ca inadmisibilă iar, în subsidiar, ca neîntemeiată.
În motivele de recurs se arată că:
- excepţia de nelegalitate este inadmisibilă deoarece controlul indirect exercitat pe calea excepţiei de nelegalitate poate să privească numai un act administrativ unilateral, iar raţiunea pentru care actul administrativ cu caracter normativ nu poate face obiectul excepţiei de nelegalitate este că acesta poate fi atacat oricând pe calea acţiunii în anulare.
În cauză, s-a invocat excepţia de nelegalitate a unui act administrativ unilateral cu caracter normativ, respectiv Regulamentul privind organizarea şi desfăşurarea activităţilor specifice Curţii de Conturi, precum şi valorificarea actelor rezultate din aceste activităţi.
- pe fond, s-a solicitat respingerea excepţiei de nelegalitate ca neîntemeiată, având în vedere că potrivit art. 8 alin. (2) din Legea nr. 94/1992, în structura Curţii de Conturi se cuprind departamente, camere de conturi judeţene şi ale municipiului Bucureşti şi un secretariat general.
Curtea de Conturi este o autoritate publică centrală, care are personalitate juridică şi capacitate administrativă, iar legea prevede în mod expres lipsa capacităţii juridice a structurilor teritoriale.
Actul atacat este o încheiere ce emană de la o autoritate publică centrală, iar actele autorităţilor centrale sunt atacate în fond la curţile de apel şi în recurs la Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie, iar prevederile declarate nelegale nu au avut şi nici nu au vreo înrâurire cu privire la emiterea actelor administrative contestate de către reclamant şi nu este îndeplinită condiţia prevăzută de art. 4 teza a II-a din Legea nr. 554/2004.
S-a invocat faptul că unele instanţe au arătat că pct. 228 din Regulament încalcă prevederile art. 126 alin. (2) din Constituţia României, potrivit cărora competenţa instanţelor judecătoreşti se stabileşte prin lege, dar aceste susţineri sunt nefondate pentru că prin acest text nu s-a creat o competenţă materială nouă, specială, cu caracter derogatoriu de la prevederile art. 10 din Legea nr. 554/2004 sau de la cele ale art. 3 pct. 1 C. proc. civ.
4. Soluţia instanţei de recurs
După examinarea motivelor de recurs, a dispoziţiilor legale incidente în cauză, Înalta Curte va respinge recursul declarat pentru următoarele considerente:
Instanţa de fond, din oficiu, a invocat excepţia de nelegalitate a pct. 223 lit. e) şi art. 228 din Regulamentul privind organizarea şi desfăşurarea activităţilor specifice Curţii de Conturi, precum şi valorificarea actelor rezultate din aceste activităţi, aprobat prin Hotărârea Plenului Curţii de Conturi nr. 130/2010 şi a constatat nelegalitatea acestor dispoziţii.
Referitor la inadmisibilitatea excepţiei de nelegalitate, criticile din recurs sunt nefondate.
Inadmisibilitatea invocată legată de contestarea pe calea excepţiei de nelegalitate a unui act administrativ cu caracter normativ nu poate fi reţinută.
Nu se contestă faptul că Regulamentul privind organizarea şi desfăşurarea activităţilor specifice Curţii de Conturi, precum şi valorificarea actelor rezultate din aceste activităţi, aprobat prin Hotărârea nr. 130 din 4 noiembrie 2010 a Plenului Curţii de Conturi a României este un act administrativ unilateral cu caracter normativ, dar şi asemenea acte pot fi atacate pe calea excepţiei de nelegalitate.
Potrivit art. 4 din Legea nr. 554/2004, astfel cum a fost modificat prin Legea nr. 262/2007 "Legalitatea unui act administrativ unilateral cu caracter individual, indiferent de data emiterii acestuia, poate fi cercetată oricând în cadrul unui proces, pe cale de excepţie, din oficiu sau la cererea părţii interesate. În acest caz, instanţa, constatând că de actul administrativ depinde soluţionarea litigiului pe fond, sesizează, prin încheiere motivată, instanţa de contencios administrativ competentă şi suspendă cauza. Încheierea de sesizare a instanţei de contencios administrativ nu este supusă niciunei căi de atac, iar încheierea prin care se respinge cererea de sesizare poate fi atacată odată cu fondul. Suspendarea cauzei nu se dispune în ipoteza în care instanţa în faţa căreia s-a ridicat excepţia de nelegalitate este instanţa de contencios administrativ competentă să o soluţioneze".
În conformitate cu dispoziţiile alin. (2) al acestui articol "Instanţa de contencios administrativ se pronunţă, după procedura de urgenţă, în şedinţă publică, cu citarea părţilor şi a emitentului. În cazul în care excepţia de nelegalitate vizează un act administrativ unilateral emis anterior intrării în vigoare a prezentei legi, cauzele de nelegalitate urmează a fi analizate prin raportare la dispoziţiile legale în vigoare la momentul emiterii actului administrativ".
Este adevărat că legiuitorul în art. 4 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 face trimitere în privinţa analizării legalităţii la actele administrative cu caracter individual ceea ce ar putea conduce la concluzia că s-ar limita posibilitatea invocării excepţiei de nelegalitate la actul administrativ unilateral cu caracter individual.
Este de observat însă că în cuprinsul alin. (2) al art. 4 este folosită sintagma "act administrativ unilateral" fără a se mai face distincţie între cel normativ şi cel individual.
În virtutea principiului de drept, potrivit căruia legea se interpretează în sensul de a produce efecte iar nu în sensul înlăturării efectelor sale, se apreciază că şi în actuala reglementare actele administrative cu caracter normativ pot fi supuse controlului de legalitate în procedura excepţiei de nelegalitate, prevăzută de art. 4 din legea contenciosului administrativ.
Asta presupune că actele administrative cu caracter normativ pot fi supuse controlului de legalitate în cadrul procedurii excepţiei de nelegalitate prevăzută de art. 4 din Legea nr. 554/2004, astfel cum a fost modificat.
Pe fondul excepţiei de nelegalitate, criticile sunt, de asemenea, nefondate.
Într-adevăr, Curtea de Conturi este o autoritate publică centrală care are personalitate juridică şi capacitate administrativă dar, chiar dacă structurile judeţene nu au personalitate juridică, prin emiterea de acte administrative, ele dovedesc că au capacitate administrativă.
Faptul că în art. 1 alin. (5) din Legea nr. 94/1992 se precizează lipsa de personalitate juridică a camerelor de conturi nu înseamnă că acestea nu pot avea calitate procesuală pasivă în cazul contestării actelor pe care aceste autorităţi le emit, pentru că, potrivit legii, acestea au capacitatea administrativă de a emite asemenea acte în sfera lor de competenţă, iar, în caz de necontestare, actele emise sunt executorii.
În materia contenciosului administrativ nu prezintă importanţă doar împrejurarea ca o instituţie publică să aibă sau nu personalitate juridică, ci este necesar ca aceasta să poată emite acte administrative, în regim de putere publică, pentru satisfacerea unui interes public. Cu alte cuvinte, trebuie ca autoritatea publică să aibă capacitate de drept administrativ.
De menţionat că art. 2 alin. (1) lit. b) din Legea nr. 554/2004, defineşte autoritatea publică ca fiind orice organ de stat sau al unităţilor administrativ-teritoriale care acţionează în regim de putere publică, pentru satisfacerea unui interes public.
Aşadar, într-un litigiu de contencios administrativ, pentru a avea calitate procesuală pasivă, este suficient să se facă dovada că acea autoritate publică este emitenta actului administrativ, astfel cum acesta este definit de art. 2 alin. (1) lit. c) din actul normativ mai sus indicat, respectiv să fie vorba de un act unilateral, cu caracter individual sau normativ, emis de o autoritate publică în vederea executării sau a organizării executării legi, care dă naştere, modifică sau stinge raporturi juridice.
Pentru că în faţa instanţei de contencios administrativ se poate contesta şi un act administrativ asimilat, autoritatea publică poate avea calitatea de pârât, chiar şi dacă nu are personalitate juridică, în măsura în care are calitatea de emitent al actului administrativ contestat sau nu a soluţionat în termenul legal ori a refuzat nejustificat să rezolve o cerere a reclamantului referitoare la un drept sau la un interes legitim.
Sunt nefondate criticile din recurs referitoare la neîndeplinirea condiţiei prevăzute de art. 4 teza a II-a din Legea nr. 554/2004 pentru că art. 223 lit. e) şi art. 228 din Regulament nu ar fi avut nicio înrâurire cu privire la emiterea actelor administrative contestate de către reclamantă.
Instanţa de fond a invocat, din oficiu, excepţia de nelegalitate a art. 223 lit. e) şi art. 228 din Regulamentul privind organizarea şi desfăşurarea activităţilor specifice Curţii de Conturi care reglementează competenţa de soluţionare a căilor de atac împotriva încheierilor pronunţate de comisiile de soluţionare a contestaţiilor împotriva deciziilor emise de structurile Curţii de Conturi în favoarea curţilor de apel.
Chiar dacă excepţia de nelegalitate nu vizează fondul actului administrativ contestat în prezenta cauză, totuşi poate fi invocată atunci când trebuie stabilită instanţa competentă să soluţioneze litigiul, orice instanţă trebuie să verifice dacă este sau nu competentă să soluţioneze fondul cauzei, iar declinarea nu o putea dispune decât dacă se stabilea nelegalitatea normei care îi dădea în competenţă soluţionarea cauzei.
Criticile din motivele de recurs potrivit cărora unele instanţe au reţinut, în mod greşit, încălcarea prevederilor art. 126 alin. (6) din Constituţia României, nu pot fi analizate pentru că instanţa de fond nu a invocat acest motiv de nelegalitate.
Apreciind că soluţia instanţei de fond este legală şi temeinică, în baza art. 312 C. proc. civ. raportat la art. 20 din Legea nr. 554/2004, va fi respins recursul ca nefondat.
PENTRU ACESTE MOTIVE
ÎN NUMELE LEGII
D E C I D E
Respinge recursul declarat de pârâta Curtea de Conturi a României împotriva Încheierii din 9 decembrie 2011 a Curţii de Apel Timişoara, secţia contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.
Irevocabilă.
Pronunţată în şedinţă publică, astăzi 16 martie 2012.
Procesat de GGC - AM
| ← ICCJ. Decizia nr. 1409/2012. Contencios. Excepţie nelegalitate... | ICCJ. Decizia nr. 1417/2012. Contencios → |
|---|
