ICCJ. Decizia nr. 1585/2012. Contencios. Excepţie nelegalitate act administrativ. Recurs
| Comentarii |
|
ROMÂNIA
ÎNALTA CURTE DE CASAŢIE ŞI JUSTIŢIE
SECŢIA DE contencios ADMINISTRATIV ŞI FISCAL
Decizia nr. 1585/2012
Dosar nr. 482/44/2011
Şedinţa publică de la 23 martie 2012
Asupra recursului de faţă;
Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:
I. Circumstanţele cauzei.
1.Procedura derulată în primă instanţă.
Prin cererea înregistrată pe rolul Judecătoriei Focşani, reclamanta Agenţia Domeniilor Statului a formulat, în contradictoriu cu pârâta Consiliul Local Jitia, prin Primar, cerere în revendicare imobiliară, pentru a se dispune lăsarea în proprietate a clădirii şi ternul aferent circumscripţiei sanitar veterinare Jitia, invocând totodată excepţia de nelegalitate a H.G. nr. 908/2002.
Pârâtul Consiliul Local Jitia, prin Primar a invocat excepţia de nelegalitate a H.G. nr. 446/1999, în ceea ce priveşte includerea anexei nr. 2, bunuri imobile Consiliul Local Jitia, poziţia nr. 12 si a H.G. nr. 661/2004 în ceea ce priveşte includerea anexei nr. 2, bunuri imobile Consiliul Local Jitia, poziţia nr. 17.
În motivarea excepţiei, pârâtul a arătat că s-a încălcat dreptul de proprietate asupra bunurilor aparţinând domeniului public local, prin includerea lor iniţial in domeniul public si apoi în domeniul privat, în vederea vânzării astfel. S-a mai precizat că emitentul actelor normative nu a avut acordul adevăratului proprietar, acţionând astfel discreţionar.
La momentul emiterii H.G. nr. 446/19999 şi H.G. nr. 661/2004, în aplicarea Legii nr. 213/1998 fusese deja emisă o altă hotărâre de guvern nr. 908/2002, prin care se atestă că bunurile aparţin domeniului public al comunei Jitia.
Prin încheierea de şedinţă din 22 martie 2011 din dosar nr. 11265/231/2010 a fost sesizată instanţa de contencios administrativ, pentru soluţionarea excepţiilor de nelegalitate invocate.
Guvernul României a formulat întâmpinare, solicitând respingerea excepţiilor de nelegalitate cu privire la H.G. nr. 446/1999 şi H.G. nr. 661/2004.
A opinat pârâtul că nu se poate face aplicarea art. 4 alin (1) din Legea nr. 554/2004, întrucât actele normative au fost emise anterior intrării în vigoare a Legii nr. 554/2004, în acest sens fiind şi decizia plenului secţiei de contencios administrativ si fiscal, a înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie.
Pe fondul cauzei a solicitat respingerea excepţiilor de nelegalitate, susţinând că H.G. nr. 446/19999 şi H.G. nr. 661/2004 au fost emise în temeiul art. 108 din Constituţia României şi art. 10 alin (2) din Legea nr. 213/1998, fiind respectate dispoziţiile Legii nr. 24/2000.
2.Hotărârea Curţii de Apel.
Prin sentinţa civilă nr. 372 din 17 noiembrie 2011 a Curţii de Apel Galaţi, secţia contencios administrativ şi fiscal, a fost respinsă excepţia de inadmisibilitate invocată de Guvernul României. Totodată, instanţa respingând ca nefondate excepţiile de nelegalitate a dispoziţiilor referitoare la poziţia nr. 12 anexa 2 din H.G. nr. 446 din 03 martie 1999 şi nr. 17, anexa 2 din H.G. nr. 661 din 21 aprilie 2004, excepţii invocate de Consiliul Local Jitia, precum şi excepţia de nelegalitate a H.G. nr. 908/2002, excepţie invocată de Agenţia Domeniilor Statului.
Instanţa a constatat că excepţia de inadmisibilitate invocată de Guvernul României nu poate fi primită, reţinând că potrivit dispoziţiei art. 4 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, astfel cum aceasta a fost modificată prin Legea nr. 202/2010, excepţia de nelegalitate a unui act normativ poate fi cercetată oricând.
In analiza cronologică a excepţiilor de nelegalitate, prima instanţă a constatat că prin H.G. nr. 446/1999 s-a aprobat concesionarea unor activităţi sanitare veterinare publice de interes naţional şi a unor bunuri proprietate publică a statului, în speţă figurând la poziţia nr. 12, Consiliul Local Jitia, activitatea de concesionare fiind un atribut ce aparţine autorităţii pârâte, conform Legii nr. 213/1998.
Prin H.G. nr. 908 din 22 august 2002 privind atestarea domeniului public al judeţului Vrancea, precum şi al municipiilor, oraşelor şi comunelor din judeţul Vrancea, este inclus şi Consiliul Local Jitia.
Ulterior, prin H.G. nr. 661 din 29 aprilie 2004 pentru modificarea anexei nr. 2 la H.G. nr. 446/1999, s-a aprobat trecerea unor bunuri imobile din domeniul public al statului în domeniul privat al statului, în scopul vânzării acestora.
S-a mai reţinut că potrivit art. 8 alin (2) din Legea nr. 213/1998, hotărârea de trecere a bunurilor poate fi atacată, în condiţiile legii, la instanţa de contencios administrativ competentă în a cărei rază teritorială se află bunul, iar cum H.G. nr. 661 din 29 aprilie 2004 nu a fost atacată de către pârâta, susţinerea acesteia în sensul că s-ar fi încălcat dreptul de proprietate asupra bunurilor aparţinând domeniului public local, întrucât emitentul actelor normative a acţionat discreţionar nu poate fi primită.
Pe de altă parte, s-a constatat concordanta actelor normative deduse judecăţii, respectiv H.G. nr. 446/1999, H.G. nr. 908/2002 şi H.G. nr. 661/2004 cu art. 1 alin (5) din Constituţie şi art. 4 alin (3) din Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative, apreciindu-se că în speţă nu există motive de nelegalitate.
3.Calea de atac exercitată în cauză.
Împotriva acestei sentinţe a declarat recurs pârâta Agenţia Domeniilor Statului criticând-o pentru nelegalitate şi netemeinicie în ceea ce priveşte respingerea excepţiei de nelegalitate a H.G. nr. 908/2002 ca nefondată, cu motivarea că în speţă nu există motive de nelegalitate. Sub acest aspect, recurenta-pârâtă apreciază că hotărârea nu corespunde exigenţelor art. 261 pct. 5 C. proc. civ., motiv pentru care solicită casarea sentinţei şi trimiterea cauzei spre rejudecare.
În memoriul de recurs, recurenta-pârâtă expune situaţia de fapt privind înfiinţarea A.D.S. prin Legea nr. 268/2001 şi regimul juridic al circumscripţiilor sanitar veterinare şi arată că deşi clădirea şi terenul aferent C.S.V. Jitia aparţinea domeniului public al statului, în data de 22 august 2002 a fost emisă H.G. nr. 908/2002 privind atestarea domeniului public al judeţului Vrancea care cuprinde în Anexe şi C.S.V. Jitia ca aparţinând domeniului public al acestei localităţi iar prin acte normative superioare si ulterioare H.G. nr. 908/2002, C.S.V.-ul menţionat mai sus este cuprins în domeniul privat al statului şi administrarea A.D.S.
În aceste condiţii susţine că ne aflăm în situaţia unei abrogări implicite a H.G. nr. 908/2002. conform dispoziţiilor art. 65 din Legea nr. 24/2000.
4.Apărarea intimatului Guvernul României.
Prin întâmpinarea depusă la dosar, intimatul Guvernul României a solicitat respingerea recursului ca nefondat şi menţinerea ca temeinică şi legală a sentinţei atacate prin care s-a respins excepţia de nelegalitate a H.G. nr. 908/2002.
H.G. nr. 908/2002 a fost emisă în temeiul art. 107 din Constituţia României, şi art. 21 alin. (3) din Legea nr. 213/1998 privind proprietatea publică şi regimul juridic al acesteia, cu completările ulterioare, fiind adoptată de către Executiv, astfel cum reiese şi din Nota de fundamentare care a însoţit proiectul actului administrativ, prin însuşirea proiectului iniţiat de Ministerul Administraţiei Publice cu respectarea dispoziţiilor Legii nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative, republicată, precum şi cele cuprinse în Regulamentul privind procedurile pentru supunerea proiectelor de acte normative spre adoptare Guvernului, aprobat prin H.G. nr. 555/2001, în vigoare la acea dată, în prezent abrogat prin H.G. nr. 1226/2007.
Consideră intimatul că prin natura sa, actul de atestare a bunurilor aparţinând domeniului public local nu creează drepturi noi, nu stabileşte şi nici nu modifică regimul juridic al bunurilor respective şi nu este de natură a vătăma vreun drept.
Totodată arată că H.G. nr. 908/2002 a fost adoptată în baza Hotărârii Consiliului local Jitia nr. 18/2001, în conformitate cu dispoziţiile art. 21 alin. (3) din Legea nr. 213/1998, hotărâre care, până în prezent, nu a fost contestată.
II. Considerentele Înaltei Curţi, asupra recursului.
Examinând sentinţa atacată prin prisma criticilor formulate, a apărărilor cuprinse în întâmpinare şi sub toate aspectele, potrivit art. 3041 C. proc. civ. Înalta Curte, constată că recursul este nefondat pentru motivele expuse în continuare.
1. Considerentele de fapt şi de drept relevante.
Instanţa de contencios administrativ a fost sesizată cu soluţionarea excepţiei de nelegalitate a H.G. nr. 908/2002 privind atestarea domeniului public al Judeţului Vrancea, precum şi al municipiilor, oraşelor şi comunelor din judeţul Vrancea în ceea ce priveşte includerea în anexe a C.S.V. Jitia ca aparţinând domeniului public al acestei localităţi.
În speţă, actul administrativ vizat de excepţia de nelegalitate este emis în temeiul art. 107 din Constituţia României şi art. 21 alin. (3) din Legea n r.213/1998 privind proprietatea publică şi regimul juridic al acesteia, cu completările ulterioare, anterior intrării în vigoare a Legii nr. 554/2004 a contenciosului administrativ fiind un act administrativ unilateral individual care atestă domeniul public al judeţului Vrancea în speţă domeniul public al comunei Jitia.
Potrivit art. 4 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, aşa cum a fost modificat prin Legea nr. 262/2007, legalitatea unui act administrativ cu caracter individual, indiferent de data emiterii acestuia, poate fi cercetată oricând în cadrul unui proces, pe cale de excepţie, din oficiu sau la cererea părţii interesate.
Potrivit alin. (2) al aceluiaşi articol din Legea contenciosului administrativ „în cazul în care excepţia de nelegalitate vizează un act administrativ unilateral emis anterior intrării în vigoare a prezentei legi, cauzele de nelegalitate urmează a fi analizate prin raportare la dispoziţiile legale în vigoare la momentul emiterii actului administrativ”.
Reţinând că noua lege a contenciosului administrativ a intrat în vigoare la 07 ianuarie 2005 iar H.G. nr. 908/2002 a intrat în vigoare la data de 22 august 2002, având în vedere aplicarea principiului neretroactivităţii legii, Înalta Curte, interpretând şi aplicând corect prevederile art. 4 alin. (2) din legea nr. 554/2004, apreciază că procedura excepţiei de nelegalitate nu poate privi un act administrativ unilateral intrat în vigoare înainte de apariţia legii nr. 554/2004.
Este adevărat că admiterea excepţiei de nelegalitate nu are ca efect anularea actului administrativ, ci doar înlăturarea lui din litigiul în care a fost invocată excepţia, dar beneficiarul actului administrativ constitutiv sau constatator de drepturi nu se mai poate prevala de el în faţa instanţei, văzându-se lipsit astfel de fundamentul dreptului afirmat.
De aceea, Înalta Curte, constată că prin consecinţele juridice pe care le produce admiterea unei excepţii de nelegalitate asupra litigiului în cadrul căruia a fost invocată şi, mai cu seamă, prin posibilitatea invocării excepţiei fără limită în timp, chiar cu privire la acte administrative unilaterale individuale emise anterior intrării în vigoare a Legii nr. 554/2004, art. 4 din acest act normativ intră în coliziune cu principiul securităţii raporturilor juridice, componentă a preeminentei dreptului, situaţie ce impune aplicarea cu prioritate a art. 6 din Convenţia privind apărarea drepturilor omului şi libertăţilor fundamentale, interpretat în lumina preambulului Convenţiei.
În exercitarea rolului său de a aplica dreptul în cazul determinat supus judecăţii şi de a asigura protecţia drepturilor şi libertăţilor fundamentale ale părţilor, Înalta Curte, constată că respingerea ca inadmisibilă a excepţiei de nelegalitate invocată de recurentă nu este de natură să aducă atingere, prin ea însăşi, dreptului său de proprietate şi nici dreptului la un proces echitabil privit din perspectiva poziţiei procesuale.
Dreptul de proprietate poate fi ocrotit pe calea unei acţiuni în revendicare, în care, dacă părţile etalează titluri provenind de la autori diferiţi, instanţa civilă învestită cu acţiunea în revendicare este îndrituită să le compare, pentru a-l stabili pe cel preferabil, luând în calcul nu numai conformitatea cu legea din punct de vedere formal, ci şi consistenţa drepturilor autorilor de la care provin titlurile metodă caracterizată de doctrina civilă drept o aplicaţie a principiului nemo plus iuris ad alium transfere potest, quam ipse habet.
Ca o consecinţă a celor expuse, în aplicarea art. 20 alin. (2) din Constituţie, republicată, prin raportare la principiile amintite mai sus, la Convenţia Europeană a Drepturilor Omului precum şi jurisprudenţa C.E.D.O., Înalta Curte, constată că excepţia de nelegalitate este inadmisibilă, sens în care va substitui parţial considerentele sentinţei atacate cu considerentele instanţei de recurs.
Cum însă soluţia adoptată de respingere a excepţiei de nelegalitate, este legală, Înalta Curte, o va menţine. Pentru considerentele arătate, conform practicii juridice constate în materie, Înalta Curte, reţine că este inadmisibilă excepţia de nelegalitate formulată în temeiul Legii nr. 554/2004 împotriva unui act administrativ unilateral cu caracter individual emis anterior intrării în vigoare a acestei legi, excepţie invocată chiar în urma modificării legii contenciosului administrativ prin Legea nr. 202/2010 când prevederile art. 4 au următorul cuprins „Art. 4. (1) legalitatea unui act administrativ unilateral cu caracter individual, indiferent de data emiterii acestuia, poate fi cercetată oricând în cadrul unui proces, pe cale de excepţie, din oficiu sau la cererea părţii interesate.”
Împrejurarea că O.G. nr. 89/2004 aprobată cu modificări şi completări prin Legea nr. 111 din 03 mai 2005, cuprinde, în anexă, C.S.V. Jitia, ca bun aparţinând domeniul privat al statului, operând abrogarea implicită a H.G. atacată, urmează a fi avută în vedere de judecătorul fondului cauzei, în care s-a invocat excepţia de nelegalitate, fiind o problemă de activitate a legii.
Cât priveşte celelalte aspecte invocate de recurentă, care conturează ideea că hotărârea recurată nu îndeplineşte cerinţele impuse de art. 261 alin. (1) pct. 5 C. proc. civ., Înalta Curte, constată că sunt lipsite de suport, întrucât prima instanţă a expus în mod convingător argumentele care au determinat formarea convingerii sale.
Din cuprinsul hotărârii recurate se constată că prima instanţă a analizat motivele invocate de partea reclamantă precum şi apărările cuprinse în întâmpinare, găsindu-le nefondate iar nedetalierea fiecărui argument indicat în acţiune sau gruparea argumentelor nu pot fi considerate omisiuni de cercetare a fondului cauzei, de natură să atragă nulitatea sentinţei şi casarea cu trimitere spre rejudecare astfel cum solicită recurenta.
2.Temeiul legal al soluţiei instanţei de recurs.
Pentru considerentele expuse la pct. II.1 din decizie în temeiul art. 312 C. proc. civ. recursul va fi respins ca nefondat.
PENTRU ACESTE MOTIVE
ÎN NUMELE LEGII
DECIDE
Respinge recursul declarat de Agenţia Domeniilor Statului împotriva Sentinţei Civile nr. 372 din 17 noiembrie 2011 a Curţii de Apel Galaţi, secţia contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.
Irevocabilă.
Pronunţată în şedinţă publică, astăzi 23 martie 2012.
| ← ICCJ. Decizia nr. 1572/2012. Contencios. Suspendare executare... | ICCJ. Decizia nr. 1612/2012. Contencios. Alte cereri. Recurs → |
|---|
