ICCJ. Decizia nr. 1968/2012. Contencios. Excepţie nelegalitate act administrativ. Recurs
| Comentarii |
|
ROMÂNIA
ÎNALTA CURTE DE CASAŢIE ŞI JUSTIŢIE
SECŢIA DE contencios ADMINISTRATIV ŞI FISCAL
Decizia nr. 1968/2012
Dosar nr. 536/32/2011
Şedinţa publică de la 6 aprilie 2012
Asupra recursului de faţă;
Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:
Prin sentinţa civilă nr. 198 din 17 noiembrie 2011 Curtea de Apel Bacău, secţia contencios administrativ şi fiscal, a admis excepţia de nelegalitate a dispoziţiilor art. 228 din regulamentul privind organizarea şi desfăşurarea activităţilor specifice Curţii de Conturi, aprobat prin Hotărârea nr. 130 din 4 noiembrie 2010 a Curţii de Conturi a României, prevederi contradictorii cu dispoziţiile art. 10 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, a admis excepţia lipsei competenţei materiale în soluţionarea prezentei cauze a Curţii de Apel Bacău, şi a declinat, în favoarea Tribunalului Neamţ, competenţa de soluţionare a acţiunii formulată de reclamantul Spitalul de Pneumoftiziologie Bisericani în contradictoriu cu pârâţii Curtea de Conturi a României şi Camera de Conturi Judeţeană Neamţ.
Pentru a pronunţa această soluţie instanţa de fond a reţinut că stabilirea exclusivă a competenţei curţii de apel în soluţionarea unui astfel de litigiu prin dispoziţiile art. 228 din Regulamentul de desfăşurare a activităţii specifice a Curţii de Conturi precum şi valorificarea actelor rezultate din aceste activităţi, aprobat prin Hotărârea Curţii de Conturi a României nr. 130/2010, contravine dispoziţiilor art. 10, alin. (1) teza a II a din Legea nr. 554/2004, care stabilesc faptul că numai în cazul litigiilor privind actele administrative emise sau încheiate de autorităţile publice centrale, curţile de apel sunt competente material.
Instanţa de fond a constatat că de dispoziţiile art. 228 din Regulament depinde stabilirea instanţei competentă material să soluţioneze prezentul litigiu pe fond.
Prin dispoziţia din art. 228 din Regulamentul menţionat mai sus, se interzice practic instanţei sesizată cu soluţionarea litigiului, ca în cazul în care constată că nu este competentă raportat la actul administrativ atacat, să invoce excepţia necompetenţei materiale şi împotriva dispoziţiilor din art. 10, alin. (1) din Legea nr. 554/2004 privitoare la competenţă, să soluţioneze un litigiu cu privire la care se consideră necompetentă.
Curtea de Conturi a României a solicitat respingerea excepţiei de nelegalitate pe o primă teză, că o astfel de excepţie poate să aibă ca obiect numai un act administrativ unilateral cu caracter individual.
Curtea de Apel, a apreciat că această apărare nu poate fi primită, deoarece, în conformitate cu dispoziţiile art. 4 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, legalitatea unui act administrativ unilateral poate fi cercetată oricând, în cadrul unui proces, pe cale de excepţie, din oficiu sau la cererea părţii interesate.
Prin urmare este admisibilă excepţia de nelegalitate invocată cu privire la un act administrativ unilateral cu caracter normativ, întrucât legiuitorul nu distinge între actele administrative individuale şi cele normative, ambele categorii aparţinând sferei largi a actelor administrative unilaterale, sens în care sunt şi dispoziţiile art. 2 lit. c) teza întâi din Legea nr. 554/2004.
Referitor la excepţia de necompetenţă materială a Curţii de Apel, în soluţionarea prezentului litigiu, Curtea de Apel, a reţinut că actul administrativ care a produs efecte juridice faţă de reclamantă este Decizia Camerei de Conturi Judeţeană Neamţ, iar nu încheierea de soluţionare a recursului administrativ emisă de Curtea de Conturi a României.
Articolul 8 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, statuează că persoana vătămată într-un drept recunoscut de lege sau într-un interes legitim printr-un act administrativ unilateral, nemulţumită de răspunsul primit la plângerea prealabilă, poate sesiza instanţa de contencios administrativ competentă, pentru a solicita anularea în tot sau în parte a actului.
Ori, petentul prin plângerea formulată urmăreşte anularea deciziei nr. 21/2011 a Camerei de Conturi judeţeană Neamţ.
Prin urmare, instanţa de fond a reţinut că, în cauză, competenţa materială a instanţei de contencios administrativ se stabileşte raportat la actul administrativ cu privire la care s-a formulat plângere prealabilă şi nu raportat la înscrisul prin care s-a soluţionat plângerea prealabilă (care în înţelesul legii este un răspuns şi nu un act administrativ care dă naştere, modifică sau stinge raporturi juridice).
Împotriva hotărârii instanţei de fond, pârâta Comisia Centrală pentru Stabilirea Despăgubirilor a declarat recurs, criticând-o pentru nelegalitate şi netemeinicie.
Prin recursul formulat se solicită respingerea, excepţiei de nelegalitate, susţinându-se că spre deosebire de controlul direct, care are ca efect desfiinţarea actului administrativ considerat nelegal, prin anularea lui, în tot sau în parte, în cazul excepţiei de nelegalitate, dacă aceasta este admisă, actul administrativ nu este anulat, ci doar înlăturat din cauză, acţiunea principală în care s-a invocat excepţia de nelegalitate, urmând a se judeca ca şi când actul administrativ nu ar mai exista.
Ţinând cont de faptul că, în discuţie este un act administrativ cu caracter normativ, este greu de imaginat că, odată constatată nelegalitatea sa, prin admiterea excepţiei de nelegalitate, efectele acestei hotărâri judecătoreşti ar fi limitate numai la părţile aflate în litigiu.
În mod logic, dispoziţiile unui act administrativ cu caracter normativ sunt de interes general, astfel încât nu se poate susţine că acelaşi act poate fi nelegal pentru anumite persoane, cele implicate în litigiul în cadrul căruia a fost invocată excepţia de nelegalitate, dar rămâne legal şi executoriu pentru celelalte.
Din cele menţionate reiese că o condiţie sine – qua - non pentru ca o excepţie de nelegalitate să fie admisibilă, este ca actul administrativ care face obiectul excepţiei să aibă caracter individual. per a contrario, nu pot face obiectul unei asemenea excepţii actele administrative cu caracter normativ.
Recurenta mai susţine că rezultă, indubitabil, caracterul de act administrativ cu caracter normativ al Regulamentului privind organizarea şi desfăşurarea activităţilor specifice Curţii de Conturi, precum şi valorificarea actelor rezultate din aceste activităţi, aprobat prin Hotărârea nr. 130 din 04 noiembrie 2010 a Plenului Curţii de Conturi a României, ceea ce face inadmisibilă o asemenea excepţie invocată cu privire la dispoziţiile sale.
În eventualitatea în care se va trece peste inadmisibilitatea excepţiei de nelegalitate, recurenta solicită respingerea acesteia ca neîntemeiată, susţinând că în mod corect şi legal, s-a prevăzut, la pct. 228 din Regulament, competenţa secţiilor de contencios administrativ şi fiscal din cadrul curţilor de apel în soluţionarea litigiilor rezultate din activitatea Curţii de Conturi.
Conform pct. 227 din Regulament, împotriva încheierii emise de comisia de soluţionare a contestaţiilor, conducătorul entităţii verificate poate sesiza instanţa de contencios administrativ competentă, în termen de 15 zile calendaristice de la data confirmării de primire a încheierii, în condiţiile legii contenciosului administrativ.
Aşadar, actul atacat este o încheiere care emană de la o autoritate publică centrală, iar actele autorităţilor centrale sunt atacate în fond la curţile de apel şi în recurs la Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie.
Decizia este un act intermediar, care trebuie contestat în cadrul procedurii prealabile stabilite de Regulament, la pct. 204-226.
Unele dintre instanţele de judecată au invocat faptul că pct. 228 din Regulament încalcă prevederile art. 126 alin. (2) din Constituţia României, potrivit cărora competenţa instanţelor judecătoreşti se stabileşte prin lege.
O asemenea susţinere este neîntemeiată, întrucât pct. 228 din Regulament a fost adoptat în aplicarea dispoziţiilor art. 10 din Legea nr. 554/2004, cu modificările şi completările ulterioare.
În acest fel, nu se poate pune problema că prin această dispoziţie s-ar fi creat o competenţă materială nouă, specială, cu caracter derogatoriu de la prevederile art. 10 Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ, cu modificările şi completările ulterioare, sau de la cele ale art. 3 pct. 1 C. proc. civ.
Examinând cauza şi sentinţa atacată în raport cu actele şi lucrările dosarului, precum şi cu dispoziţiile legale incidente pricinii, inclusiv cele ale art. 3041 C. proc. civ., Înalta Curte, constată că recursul este nefondat.
Potrivit art. 4 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, astfel cum a fost modificată de Legea nr. 262/2007 „Legalitatea unui act administrativ unilateral cu caracter individual, indiferent de data emiterii acestuia, poate fi cercetată oricând în cadrul unui proces, pe cale de excepţie, din oficiu sau la cererea părţii interesate. În acest caz, instanţa, constatând că de actul administrativ depinde soluţionarea litigiului pe fond, sesizează, prin încheiere motivată, instanţa de contencios administrativ competentă şi suspendă cauza. Încheierea de sesizare a instanţei de contencios administrativ nu este supusă niciunei căi de atac, iar încheierea prin care se respinge cererea de sesizare poate fi atacată odată cu fondul. Suspendarea cauzei nu se dispune în ipoteza în care instanţa în faţa căreia s-a ridicat excepţia de nelegalitate este instanţa de contencios administrativ competentă să o soluţioneze”.
În conformitate cu dispoziţiile alin. (2) al acestui articol „Instanţa de contencios administrativ se pronunţă, după procedura de urgenţă, în şedinţă publică, cu citarea părţilor şi a emitentului. În cazul în care excepţia de nelegalitate vizează un act administrativ unilateral emis anterior intrării în vigoare a prezentei legi, cauzele de nelegalitate urmează a fi analizate prin raportare la dispoziţiile legale în vigoare la momentul emiterii actului administrativ”.
Este adevărat că legiuitorul în art. 4 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 face trimitere în privinţa analizării legalităţii la actele administrative cu caracter individual ceea ce ar putea conduce la concluzia că s-ar limita posibilitatea invocării excepţiei de nelegalitate la actul administrativ unilateral cu caracter individual.
Este de observat însă că în cuprinsul alin. (2) al art. 4 este folosită sintagma „act administrativ unilateral” fără a se mai face distincţie între cel normativ şi cel individual.
În virtutea principiului de drept, potrivit căruia legea se interpretează în sensul de a produce efecte, iar nu în sensul înlăturării efectelor sale, se apreciază că şi în actuala reglementare actele administrative cu caracter normativ pot fi supuse controlului de legalitate în procedura excepţiei de nelegalitate, prevăzută de art. 4 din legea contenciosului administrativ.
Asta presupune că actele administrative cu caracter normativ pot fi supuse controlului de legalitate în cadrul procedurii excepţiei de nelegalitate prevăzută de art. 4 din Legea nr. 554/2004, astfel cum a fost modificat.
Pe fondul cauzei, Înalta Curte, reţine următoarele:
Potrivit pct. 228 din Regulamentul privind organizarea şi desfăşurarea activităţilor specifice Curţii de Conturi, precum şi valorificarea actelor rezultate din aceste activităţi: „Competenţa de soluţionare a sesizării formulate de conducătorul entităţii verificate împotriva încheierii emise de Comisia de soluţionare a contestaţiilor aparţine secţiei de contencios administrativ şi fiscal din cadrul curţii de apel în a cărei rază teritorială se află sediul entităţii verificate, în condiţiile legii contenciosului administrativ”, iar pct. 229 prevede: „Cauzele aflate pe rolul instanţelor la data publicării prezentului regulament în M. Of. al României, Partea I, vor continua să se judece potrivit regulamentului aplicabil în momentul sesizării instanţei.”
Anterior, un regulament similar fusese adoptat de Curtea de Conturi prin Hotărârea nr. 1/2009. La pct. 106 se prevedea că „împotriva hotărârilor înscrise în încheiere, entitatea verificată, în termen de 15 zile lucrătoare de la primirea comunicării, poate sesiza instanţa de contencios administrativ competentă, în condiţiile Legii contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările şi completările ulterioare.”; la pct. 107 se prevedea că „Sesizarea instanţei se depune la secţia de contencios administrativ şi fiscal, a Curţii de Apel Bucureşti, pentru încheierile emise de către structurile centrale ale Curţii de Conturi.”, iar la pct. 108: „În cazul încheierilor emise la nivelul camerelor de conturi, sesizarea instanţei se depune la secţia de contencios administrativ şi fiscal, a tribunalelor judeţene.”
Se constată astfel că prin două acte cu caracter normativ date în aplicarea Legii nr. 94/1992, Curtea de Conturi a României a reglementat competenţa materială şi teritorială în cazul sesizării formulate de conducătorul entităţii verificate împotriva încheierii emise de Comisia de soluţionare a contestaţiilor, iar la pct. 229 din Regulamentul aprobat prin Hotărârea nr. 130/2010 cuprinde dispoziţii tranzitorii cu privire la aplicarea legii în timp.
Dispoziţiile pct. 228 din Regulamentul aprobat prin Hotărârea nr. 130/2010 reglementează competenţa instanţei de contencios administrativ fără a ţine seama de criteriul valoric reglementat de art. 10 din Legea nr. 554/2004.
Însă, ceea ce este mai important este că pct. 228 şi 229 sunt reglementate cu încălcarea art. 126 alin. (2) şi art. 140 alin. (1) teza a II-a din Constituţia României. Astfel, potrivit primului text „competenţa instanţelor de judecată şi procedura de judecată sunt prevăzute numai prin lege”, iar potrivit celui de-al doilea, „În condiţiile legii organice, litigiile rezultate din activitatea Curţii de Conturi se soluţionează de instanţele judecătoreşti specializate.”
Faptul că Hotărârea nr. 130/2010 este un act administrativ cu caracter normativ nu o exclude de la controlul de legalitate pe calea excepţiei. Sub acest aspect, este de reţinut jurisprudenţa constantă a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie care, interpretând legea naţională prin prisma art. 20 alin. (2) din Constituţia României, întru-un sens care să concorde cu Convenţia Europeană a Drepturilor Omului, a reţinut că o normă juridică trebuie să îndeplinească dubla calitate de accesibilitate şi previzibilitate, astfel încât să permită destinatarilor săi se îşi orienteze conduita în acord cu imperativele legii.
În raport cu dispoziţiile constituţionale menţionate, prevederile a căror legalitate este analizată apar ca fiind nelegale impunându-se admiterea excepţiei de nelegalitate.
Înlăturarea, pe calea constatării excepţiei de nelegalitate, a dispoziţiilor din Regulamentul aprobat prin Hotărârea nr. 130/2010 repune dispoziţiile cuprinse în legile organice art. 3 C. proc. civ. şi art. 10 din Legea nr. 554/2004 în poziţia garantată constituţional.
Astfel fiind, Înalta Curte, constată că susţinerile şi criticile formulate de recurentă sunt neîntemeiate, iar instanţa de fond a pronunţat o hotărâre temeinică şi legală, pe care o va menţine.
În consecinţă, pentru considerentele arătate şi în conformitate cu dispoziţiile art. 312 alin. (1) C. proc. civ. se va respinge recursul, ca nefondat.
PENTRU ACESTE MOTIVE
ÎN NUMELE LEGII
DECIDE
Respinge recursul declarat de Curtea de Conturi a României, împotriva sentinţei nr. 198 din 17 noiembrie 2011 a Curţii Apel Bacău, secţia contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.
Irevocabilă.
Pronunţată, în şedinţă publică, astăzi 6 aprilie 2012.
| ← ICCJ. Decizia nr. 1947/2012. Contencios. Alte cereri. Recurs | ICCJ. Decizia nr. 1970/2012. Contencios. Contestaţie act... → |
|---|
