ICCJ. Decizia nr. 1549/2012. Contencios. Suspendare executare act administrativ. Recurs
| Comentarii |
|
ROMÂNIA
ÎNALTA CURTE DE CASAŢIE ŞI JUSTIŢIE
SECŢIA DE contencios ADMINISTRATIV ŞI FISCAL
Decizia nr. 1549/2012
Dosar nr. 532/35/2011
Şedinţa publică din 22 martie 2012
Asupra recursului de faţă;
Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:
Prin sentinţa nr. 248/ CA din 28 noiembrie 2011, Curtea de Apel Oradea, secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal, a admis acţiunea formulată de reclamantul N.M., în contradictoriu cu pârâta A.N.A.F., şi a dispus suspendarea executării Ordinului nr. 2253 din 23 iunie 2011 emis de conducătorul acestei autorităţi, până la soluţionarea irevocabilă a acţiunii în anulare. Prin aceeaşi sentinţă, instanţa a admis excepţiile lipsei calităţii procesuale pasive a pârâtelor Garda Financiară – Comisariatul General şi Garda Financiară Bihor şi a respins, ca atare, acţiunea în raport cu aceste autorităţi.
Pentru a pronunţa această hotărâre, instanţa a reţinut următoarele:
1. Cu privire la excepţii
Garda Financiară Bihor şi Garda Financiară – Comisariatul General nu au calitate procesuală pasivă în cauză, întrucât, în speţă, se solicită suspendarea executării unui act emis de pârâta Agenţia Naţională de Administrare Fiscală, situaţie în care doar această autoritate are calitate procesuală pasivă în cauză, ca emitent al actului contestat.
2. Cu privire la fondul cererii de suspendare, s-a apreciat că aceasta îndeplineşte condiţiile prevăzute de art. 14 din Legea nr. 554/ 2004, respectiv existenţa unui caz bine justificat şi necesitatea prevenirii unei pagube.
Prin ordinul contestat, a fost aprobată structura organizatorică a Comisariatului General al Gărzii Financiare, la nivel central şi teritorial, a fost repartizat numărul maxim de posturi, şi au fost aprobate statele de funcţii şi Regulamentul pentru organizarea şi desfăşurarea examenului de testare profesională a funcţionarilor publici.
Prin aspectele invocate de petent în susţinerea cererii de suspendare, respectiv emiterea actului administrativ contestat cu încălcarea dispoziţiilor Legii nr. 188/1999 privind statutul funcţionarilor publici, a dispoziţiilor HG nr. 611/2008 şi OG nr. 137/2000, inexistenţa unei concordanţe între actul administrativ contestat şi actele normative cu forţă juridică superioară în temeiul şi în executarea cărora a fost emis acesta, s-a constatat că s-a făcut dovada existenţei unor împrejurări de fapt şi de drept de natură a crea o serioasă îndoială asupra actului administrativ în litigiu.
În ceea ce priveşte condiţia referitoare la prevenirea unei pagube, s-a considerat că prin punerea în aplicare a acestui ordin petentul este prejudiciat material, prin lipsirea de veniturile salariale pe toată perioada derulării acţiunii în anulare, prejudiciu care nu va mai putea fi reparat ulterior, printr-o eventuală anulare a actului administrativ.
Împotriva acestei sentinţe, considerând-o netemeinică şi nelegală, a declarat recurs pârâta Agenţia Naţională de Administrare Fiscală.
Prin cererea de recurs întemeiată în drept pe dispoziţiile art. 304 pct. 7 şi 9 C. proc. civ. şi pe cele ale art. 3041 C. proc. civ., s-a arătat că cererea de suspendare a rămas fără obiect pentru că începând cu data de 25 iulie 2011 Ordinul preşedintelui A.N.A.F. nr. 2253/2011 şi-a produs efectele, fiind deja emise decizii de eliberare din funcţie/decizii de numire în funcţia publică de execuţie şi că totodată instanţa a omis a observa că reclamantul nu a urmat procedura prealabilă prevăzută de art. 7(1) din Legea contenciosului administrativ.
Recurenta a mai subliniat că, în opinia sa, motivarea instanţei de fond este una lacunară, nefiind respectate dispoziţiile art. 261 alin. (1) pct. 5 C. proc. civ. potrivit cărora instanţa este datoare a arăta motivele de fapt şi de drept care au format convingerea sa, precum şi a celor pentru care s-au înlăturat cererile părţilor. Nu rezultă care au fost motivele pe baza cărora s-au considerat îndeplinite cumulativ condiţiile prevăzute de art. 15 raportat la art. 14 din Legea nr. 554/2004 pentru a se dispune suspendarea efectelor Ordinului preşedintelui A.N.A.F. nr. 2253/2011, curtea de apel limitându-se la redarea susţinerilor reclamantului, fără a răspunde şi apărărilor pârâtei.
O ultimă critică a vizat aplicarea greşită a dispoziţiilor art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 de către instanţa de fond, în condiţiile în care în cauză nu s-a demonstrat existenţa unui caz bine justificat şi nici iminenţa creării unei pagube. Au fost invocate în acest sens jurisprudenţa constantă în materie a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, secţia contencios administrativ şi fiscal, şi Decizia nr. 257 din 27 octombrie 2006 a Curţii Constituţionale, conform cărora este fără dubiu stabilit că suspendarea executării actelor administrative este o măsură de excepţie care intervine când legea o prevede şi în limitele/condiţiile anume reglementate. În concret, în speţă nu s-au adus dovezi că există motive temeinice care să pună la îndoială legalitatea actului administrativ, simpla invocare a unor aspecte care ţin de legalitatea actului nefiind suficientă şi urmând a fi analizată în cadrul unei acţiuni în anulare. În acest sens, autoritatea recurentă a reiterat că Ordinul a cărui suspendare s-a cerut a fost emis cu respectarea dispoziţiilor Legii nr. 188/1999 republicată, modificată şi completată, având în vedere prerogativa organizatorică a angajatorului, drept recunoscut de art. 40 alin. (1) lit. a) şi b) C. muncii republicat, iar exercitarea acestui drept nu poate fi asimilată unei fapte ilicite. Necesitatea reorganizării şi funcţiile publice după reorganizare sunt aspecte ce ţin de oportunitatea şi nu de legalitatea emiterii unui act administrativ.
Şi în privinţa pagubei iminente ca şi condiţie prevăzută de lege a fost invocată jurisprudenţa Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, secţia contencios administrativ şi fiscal, în interpretarea şi aplicarea art. 2 alin. (1) lit. ş) din Legea nr. 554/2004, cu menţiunea că în cauză lipsirea de venituri salariale a reclamantului pe perioada derulării acţiunii în anulare nu poate fi asimilată definiţiei legale a pagubei iminente, în plus reclamantul omiţând să arate că figurează în concediu medical şi că pentru această perioadă îi sunt plătite toate drepturile salariale.
Examinând cauza, Înalta Curte reţine că pentru incidenţa motivului de nelegalitate prevăzut de art. 304 pct. 9 C. proc. civ. recursul este fondat, astfel că îl va admite în temeiul art. 312 alin. (1) şi art. 312 alin. (3) C. proc. civ., precum şi a dispoziţiilor art. 14 alin. (4) din Legea nr. 554/2004 modificată şi completată.
Obiectul cererii de suspendare formulată în temeiul art. 15 raportat la art. 14 din Legea nr. 554/2004 de reclamantul N.M. a vizat efectele Ordinului nr. 2253 din 23 iunie 2011 emis de Preşedintele A.N.A.F., a cărui anulare s-a cerut în Dosarul nr. 414/35/2011 aflat pe rolul Curţii de Apel Oradea (conform dovezilor existente în dosarul de fond, filele 7-15).
În motivarea cererii de suspendare a executării actului administrativ pendinte s-a arătat că acesta nu a fost publicat în M. Of. şi deci nu putea produce efecte, conform art. 11 alin. (1) şi art. 12alin. (3) din Legea nr. 24/2000, că au fost nesocotite art. 99 şi art. 100 din Legea nr. 188/1999 privind statutul funcţionarilor publici, precum şi dispoziţiile HG nr. 611/2008 şi OG nr. 137/2000.
În apărările A.N.A.F. dezvoltate în întâmpinarea formulată în cauză s-a arătat că Ordinul nr. 2253 nu are caracter normativ şi deci nu este supus regimului de publicare în M. Of., că acesta a fost emis în temeiul Legii nr. 188/2009 şi al Legii nr. 161/2003 şi nu în ultimul rând că nu sunt îndeplinite cerinţele prevăzute cumulativ de art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004.
În argumentarea soluţiei asupra căreia s-a oprit, judecătorul fondului a arătat în mod extrem de sintetic faptul că aspectele invocate de reclamant privind încălcarea unor dispoziţii legale sunt împrejurări de fapt şi de drept de natură a creea o serioasă îndoială asupra actului administrativ în litigiu şi că în ce priveşte paguba iminentă aceasta constă în faptul că prin punerea în aplicare a Ordinului petentul este lipsit de veniturile salariale pe toată durata acţiunii în anulare, iar acest prejudiciu nu va mai putea fi reparat ulterior printr-o eventuală anulare a actului administrativ.
Potrivit art. 15 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 modificată şi completată: „Suspendarea executării actului administrativ unilateral poate fi solicitată de reclamant, pentru motivele prevăzute la art. 14, şi prin cererea adresată instanţei competente pentru anularea, în tot sau în parte, a actului atacat. În acest caz, instanţa poate dispune suspendarea actului administrativ atacat, până la soluţionarea definitivă şi irevocabilă a cauzei. Cererea de suspendare se poate formula odată cu acţiunea principală sau printr-o acţiune separată, până la soluţionarea acţiunii în fond."
În alin. (1) al art. 14 din acelaşi act normativ se prevede „(1) În cazuri bine justificate şi pentru prevenirea unei pagube iminente, după sesizarea, în condiţiile art. 7, a autorităţii publice care a emis actul sau a autorităţii ierarhic superioare, persoana vătămată poate să ceară instanţei competente să dispună suspendarea executării actului administrativ unilateral până la pronunţarea instanţei de fond".
Rezultă din dispoziţiile legale citate mai înainte că măsura întreruperii temporare a efectelor unui act administrativ este o măsură de excepţie de la regula executării imediate şi din oficiu a actului administrativ care se bucură de prezumţia de legalitate, măsură care poate opera numai în condiţiile îndeplinirii cumulative a două cerinţe: existenţa cazului bine justificat şi a pericolului producerii unei pagube iminente, aşa cum sunt definite aceste sintagme prin art. 2 alin. (1) lit. t) şi ş) din Legea nr. 554/2004 - caz bine justificat - „împrejurările legate de starea de fapt şi de drept, care sunt de natură să creeze o îndoială serioasă în privinţa legalităţii actului administrativ" şi paguba iminentă - „prejudiciul material viitor şi previzibil sau, după caz, perturbarea previzibilă gravă a funcţionării unei autorităţi publice sau a unui serviciu public".
Verificarea îndeplinirii celor două condiţii presupune doar efectuarea unei cercetări sumare a aparenţei dreptului.
Aspectele evidenţiate de reclamant privesc legalitatea actului şi exced atribuţiilor pe care le are instanţa de contencios sesizată cu o cerere de suspendare a executării actului administrativ în discuţie, act prin care s-a aprobat structura organizatorică a Comisariatului General al Gărzii Financiare şi a Secţiilor judeţene şi a Secţiei Municipiului Bucureşti ale Gărzii Financiare, dar vor putea face obiectul preocupării instanţei învestite cu acţiunea în anulare a Ordinului nr. 2253/2011.
Concluzia curţii de apel privitoare la incidenţa art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 nu este susţinută de probele iar acest lucru se reflectă în considerentele sentinţei aflate în control judiciar.
În mod greşit s-a reţinut că simpla invocare a unor aspecte de nelegalitate se circumscrie sintagmei de „caz bine justificat" şi că lipsirea de veniturile salariale se încadrează în ceea ce legea a definit ca fiind „paguba iminentă", mai exact că este incident în cauză art. 15 raportat la art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004.
Ca argument suplimentar, Înalta Curte aminteşte Recomandarea nr. R (89)8 a Comitetului de Miniştri al Consiliului Europei către statele membre privind protecţia provizorie în materie de contencios administrativ, potrivit căreia „măsurile de protecţie provizorie pot fi îndeosebi acordate dacă executarea actului administrativ este de natură să cauzeze prejudicii grave, reparabile doar cu dificultate, şi sub condiţia existenţei unui caz împotriva validităţii actului respectiv".
Aceste cerinţe nu se regăsesc în speţă, nefiind arătate împrejurările de fapt şi de drept care creează o îndoială serioasă asupra legalităţii actului a cărui suspendare s-a cerut şi apreciindu-se greşit că prejudiciul constând în lipsirea reclamantului de venituri salariale nu va putea fi reparat ulterior, cu ocazia eventualei anulări a actului administrativ, în condiţiile în care art. 18 alin. (3) coroborate cu art. 1 alin. (1) din Legea contenciosului administrativ conduc în mod evident la o concluzie contrară.
În contextul prezentat se impune ca, urmare admiterii recursului, să se modifice sentinţa atacată şi să de dispună respingerea ca neîntemeiată a cererii de suspendare a executării Ordinului nr. 2253/2011 al Preşedintelui A.N.A.F.
PENTRU ACESTE MOTIVE
ÎN NUMELE LEGII
DECIDE
Admite recursul declarat de pârâta A.N.A.F. împotriva sentinţei nr. 248/ CA din 28 noiembrie 2011 a Curţii de Apel Oradea, secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal.
Modifică sentinţa atacată în sensul că respinge cererea de suspendare, ca neîntemeiată.
Irevocabilă.
Pronunţată, în şedinţă publică, astăzi 22 martie 2012.
| ← ICCJ. Decizia nr. 154/2012. Contencios. Pretentii. Recurs | ICCJ. Decizia nr. 155/2012. Contencios. Constatarea calităţii... → |
|---|
