ICCJ. Decizia nr. 1952/2012. Contencios. Refuz acordare drepturi. Recurs
| Comentarii |
|
ROMÂNIA
ÎNALTA CURTE DE CASAŢIE ŞI JUSTIŢIE
SECŢIA DE contencios ADMINISTRATIV ŞI FISCAL
Decizia nr. 1952/2012
Dosar nr. 78/45/2011
Şedinţa publică de la 6 aprilie 2012
Asupra recursului de faţă:
Din analiza actelor şi lucrărilor dosarului, constată următoarele.
I. Circumstanţele cauzei,
I.l. Obiectul cererii de chemare în judecata.
Prin cererea înregistrată pe rolul Curţii de Apel Iaşi, secţia de contencios administrative şi fiscal, din 28 ianuarie 2011, reclamantul Corpul Naţional al Poliţiştilor a solicitat, în numele şi pentru cei 694 de funcţionari publici cu statut special menţionaţi în tabele anexă la cererea de chemare în judecată, în contradictoriu cu pârâţii: Ministerul Administraţiei şi Internelor, Inspectoratul General al Poliţiei de Frontieră şi Inspectoratul Judeţean al Poliţiei de Frontieră Iaşi, să se constate dreptul reclamanţilor de a primi drepturile salariale nediminuate, să fie obligaţi pârâţii la plata diferenţei dintre salariile cuvenite pe lunile iulie – decembrie 2010 şi salariile efectiv plătite, precum şi la plata salariilor nediminuate şi pentru viitor, fără a li se mai reţine cota de 25%.
În motivarea cererii reclamantul a invocat natura contractuală a raporturilor de serviciu şi faptul că măsura luată încalcă prevederile Declaraţiei Universale a Drepturilor Omului şi pe cele ale art. 1 alin. (1) din Primul protocol adiţional la Convenţia pentru apărarea drepturilor omului şi a libertăţilor fundamentale, precum şi faptul că Legea nr. 118/2010 nu oferă reclamanţilor posibilitatea de a obţine despăgubiri pentru privarea dreptului la respectarea bunurilor lor.
Pârâţii, prin întâmpinările depuse, au invocat excepţia lipsei competenţei materiale a instanţei sesizate, excepţia lipsei calităţii procesuale active şi de reprezentant al Corpului Naţional al Poliţiştilor precum şi excepţia lipsei calităţii lor procesuale pasive. Totodată au solicitat respingerea acţiunii, pe motiv că era Ia libera apreciere a statului de a decide cu privire la aplicarea oricărui regim de securitate socială sau de a alege tipul sau cuantumul beneficiilor pe care le acordă în oricare din aceste regimuri, singura condiţie impusă fiind de a respecta reglementările privind nediscriminarea.
1.2. Hotărârea primei instanţe.
Prin sentinţa nr. 119 din 28 martie 2011 Curtea de Apel Iaşi, secţia de contencios administrative şi fiscal, a respins excepţia lipsei competenţei materiale a Curţii de Apel, excepţia lipsei calităţii procesuale active şi excepţia lipsei calităţii de reprezentant al reclamanţilor a Corpului Naţional al Poliţiştilor, precum şi excepţia lipsei calităţii procesuale pasive a pârâţilor.
A respins acţiunea introdusă de Corpul Naţional al Poliţiştilor - Biroul Executiv Central în numele şi în interesul membrilor săi, - funcţionari publici cu statut special - poliţişti din cadrul I.J.P.F. Iaşi.
Pentru a hotărî astfel prima instanţă a reţinut că reclamanţii au statut de funcţionari publici cu statut special, fiind încadraţi ca ofiţeri sau agenţi de poliţie în cadrul I.J.P.F. Iaşi, iar în temeiul Legii nr. 118/2010 lor li s-a reţinut o cotă de 25% din drepturile salariale cuvenite, în perioada iulie - decembrie 2010.
În ceea ce priveşte excepţiile invocate, Curtea a apreciat că în raport cu obiectul cauzei, respectiv salarizarea funcţionarilor publici cu statut special, al căror regim juridic este reglementat prin Legea nr. 360/2002 şi O.G. nr. 38/2003 şi cu împrejurarea că, în principiu, aplicarea efectivă a prevederilor Legii nr. 118/2010 a revenit, într-o formă sau alta, tuturor instituţiilor publice chemate în judecată, în considerarea calităţii lor de ordonatori de credite, în raport cu modul în care reclamanţii au înţeles să îşi formuleze acţiunea şi de obiectul acţiunii, nu se poate realiza o cercetare separată a celor trei capete de cerere în raport cu fiecare pârât în parte, drept pentru care, ţinând cont şi de faptul că primii doi pârâţi au statut de organe centrale ale administraţiei publice, s-a considerat legal investită cu soluţionarea acţiunii formulate în contra tuturor persoanelor juridice chemate în judecată.
Având în vedere că pârâţii, în calitatea lor de ordonatori de credite, au fost implicaţi, chiar dacă pe paliere administrative diferite, în aplicarea prevederilor Legii nr. 118/2010 şi că ei pot fi chemaţi în judecată, în principiu, pentru a răspunde de modul în care au procedat la aplicarea prevederilor actului normativ menţionat, Curtea a considerat că se justifică chemarea lor în judecată, motiv pentru care excepţia lipsei calităţii procesuale pasive, invocată de I.G.P.F. şi de I.J.P.F. laşi, a fost respinsă, ca neîntemeiată.
Cât priveşte excepţia lipsei calităţii procesuale active şi excepţia lipsei calităţii de reprezentant al Corpului Naţional al Poliţiştilor, Curtea a constatat în cauză au calitatea de reclamanţi toţi cei 694 de poliţişti menţionaţi în tabelele anexă la cererea de chemare în judecată şi că Corpul nu a făcut altceva decât să dea curs mandatului pe care reclamanţii i l-au dat, prin faptul semnării în mod individual a acelor tabele, lucrând, în mod explicit, în numele şi pentru apărarea intereselor acestora, mandatarul având, potrivit art. 2 alin. (2) din Regulamentul de organizare şi funcţionare a Corpului Naţional al Poliţiştilor aprobat prin H.G. nr. 1305/2002, atributul de a promova interesele sociale ale membrilor săi, precum şi acela al apărării drepturilor legitime ale acestora.
Pe fondul cauzei Curtea a reţinut că reclamanţii sunt funcţionari publici cu statut special şi că drepturile şi obligaţiile lor sunt stabilite prin lege, neputând face obiectul vreunei negocieri şi că raportul dintre reclamanţi şi cele trei instituţii publice chemate în judecată este un raport de serviciu iar simplul fapt ca există asemănări între acesta şi raporturile reglementate de Codul muncii nu-i conferă acestuia o ";natură contractuală";.
Curtea a apreciat că această concluzie se întemeiază şi pe dispoziţiile art. 28 alin. (1) lit. a) din Legea nr. 360/2002 şi ale art. l din O.G. nr. 38/2003, care stabilesc, cu valoare de principiu, că salarizarea poliţiştilor se face doar prin lege, aprobarea nivelului şi a normelor de salarizare ale poliţiştilor fiind atributul exclusiv al puterii legislative, ce se exercită în funcţie de priorităţile statului şi de resursele de care el dispune; aceste fiind de altfel şi contextul socio - economic în care a fost adoptată Legea nr. 118 din 30 iunie 2010, privind unele măsuri necesare în vederea restabilirii echilibrului bugetar.
Curtea a mai reţinut că pârâţii, ca şi componente ale puterii executive, nu au făcut altceva decât să asigure aplicarea în practică a măsurilor dispuse prin Legea nr. 118/2010, ei nu pot fi făcuţi răspunzători de actul adoptat de Parlamentul României, prin care s-a stabilit diminuarea, pe o perioadă de timp limitată, a drepturilor salariale cuvenite personalului bugetar, atâta timp cât diminuarea de 25% s-a aplicat, în mod uniform, întregului personal al autorităţilor şi instituţiilor publice.
Totodată, Curtea a mai apreciat că, nefiind pusă în discuţie aplicarea, în mod individual, a acestei diminuări, ci însăşi politica salarială a statului în sectorul bugetar, nu poate ignora practica Curţii Constituţionale, care, în mod constant, a apreciat că misiunea constituţională a instanţelor judecătoreşti este aceea de a aplica legea şi nu de a se substitui puterii legiuitoare, interpretând norma juridică "contra legem";.
Curtea a considerat ca fiind inadmisibilă aducerea în discuţie, în cadrul contenciosului administrativ de faţă, a problematicii ridicate de Legea nr. 118/2010, întrucât, pe de o parte, ea a făcut obiectul controlului de constituţionalitate, prin Decizia nr. 874 din 25 iunie 2010 Curtea Constituţională respingând sesizarea de neconstituţionalitate a actului normativ menţionat, iar pe de altă parte pentru că nici o normă internă sau convenţie internaţională, la care România este parte, nu consacră dreptul funcţionarilor publici de a primi drepturi salariale într-un anumit cuantum, sau faptul că, odată stabilite, aceste drepturi nu mai pot face obiectul modificării, urmându-se aceeaşi procedură parcursă atunci când ele au fost stabilite.
1.3. Recursul declarat în cauză.
Împotriva acestei hotărâri a declarat recurs Corpul Naţional al Poliţiştilor - Biroul Executiv Central, în calitate de reprezentant legal al reclamanţilor, criticând-o pentru nelegalitate şi netemeinicie.
Recurentul a formulat critici referitoare la respingerea excepţiei necompetenţei materiale invocată de pârâtul Inspectoratul General al Poliţiei Române, susţinând că instanţa trebuia să facă aplicarea prevederilor art. 10 din Legea nr. 554/2004 şi să stabilească competenţa de soluţionare a litigiului dedus judecăţii in favoarea Tribunalului Iaşi.
A mai arătat recurentul reclamant că prima instanţă a apreciat greşit că raportul de serviciu ai reclamanţilor nu are natură contractuală, întrucât prin raport de serviciu se înţelege raportul juridic de muncă născut în urma realizării acordului de voinţă între autoritatea sau instituţia publică şi funcţionarul public.
Recurentul a criticat sentinţa şi sub aspectul soluţionării pe fond al cererilor sale.
Cu privire la Deciziile Curţii Constituţionale nr. 872 şi 874 din 25 iunie 2010 referitoare la obiecţia de neconstituţionalitate a dispoziţiilor Legii privind unele măsuri necesare în vederea restabilirii echilibrului bugetar, a solicitat instanţei de recurs să constate ca acestea sunt „caduce, perimate şi căzute în desuetudine";
A arătat că, în realitate, prin dispoziţiile Legii nr. 285/2010 privind salarizarea în anul 2011 a personalului plătit din fonduri publice, măsura reducerii drepturilor sala riale a fost menţinută şi pe toată durata anului 2011, ba chiar proporţia de reducere a fost mărită, de la 25% în sem. 11-2010, la 28% în anul 2011.
Recurentul a invocat în susţinerea motivelor de recurs şi prevederile art. 53 din Constituţia României, art. 93, art. 119, art. 136, art. 148 din Constituţia României şi Legea nr. 51/1991 privind siguranţa naţională a României.
În fine, a precizat că Guvernul României a indus în eroare Curtea Constituţională, susţinând în mod neîntemeiat faptul că"; autorităţile naţionale dispun de o anumita putere discreţionara în a aprecia noţiunea de interes general al comunităţii"; şi că „Privarea de un bun, prevăzuta de art. l din Protocolul adiţional la Convenţie, poate fi făcută pentru realizarea unor interese generale de ordin economico-social, ceea ce este de natură sa confere statelor semnatare o anumita marja de apreciere întotdeauna aflata sub controlul Curţii Europene a Drepturilor Omului";.
II. Considerentele înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie.
Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie, analizând actele şi lucrările dosarului în raport cu criticile formulate şi dispoziţiile legale aplicabile, constată că recursul este nefondat pentru considerentele ce vor fi expuse în continuare.
II.1. Argumente de fapt şi de drept relevante:
II.1.1. Referitor la competenţa materială a instanţei care a soluţionat pe fond cauza, înalta. Curte reţine că în mod corect prima instanţă a respins excepţia invocată de pârâţi în raport cu obiectul cauzei deduse judecăţii şi cu modul în care reclamanţii au înţeles să îşi formuleze acţiunea, întrucât nu se poate realiza o cercetare separată a celor trei capete de cerere în raport cu fiecare pârât în parte, ţinând cont de faptul că primii doi pârâţi au statut de organe centrale ale administraţiei publice.
Pe de altă parte recurentul reclamant a sesizat Curtea de Apel Iaşi, secţia de contencios administrativ şi fiscal cu acţiunea de fată, la data de 28 ianuarie 2011, sub aplicabilitatea dispoziţiilor art. 1591 C. proc. civ., introdus prin Legea nr. 202/2010, în vigoare de la data de 25 noiembrie 2010 şi nu a invocat excepţia necompetenţei materiale a instanţei până la prima zi de înfăţişare.
II.1.2. în ceea ce priveşte calificarea raportului de serviciu al reclamanţilor, înalta Curte apreciază că prima instanţă a făcut o corectă aplicare a prevederilor art. 78 alin. (1) din Legea nr. 360/2002 şi a art. 109 din Legea nr. 188/1999, poliţiştii din cadrul Inspectoratului de Poliţie având un raport de funcţie cu instituţia publică angajatoare, iar nu un raport contractual.
II.1.3. Pe fondul cererii de recurs.
Măsura contestată de recurentul reclamant, cea privind reducerea salariului cu 25%, a fost luată în baza şi în aplicarea Legii nr. 118/2010 privind unele măsuri necesare în vederea restabilirii echilibrului bugetar, care a fost supusă controlului de constituţionalitate.
În acest sens, prin Deciziile nr. 872 din 25 iunie 2010 şi nr. 874 din 25 iunie 2010, Curtea Constituţională s-a pronunţat asupra excepţiilor de neconstituţionalitate, stabilind ca fiind constituţionale dispoziţiile Legii nr. 118/2010 privind unele măsuri necesare în vederea restabilirii echilibrului bugetar.
În considerentele deciziilor pronunţate de Curtea Constituţională, s-a reţinut faptul că „diminuarea cu 25% a cuantumului salariului /indemnizaţiei /soldei, ca un corolar al dreptului la muncă este prevăzută prin legea criticată şi se impune pentru reducerea cheltuielilor bugetare, iar această soluţie legislativă a fost determinată de apărarea securităţii naţionale. Este evident că securitatea naţională nu implică numai securitatea militară, ci are şi o componentă socială şi economică. Astfel, nu numai existenţa unei situaţii mânu militari atrage aplicabilitatea noţiunii de securitate naţională din textul art. 53, ci şi alte aspecte din viaţa statului - precum cele economice, financiare, sociale, care ar putea afecta însăşi fiinţa statului prin amploarea şi gravitatea fenomenului'.
S-a concluzionat de Curtea Constituţională că măsura de diminuare a cuantumului salarial cu 25% constituie o restrângere a exerciţiului dreptului constituţional la muncă ce afectează dreptul la salariu, cu respectarea însă a prevederilor art. 53 din Constituţie.
În consecinţă, având în vedere considerentele Curţii Constituţionale, în mod corect prima instanţă a apreciat că soluţia de respingere a acţiunii este legală în raport cu legislaţia naţională.
În ceea ce priveşte încălcarea art. l din Protocolul nr. l al C.E.D.O. vizând respectarea proprietăţii asupra bunurilor, prin adoptarea Legii nr. 118/2010, în condiţiile în care prin reducerile salariale reglementate de respectivul act normativ i-a fost afectat in mod direct dreptul său ia încasarea integrală a salariului, Înalta Curte reţine că măsura legislativă adoptată prin Legea nr. 118/2010 nu poate fi priviră ca o privare de bunuri, care presupunând o preluare completă şl definitivă a unor bunuri ar deschide calea indemnizării corespunzătoare a titularului dreptului, prin plata unor despăgubiri, ci ca o circumstanţiere pe o perioadă limitată de timp a exerciţiului respectivului drept, în acord cu dispoziţiile art. l parag. 2 din Protocolul nr. l.
Dincolo de existenţa unei ingerinţe din partea autorităţilor statului în exercitarea unui drept fundamental al recurentului-reclamant, este de necontestat că măsura temporara de reducere a cuantumului salariului acesteia nu contravine Convenţiei Europene a Drepturilor Omului, în condiţiile în care măsura nu a afectat substanţa dreptului de proprietate, a fost luată prin lege în vederea realizării unui interes general, respectiv restabilirea echilibrului bugetar ai statului într-un context economic delicat, şi s-a încadrat în marja de apreciere a statului în legătură cu reglementarea exercitării acestui drept în conformitate cu interesul general.
Sub acest aspect, înalta Curte are în vedere jurisprudenţa Curţii, respectiv cauza Broniowski c. Polonia, potrivit căreia, în situaţiile ce presupun indemnizarea unor categorii largi de personal ceea ce ar putea avea consecinţe economice importante asupra ansamblului unui stat, autorităţile naţionale trebuie să dispună de o mare putere discreţionară.
În materia drepturilor salariate ale personalului bugetar suntem în ipoteza de indemnizare a unor largi categorii de personal, mai precis cvasitotalitatea personalului din sistemul bugetar, astfel că măsura de reducere temporară a salariilor ar avea consecinţe economice evidente asupra ansamblului statului.
Trebuie subliniat şi faptul că în privinţa adoptării unor măsuri cu impact economic general legislatorul naţional dispune de o mare latitudine pentru a se pronunţa atât cu privire la existenţa unei probleme de interes public ce necesită o asemenea reglementare, cât şi cu privire la alegerea modalităţilor concrete de aplicare a acestei reglementări.
În acest context înalta Curte apreciază că măsurile legislative stabilite prin Legea nr. 118/2010, nu aduc atingere dreptului de proprietate al recurentului reclamant, în condiţiile în care acestea se circumscriu limitelor ample ale puterii discreţionare a statului, fiind pe deplin respectat raportul rezonabil de proporţionalitate între mijloacele utilizate şi scopul avut în vedere pentru realizarea lui, respectiv între exigenţa de interes general a restabilirii echilibrului bugetar şi imperativele respectării dreptului de proprietate al categoriilor de salariaţi vizaţi.
În jurisprudenţa sa, C.E.D.O. face o distincţie esenţială între dreptul de a continua să primeşti în viitor un salariu într-un anumit cuantum şi dreptul de a primi efectiv salariul câştigat pentru o perioadă în care munca a fost prestată (a se vedea cauza Lelas c. Croaţiei, Plotărârea din 20 mai 2010, paragraf nr. 58). Convenţia nu conferă dreptul de a continua să primeşti un salariu într-un anume cuantum, iar o creanţa poate fi considerată o valoare patrimonială, în sensul art. l din Protocolul nr. l numai dacă are o baza suficientă în dreptul intern (cauza Vilho Eskelinen c. Finlandei din 19 aprilie 2007, paragraful nr. 94), ceea ce nu este valabil în cazul de fata, în care prin dreptul intern s-a dispus diminuarea drepturilor salariale.
Prin urmare, în cazuri asemănătoare, C.E.D.O. a urmărit să stabilească dacă dreptul la respectarea bunurilor este înfrânt de o manieră care antrenează atingere adusă însăşi substanţei dreptului şi a analizat respectarea principiului proporţionalităţii, adică a justului echilibru care trebuie păstrat între interesul general al colectivităţii şi imperativele protecţiei drepturilor fundamentale ale omului (a se vede cauza Kjartan Asmundsson c. Islandei, Hotărârea din 12 octombrie 2004, par. 39 şi 41).
II.2. Soluţia instanţei de recurs
În consecinţă, constatând că sentinţa atacată nu este afectată de niciunul din motivele de casare sau modificare prevăzută de art. 312 alin. (1) C. proc. civ. şi art. 20 alin. (1) şi (2) din Legea nr. 554/2004, înalta Curte va respinge recursul declarat.
PENTRU ACESTE MOTIVE
ÎN NUMELE LEGII
DECIDE
Respinge recursul declarai de Corpul Naţional al Poliţiştilor - Biroul Executiv Central în numele şi în interesul membrilor săi, - funcţionari publici cu statut special - poliţişti din cadrul I.J.P.F. Iaşi, împotriva sentinţei nr. 119 din 28 martie 2011 a Curţii de Apel Iaşi, secţia de contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.
Irevocabilă.
Pronunţată în şedinţă publică, astăzi 6 aprilie 2012.
| ← ICCJ. Decizia nr. 1951/2012. Contencios | ICCJ. Decizia nr. 1953/2012. Contencios. Refuz acordare... → |
|---|
