ICCJ. Decizia nr. 2064/2012. Contencios. Suspendare executare act administrativ. Recurs
| Comentarii |
|
ROMÂNIA
ÎNALTA CURTE DE CASAŢIE SI JUSTIŢIE
SECŢIA contencios ADMINISTRATIV ŞI FISCAL
Decizia nr. 2064/2012
Dosar nr. 1031/36/2011
Şedinţa publică de la 27 aprilie 2012
Asupra recursului de faţă,
Din examinarea lucrărilor din dosar a constatat următoarele:
Circumstanţele cauzei.
1. Cadrul procesual.
Prin cererea adresată Curţii de Apel Constanţa, la data de 13 septembrie 2011 şi înregistrată sub nr. 1031/36/2011, reclamantul V.C.V. a formulat în contradictoriu cu pârâţii Autoritatea Naţională a Vămilor şi Agenţia Naţională de Administrare Fiscală cerere de suspendare a următoarelor acte administrative: Ordinul Preşedintelui Agenţiei Naţionale de Administrare Fiscală nr. 2406 din 04 iulie 2011, Ordinul Preşedintelui A.N.A.F. nr. 2407 din 04 iulie 2011, a preavizului nr. 38664 din 05 iulie 2011, a rezultatului examenului de testare profesională, precum şi a ordinului nr. 7428 din 02 august 2011 prin care i s-a adus la cunoştinţă eliberarea din funcţia publică teritorială de execuţie de controlor vamal asistent, solicitând a se dispune suspendarea actelor administrative indicate cu consecinţa repunerii în situaţia anterioară emiterii acestora, până la soluţionarea plângerii prealabile formulate împotriva acestor acte administrative, respectiv rămânerea definitivă a cererii în anulare formulate împotriva acestora.
Pârâta Agenţia Naţionala de Administrare Fiscala a depus la dosar întâmpinare prin care a arătat că cererea de suspendarea a Ordinelor nr. 2406 din 04 iulie 2011 şi nr. 2407 din 04 iulie 2011 a rămas fără obiect, deoarece începând cu data de 08 august 2011 şi-au produs efectele.
Acest fapt este menţionat chiar la art. 5 din Ordinul Preşedintelui Agenţiei Naţionale de Administrare Fiscala nr. 2406/2011 unde se prevede, în mod expres, ca „noua structura organizatorica şi statele de funcţii pentru Autoritatea Naţionala a Vămilor, aparat central, direcţiile regionale pentru accize şi operaţiuni vamale, direcţiile judeţene şi a municipiului Bucureşti intră în vigoare la data de 08 august 2011”.
Astfel, ca urmare a aplicării Ordinului Preşedintelui Agenţiei Naţionale de Administrare Fiscala nr. 2406/2011 şi nr. 2407/2011 ultimele acte care trebuiau emise sunt reprezentate de Ordinele de eliberare din funcţie/ordinele de numire în funcţia publica de execuţie.
Agenţia Naţională de Administrare Fiscală a arătat că în ceea ce îl priveşte pe reclamant a fost emis ordinul de eliberare din funcţia publică teritorială de execuţie, astfel încât Ordinul Preşedintelui Agenţiei Naţionale de Administrare Fiscala nr. 2406/2011 şi nr. 2407/2011 şi-au produs efectele.
Pârâta D.R.A.O.V. Constanţa în numele şi pe seama A.N.V. a depus la dosar întâmpinare prin care a invocat, pe cale de excepţie, lipsa calităţii procesuale pasive a Autorităţii Naţionale a Vămilor, în ceea ce priveşte capătul de cerere privind suspendarea executării şi a efectelor Ordinelor Preşedintelui A.N.A.F. nr. 2406 din 04 iulie 2011 şi nr. 2407 din 04 iulie 2011, având în vedere că aceste acte administrative au fost emise de Preşedintele A.N.A.F. în baza H.G. nr. 109/2009 privind organizarea şi funcţionarea A.N.A.F. şi nu au fost emise de conducătorul Autorităţii Naţionale a Vămilor.
A mai invocat excepţia inadmisibilităţii acţiunii privind suspendarea efectelor actelor administrative cu caracter normativ, Ordinele nr. 2406, nr. 2407/2011, motivat de faptul că aceste ordine au fost emise de alt angajator şi titular al reorganizării sistemului vamal.
Invocă de asemenea, excepţia inadmisibilităţii capătului de cerere prin care se solicită suspendarea executării preavizului emis de Vicepreşedintele Agenţia Naţională de Administrare Fiscală, care conduce Autoritatea Naţională a Vămilor, întrucât începând cu data de 08 august 2011 preavizul acordat reclamantului şi-a produs efectul. Mai arată că preavizul reprezintă un act emis de Vicepreşedintele A.N.A.F., dar nu un act administrativ în sensul dispoziţiilor Legii contenciosului administrativ nr. 554/2004.
În ceea ce priveşte suspendarea rezultatelor examenului de testare profesională, a fost invocată excepţia inadmisibilităţii cererii reclamantului.
2. Hotărârea Curţii de Apel.
Prin sentinţa nr. 356/ CA din 26 octombrie 2011 a Curţii de Apel Constanţa, au fost respinse excepţiile privind lipsa calităţii procesual pasive a A.N.V. şi a lipsei de obiect în ceea ce priveşte suspendarea Ordinelor nr. 2406/2011 şi nr. 2407/2011.
A fost admisă excepţia inadmisibilităţii cererii de suspendare a preavizului nr. 38664/2011 şi a rezultatului examenului de testare profesională şi, în consecinţă, a fost respinsă ca inadmisibilă cererea de suspendare a acestor acte.
Instanţa a respins cererea de suspendare a executării Ordinelor nr. 2406/2011, nr. 2407/2011 şi nr. 7428/2011, formulată de reclamantul V.C.V. în contradictoriu cu pârâţii Autoritatea Naţională a Vămilor şi Agenţia Naţională de Administrare Fiscală, ca nefondată.
Pentru a pronunţa această hotărâre, instanţa a reţinut, în ceea ce priveşte excepţia lipsei calităţii procesuale pasive a A.N.V., faptul că reclamantul a învestit instanţa de contencios cu soluţionarea cererii de suspendare a mai multor acte apreciate administrative, iar cadrul procesual pasiv a fost stabilit în funcţie de emitenţii actelor a căror suspendare se urmăreşte, reţinând că A.N.V. se legitimează procesual pasiv în cererea de suspendare a preavizului şi a ordinului de eliberare din funcţie, astfel cum a şi fost stabilit cadrul procesual de către reclamant.
În ceea ce priveşte lipsa de obiect invocată, instanţa a reţinut că obiectul acţiunii îl reprezintă protecţia unui drept subiectiv sau a unui interes pentru a cărui realizare calea justiţiei este obligatorie.
Prin urmare, atât timp cât ordinele emise de A.N.A.F. nu a fost anulate, acestea sunt susceptibile să producă efecte, astfel încât cererea de suspendare a executării acestora nu poate fi considerate ca fiind rămasă fără obiect.
Excepţia inadmisibilităţii cererii de suspendare a executării preavizului nr. 38664/2011 instanţa a apreciat-o ca fiind fondată, întrucât preavizul nu produce efecte juridice prin el însuşi, ci constituie doar un act premergător emiterii ordinului de eliberare din funcţie a funcţionarului public. Preavizul nu este un act administrativ, în sensul art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004, întrucât luat separat acest act nu dă naştere, nu modifică şi nu stinge raporturi juridice.
Prin urmare, preavizul nu se circumscrie dispoziţiilor art. 2 lit. c) din Legea contenciosului administrativ astfel încât cererea de suspendare a efectelor unui astfel de act este inadmisibila.
Pe fondul cererii de suspendare a Ordinelor instanţa reţine că suspendarea unui act administrativ apare ca fiind o măsură excepţională, ea fiind o garanţie instituită în favoarea persoanei vătămate, în scopul evitării eventualelor pagube suferite, ca urmare a executării actului administrativ pretins a fi nelegal.
Aprecierea unui caz bine justificat se face în raport de toate circumstanţele cauzei, de situaţia de fapt şi de drept existentă, situaţii de natură a crea îndoieli puternice asupra legalităţii actului administrativ contestat. Tocmai de aceea, suspendarea executării actelor administrative trebuie considerată ca fiind în realitate, un eficient instrument procedural aflat la îndemâna autorităţii emitente sau a instanţei de judecată, pentru a asigura respectarea principiului legalităţii, fiind echitabil ca atâta timp cât autoritatea publică sau judecătorul se află în proces de evaluare, acestea să nu-şi producă efectele asupra celor vizaţi.
În considerarea celor două principii incidente în materie, al legalităţii actului administrativ şi al executării acestuia din oficiu, suspendarea executării constituie însă, o situaţie de excepţie, aceasta putând fi dispusă numai în cazurile şi în condiţiile expres prevăzute de lege.
S-a reţinut că instanţa învestită cu o cerere de suspendare are la îndemână doar posibilitatea de a efectua o cercetare sumară a aparenţei drepturilor pretinse de către reclamantul vătămat ca fiind încălcate, întrucât în cadrul procedurii de judecată presupusă de o astfel de cerere nu poate fi antamat fondul cauzei.
Instanţa a reţinut că nu este îndeplinită condiţia cazului bine justificat impusă de art. 14 din Legea nr. 554/2004.
Astfel, îndoiala serioasă asupra legalităţii actului administrativ trebuie să poată fi distinsă cu uşurinţă, în urma unei cercetări sumare a aparenţei dreptului, pentru că în cadrul procedurii suspendării executării actelor administrative, pe calea căreia pot fi dispuse numai măsuri provizorii, nu este permisă o prejudecare a fondului litigiului.
Sub acest aspect, instanţa a apreciat că împrejurările concrete de fapt şi de drept în care actele contestate au fost emise nu creează o îndoială serioasă în privinţa legalităţii acestora, încât să conducă la măsura suspendării efectelor lor.
Paguba iminentă, astfel cum este definită de art. 2 alin. (1) lit. s) din Legea 554/2004 presupune existenţa în cuprinsul actului vizat a unor dispoziţii care, prin aducerea la îndeplinire, i-ar produce reclamantei un prejudiciu greu sau imposibil de înlăturat în ipoteza anulării actului.
Sub acest aspect, paguba iminenta nu se prezumă, ci ea trebuie a fi dovedită de persoana lezată.
Chiar şi în situaţia în care, prin măsurile dispuse, reclamantul s-ar afla în imposibilitate temporară de a realiza venituri salariale pentru acoperirea nevoilor traiului zilnic, precum şi a obligaţiilor contractuale asumate, cererea sa nu poate fi primită, nefiind îndeplinită una dintre cele două condiţii cumulative impuse de legiuitor prin art. 14 din Legea nr. 554/2004, respectiv cazul bine justificat.
Concluzionând, Curtea, apreciază că în cauză nu au fost demonstrate cele două condiţii cumulative prevăzute de art. 14 şi 15 din Legea nr. 554/2004.
3. Recursul declarat de V.C.V.
Recurentul a criticat soluţia instanţei de fond ca nelegală şi netemeinică, indicând ca temei juridic dispoziţiile art. 304 pct. 9 şi art. 3041 C. proc. civ.
A precizat pe larg situaţia de fapt a cauzei şi a reiterat motivele acţiunii introductive. Astfel, în ceea ce priveşte suspendarea ordinelor nr. 2406 şi 2407 din 4 iulie 2011 a arătat că acestea nu au respectat dispoziţiile art. 100 din Legea nr. 188/1999, precum şi faptul că au fost încălcate dispoziţiile art. 38 şi art. 39 din H.G. nr. 611/2008 pentru aprobarea normelor privind organizarea şi dezvoltarea carierei funcţionarilor publici.
S-a susţinut că ordinele în discuţie au un caracter normativ şi ar fi trebuit să fie publicate în M. Of.
Cu privire la preavizul nr. 38584 din 5 iulie 2011 s-a arătat că acesta a fost emis înainte de existenţa iminenţei încetării raporturilor de muncă, aspect care contravine dispoziţiilor art. 99 alin. (3) din Legea nr. 188/1999.
În ceea ce priveşte ordinul nr. 7428 din 2 august 2011, recurentul a arătat că actul administrativ de eliberare din funcţie nu prevede acordarea dreptului la preaviz, aspect care contravine dispoziţiilor art. 99 alin. (3) din Legea nr. 188/1999.
II. Decizia instanţei de recurs.
Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie, sesizată cu soluţionarea recursului declarat, analizând motivele de recurs formulate în raport cu sentinţa atacată, materialul probator şi dispoziţiile legale incidente în cauză va respinge recursul ca nefondat pentru considerentele ce urmează:
Prin Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004 s-au instituit proceduri speciale de suspendare a executării actului administrativ, proceduri prevăzute de art. 14 şi art. 15 din lege, atât în faza procedurii prealabile prevăzută de art. 7 din actul normativ indicat, cât şi în faza sesizării instanţei cu cererea de anulare a respectivului act administrativ.
Este bine cunoscut faptul că actul administrativ se bucură de prezumţia de legalitate care, la rândul său, se bazează pe prezumţia de autenticitate şi de veridicitate şi că acest act administrativ constituie el însuşi titlu executoriu.
A nu executa actele administrative, care sunt emise în baza legii, echivalează cu a nu executa legea, ceea ce este de neconceput într-o bună ordine juridică, într-un stat de drept şi o democraţie constituţională.
Tocmai de aceea suspendarea actelor administrative, ca operaţie juridică de întrerupere vremelnică a efectelor acestora, ne apare ca o situaţie de excepţie, care poate fi de drept, când legea o prevede sau judecătorească, dar în limitele şi condiţiile prevăzute de lege.
Înalta Curte, a reţinut că Ordinul nr. 7428 din 2 august 2011, obiect al litigiului de faţă, a fost emis de Vicepreşedintele Agenţia Naţională de Administrare Fiscală în temeiul prevederilor - H.G. nr. 110/2009 privind organizarea şi funcţionarea A.N.V., modificată şi completată prin H.G. nr. 565/2011, Legii nr. 188/1999, prevederilor Ordinului Preşedintelui Agenţia Naţională de Administrare Fiscală nr. 2406/2011 privind aprobarea structurilor organizatorice ale aparatului central al A.N.V., direcţiilor regionale pentru accize şi operaţiuni vamale, direcţiilor judeţene şi a municipiului Bucureşti pentru accize şi operaţiuni vamale, prevederilor Ordinului nr. 2407/2011 privind aprobarea statului de funcţii al Autorităţii Naţionale a Vămilor, precum şi având în vedere avizele Agenţiei Naţionale a Funcţionarilor Publici, opţiunea exercitată de reclamant şi rezultatele finale ale examenului de testare profesională.
Înalta Curte, reţine că prin Ordinele nr. 2406/2011 şi nr. 2407/2011, A.N.A.F. a aprobat structura organizatorică şi statele de funcţii ale Autorităţii Naţionale a Vămilor, aparat central şi structuri subordonate, situaţie necontestată în cauză.
Într-adevăr, potrivit art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 „În cazuri bine justificate şi pentru prevenirea unei pagube iminente, după sesizarea în condiţiile art. 7 a autorităţii publice care a emis actul sau a autorităţii ierarhic superioare, persoana vătămată poate să ceară instanţei competente să dispună suspendarea executării actului administrativ unilateral până la pronunţarea instanţei de fond”.
Deci, cu alte cuvinte, un act administrativ va putea fi suspendat din executarea sa numai în situaţia în care instanţa va constata în mod temeinic îndeplinirea cumulativă a celor două condiţii: existenţa unui caz bine justificat şi necesitatea evitării unei pagube iminente ireparabile sau dificil de reparat.
Noţiunea de caz bine justificat a fost definită la art. 2 alin. (1) lit. t) din Legea nr. 554/2004, ca fiind acele împrejurări legate de starea de fapt şi de drept care sunt de natură să creeze o îndoială serioasă în privinţa legalităţii actului administrativ.
În jurisprudenţa sa constantă, secţia de contencios administrativ şi fiscal, a Înaltei Curţi, a reţinut că pentru conturarea cazului temeinic justificat, care să impună suspendarea unui act administrativ, instanţa nu trebuie să procedeze la analizarea criticilor de nelegalitate pe care se întemeiază însăşi cererea de anulare a actului administrativ, ci trebuie să-şi limiteze verificarea doar la acele împrejurări vădite de fapt şi/sau de drept care au capacitatea să producă o îndoială serioasă asupra prezumţiei de legalitate de care se bucură un act administrativ.
Astfel de împrejurări vădite, de fapt sau/şi de drept care sunt de natură să producă o îndoială serioasă cu privire la legalitatea unui act administrativ au fost reţinute de Înalta Curte, ca fiind: emiterea unui act administrativ de către un organ necompetent sau cu depăşirea competenţei, actul administrativ emis în temeiul unor dispoziţii legale declarate neconstituţionale, nemotivarea actului administrativ, modificarea importantă a actului administrativ în calea recursului administrativ.
Ori, în situaţia de fapt dedusă judecăţii, Înalta Curte, a constatat că nu sunt indicii de nelegalitate ale actelor atacate, neexistând nici-o împrejurare vădită de fapt sau de drept care să producă o îndoială serioasă asupra prezumţiei de legalitate a actului administrativ.
De asemenea, din dispoziţiile art. 2 alin. (1) lit. ş) din lege, rezultă că noţiunea de pagubă iminentă are în vedere producerea unui prejudiciu material viitor şi previzibil, greu sau imposibil de reparat, condiţie inexistentă în cazul unei diminuări salariale, care poate fi recuperată.
Pentru toate aceste motive, constatând că instanţa de fond a pronunţat o hotărâre legală şi temeinică şi nefiind invocate motive de casare sau modificare a sentinţei atacate, în temeiul art. 312 C. proc. civ. Înalta Curte, va respinge recursul ca nefondat.
PENTRU ACESTE MOTIVE
ÎN NUMELE LEGII
DECIDE
Respinge recursul formulat de V.C.V. împotriva sentinţei nr. 356/ CA din 26 octombrie 2011 a Curţii de Apel Constanţa, secţia contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.
Irevocabilă.
Pronunţată în şedinţă publică, astăzi 27 aprilie 2012.
| ← ICCJ. Decizia nr. 2050/2012. Contencios. Alte cereri. Recurs | ICCJ. Decizia nr. 2065/2012. Contencios. Suspendare executare... → |
|---|
